于乡村

党的十九大报告提出乡村振兴战略，把保障和改善民生作为出发点和落脚点，是集乡村政

治、经济、文化、社会和生态建设于一体的系统工程。该系统工程的实施，不仅有效应对乡村空

心化、乡村老龄化及“三留守”等社会治理难题，也为各类人才投身乡村建设提供了历史机遇。当

前，乡村社会正在悄然经历着经济与社会的全面转轨，农村土地制度改革进一步深化和完善，土

地资源更有效地向新型经营主体集中，农村集体产权制度改革赋予了农民更充分的财产权利。随

着乡村各种生产要素集聚和制度利好释放，形成一种令人振奋的“社会对冲”态势，以往的进城人

口（如农民工、大学生、退役士兵等）以不同形式回到农村就地务工、创新创业和参与乡村治理，

促成“城归”这一现象出现（叶兴庆，2016）。据国家统计局资料显示，2019年我国各类返乡下乡创

新创业人员累计达850万人，其中返乡农民工740万人，还有数量众多在城镇居住的科技人员、中

高等院校毕业生等下乡创业。经济学家厉以宁（2017）认为中国正在悄悄进行一场人力资本的革

命，“城归”为中国带来新的人口红利。在乡村振兴语境下，通过对“城归”的文献研究和理论分

析，探索“城归”现象出现的现实逻辑和理论逻辑，考查其参与乡村治理和发挥自身功能存在的难

题和困境，并提出解决之策。

乡村振兴语境下的“城归”：

情景、解释、隐忧与价值实现*

于水，杨杨

（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

*项目来源：国家社会科学基金重大项目（20ZDA023）；江苏省研究生科研创新项目（KYCX20_0616）；清华大学中国农村研究

院重点项目（CIRS2020-8）。

作者简介：于水，男，教授，博士生导师，研究方向：乡村治理与公共政策。

摘要：乡村空心化和老龄化背景下，农民作为乡村振兴战略的实施主体，一定程度

上处于“缺位”状态。在国家施政方略转变及乡村产业结构调整过程中形成的“城归”群体，

有望成为农业农村改革新的支撑力量，其承载的推进乡村创新创业、重塑乡村公共价值和

提升乡村治理水平的重要功能，有助于乡村振兴战略的实现。“城归”现象是“合理性”与

“合情性”共同作用的结果，符合城乡主客观推拉力量的运行方向，城市疏离感、城市离心

力、后现代乡村与乡村向心力等推拉合力奠定其生成的理论基础。研究发现，在“城归”参

与乡村振兴过程中，乡村资源瓶颈、话语沟通不畅及乡村治理生态失调给其带来不可言喻

的忧虑。因此，在乡村振兴语境下，“城归”价值的实现应有所依托，提升乡村的联盟治理

能力、营造优质的公共话语空间及优化乡村治理生态，成为可行的策略选择。

关键词：乡村振兴；城归；联盟治理；公共话语空间；乡村治理生态

中图分类号：F323；C912.82文献标志码：A文章编号：1674-9189（2020）06-0015-10

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一、文献回顾：学术视野中“城归”的研究进展

从学术视角看，“城归”最早由林修果等（2004）提出，开始关注“城归”精英群体。研究中，“城

归”指走出封闭的乡村到城市拼搏发展并取得一定经济成就后，重返乡参政，迅速走上村庄政治前

台且掌控村级公共权力的村庄外出人员，命名灵感源于“海归派”一词。在现实案例研究基础上，发

现“城归”精英参政，有利于加快传统乡村治理模式转变。但“城归”参政存在不同程度局限，需通过

有效方式整合“城归”群体优势，将其纳入规范化、法理型治理轨道。

作为新生事物，“城归”这一概念当时并未获得学术界足够关注。直至2016年底，北京大学光

华管理学院名誉院长、全国政协常委厉以宁外出调研期间接触这一概念，并将其表述为“一场人力

资本革命正在悄悄进行”。2017年全国政协会议期间，厉以宁重申“新人口红利时代正在到来”，对

“城归”现象展开更加详细的推介，吸引了媒体、学者、政府官员及社会公众的注意力。2017年《政

府工作报告》明确提出“健全农村‘双创’促进机制，支持农民工返乡创业，鼓励高校毕业生、退伍军

人、科技人员到农村施展才华”，促使“双创”“城归”等成为两会热词。至此，“城归”成为一种可为

农村改革注入新动能的新力量，进入众多学者研究视野。2017年底，党中央提出实施乡村振兴战

略，进一步推动“城归”相关研究发展。

当前，对“城归”现象研究的文献正逐渐增多，综而观之，大致分为以下视角：第一，再解读

“城归”现象。雷洪等（2017）认为“城归”现象与农村未来社会结构的调整方向基本契合，其勃蓬兴起

可有效促进乡村新文化形态的创生与再造，是乡土社会“自我调节”的必然结果；刘祖云等（2019）认

为“城归”是乡村“人的回归”，是一种主体性的回归，并结合乡村振兴战略对“‘城归’之新”做出说

明。第二，研究“城归”功能。林亦平等（2018）认为“城归”人口是实现乡村振兴战略的重要支点，面

对农业人口在战略目标实现中的“缺位”，“城归”具有“补位”的可能性与现实性；陈晋丽等（2018）围

绕资金、公共服务和社会保障等方面，分析和研究“城归”在农业供给侧改革中的独特作用；任晓玲

等（2019）以人力资源要素城乡双向自由流动为视角，认为“城归”农民工有利于农村产业经济多元化

发展。第三，研究“城归”创新创业困境及破解方法。牛瑾（2017）认为乡村“熟人社会”的“陈规”成为

“城归”创新创业和参与乡村治理的障碍，地方政府应有所担当为返乡人员提供良好的成长空间；迟

俊等（2019）以“高职院校毕业生‘城归’就业问题”为研究对象，提出应优化大学毕业生“城归”返乡创

新创业环境。

伴随乡村振兴战略推进以及系列旨在于实现农业农村现代化利好政策的实施，“城归”有望成为

农业农村改革的重要支点。当前较缺乏“城归”的理论研究，无法满足该群体参与乡村振兴实践的需

求。因此，深入探讨“城归”现象，通过对其现实逻辑与理论逻辑把握，关注其介入乡村振兴战略和

乡村治理全过程遭遇的难题，从而提出可行之策予以破解，有助于“城归”自身价值的实现，也有利

于在乡村振兴战略中创造新的公共价值。

二、情景描述：乡村振兴语境下的“城归”现象

乡村振兴战略的基本目标是通过加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现农业农村现代

化，让乡村居民有更多的获得感、幸福感和安全感。乡村振兴语境下的“城归”应与乡村振兴战略的

总要求保持基本一致，有助于完成乡村振兴战略的阶段性重点任务。因此，正确辨别“城归”的“真

实回归”与“虚假回归”，成为开展后续研究及制定相应公共政策必须面对的问题。

于水等

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乡村振兴语境下的“城归”：情景、解释、隐忧与价值实现

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（一）“城归”真假之辨1.“虚假回归”：特征与类型

乡村振兴作为重要的国家战略，具有全面性、整体性和系统性的基本特征，既是乡村发展中

人、财、物、信息等要素的优化组合过程，也是乡村产业发展、生活富裕、生态良好和治理有效

的治理现代化过程。因乡村人口大量外流，当前农业人口在产业结构调整升级、自我管理和生态

发展等方面不同程度处于主体“缺位”状态，即无法满足乡村振兴战略的现实需求（刘碧等，2019）。能否在乡村振兴战略实施过程中实现“补位”，理所当然成为辨别“城归”真假回归的重要依

据。因此，乡村振兴语境下“城归”的“虚假回归”，具体表现为回归主体基本不具有“补位”的可能

性与现实性，因某种程度上，回归并非这部分群体的“自由选择”。梳理相关研究文献并结合对乡

村实际的观察（刘祖云等，2019），“虚假回归”至少有以下类型：第一，回归主体自身情感需要或

重要场景的“在场”宣示。情感需要体现为传统习俗，如中秋节、春节等家庭或家族团圆的文化传

统，以满足回归主体的亲情关怀；“在场”宣示则体现为在乡村重要场合展示自身在城市取得的

“成功”，借以提升自身和家庭在乡村中社会地位，满足维持社会关系的需要。第二，回归主体理

性选择的“季节性返乡”。表现为当乡村农忙时节到来时，这部分群体会放下城里工作，返回农村

从事春种或秋收等农业生产活动，以谋取家庭收益最大化。第三，基于生计考虑的“老一代农民

工”返乡。伴随着新生代农民工逐渐成为农民工主体，老一代农民工逐渐退出城市就业市场，完成

“农民—农民工—农民”的人生循环历程。

上述三种类型的“城归”，或出于短时间的“在场”宣示，或因为“季节性回归”，或因自我储蓄

能力和再就业能力不足，皆不具备在乡村振兴战略中进行“补位”的现实性。正如马克思主义的主

体性理论所言，真正的主体必然是具有选择性、自觉性和自由性的主体，既包括能力又涵盖权

利，是“作为支配一切自然力的那种活动出现在生产过程中”（彭国华，2017）。前述“城归”类型，

由于受到社会历史条件或者客观事实的制约，一定程度上被剥夺生产活动的选择性和自由性，无

法成为符合乡村振兴战略需求的真正“城归”。2.“真实回归”：特征与类型

相较于“虚假回归”，“城归”的“真正回归”主要表现为这一群体，在知识、资源或能力等某些

方面可自主选择。“真实回归”至少有以下类型：第一，乡村创新创业型回归主体，主要契合乡村

振兴战略的产业兴旺、生活富裕要求。该类型主体一般拥有知识、资源及能力等优势，可挖掘和

整合乡村资源（王崇杰等，2018），为村民开辟新的就业和增收渠道。第二，重塑乡村公共价值型

回归主体，主要契合乡村振兴战略的乡风文明和生态宜居要求。因城市化浪潮的裹挟，乡村文明

的整体格局趋于解体，多数村庄几近沦为文化废墟，传统民风、民俗活动基本处于“曲终人散”状

态，明显缺乏公共精神（吴春梅等，2017）。该类型主体在经受城市文明“洗礼”之后，将时间观

念、效率观念、组织观念、合作意识、法律意识、责任意识、利益共享及社会公益等价值观念带

回农村，并积极参与乡村文化娱乐设施建设、投资兴办学校、兴建体育设施和保护乡村生态等行

为，延续这些良好的生活方式和行为习惯，促使乡村生活方式、文化建设及乡村公共价值变革。

第三，参与乡村治理型回归主体，主要契合乡村振兴战略的治理有效要求。“城归”原因复杂，但

对城市中乡村社会关系“不在场”进行弥补或“抗拒”是其中之一，即城市无法建立起可确认其身

份与地位的新的社会关系。该类型主体倾向于追求民主、信任、平等、合作及参与，并将其内化

为自身重要价值取向，返乡主动参与乡村治理和村干部竞选，为乡村治理体系和治理能力现代化

提供新生动力。

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（二）“城归”主体界定

乡村振兴语境下“城归”的“真实回归”，实质是“合理性”与“合情性”共同作用的结果。一方

面，合理性内含工具理性与价值理性。工具理性之于“城归”，表现为该群体符合“经济人假设”，

即追求自身利益的满足，其知识、技术、信息及资金均需要谋求补偿与回报；价值理性之于“城

归”，表现为其工具理性受到价值追求的规范与引领，较少出现零和博弈、威权政治等现象。另一

方面，合情性内含情感与道德。情感之于“城归”，表现为因“乡愁”而回，此情感诉求犹如一种隐

形的“粘合剂”，吸引走出乡村的群体，“记挂家乡”“回归故土”“思乡心切”成为塑造乡村“粘性效应”

的关键要素。道德之于“城归”，表现为对“那一方乡土”习俗与伦理的敬畏（王露璐，2018）。

正如刘祖云教授所言，乡村振兴语境下的“城归”主体已超出“返乡农民工”范畴，泛指从乡村

走出去的大学生、退役、科技人员及退休或即将退休的社会贤达等行动主体。将自身在城市

生活、工作、学习经历或所受城市文化熏陶而形成和积累的知识、资源与能力，以返乡创新创

业、重塑乡村价值或参与乡村治理等方式服务于乡村振兴战略。

三、现象解释：乡村振兴语境下“城归”的理论透视

“城归”现象凸显一定程度的“逆城市化”特征，即人口由城市流向乡村，推拉理论在人口流动

方面富于解释力。推拉理论作为人口学领域的经典理论，认为人口之所以发生迁移或流动，是迁

入地的拉力与迁出地的推力共同作用的结果。一般而言，可将推拉力量划分为两个维度，即客观

推拉力量和主观推拉力量。对于“城归”现象而言，其推拉力量呈现与城市化相反的方向，一定程

度上解构原有力量运行方式，属于城乡之间的新型推拉力量。

（一）客观推拉力量：城市离心力与乡村向心力

客观指意识之外、不依赖精神而存在且不依人的意志为转移的一种状态，这种状态是群体建

构的产物，即在一个特定群体组成的社会组织里存在的共有认识。此时，观察者为“客”，被观察

事物的性质和规律不随观察者意愿而改变。

城市离心力成为“城归”现象发生的客观推力。伴随城市发展规模的扩大和人口的增长，城市

出现交通拥挤、住房紧张、环境污染、就业困难等一系列问题，作为农村进入城市生活、学习或

工作的群体，面临城市生活成本提高和城市生活质量趋于下降的状况。同时，城市的同质化发

展，以及单调、可复制、机械化和格式化的城市文化，与部分“城归”群体对美好生活的向往背道

而驰，无法满足其价值需求。当前，中国的城市化、工业化正在进入中后期，上述因素促使社会

系统对人口流动的“向心与离心”开展自发调节，城市的向心力逐渐减弱，离心力逐渐增强。

乡村向心力成为“城归”现象发生的客观拉力。在后现代主义视角下，乡村的功能发生变化，

主要表现为乡村生产性功能逐渐消解并向非生产性功能转化，“后生产主义乡村”成为未来乡村发展

的基本方向（刘祖云等，2018）。国家战略和中央顶层设计向乡村倾斜，如实施乡村振兴战略、开展精

准扶贫、建设特色小镇及发展特色产业等，正在向整个社会释放多种多样的“乡土红利”，政治、经

济、文化、社会和生态共同发展的乡村，使得乡村离心力逐渐减弱，向心力逐渐增强。

（二）主观推拉力量：城市疏离感与后现代乡村

主观指人的意识或精神能动地反映客观，对客观事物的发展起促进或阻碍作用。此时，观察者

为“主”，参与到被观察事物之中，被观察事物的性质和规律随观察者的意愿不同而不同。

城市疏离感成为“城归”现象发生的主观推力。相较于乡村的“熟人社会”或“半熟人社会”，城

市是典型的“陌生人社会”，农村人所熟悉的“关系”，无论是血缘关系、亲缘关系、地缘关系，均

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乡村振兴语境下的“城归”：情景、解释、隐忧与价值实现

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逐渐让步于理性的市场协作规则，转向利益关系，这种跨度过大的转变令其无所适从。同时，因知

识、信息、技术和能力相对处于弱势地位，进入城市的农村人口较多被排斥在城市政治生活、经济

生活、文化生活及公共福利之外，这种城市的制度性排斥造成城市农村人口的“社会孤立”状态，极

大增加其融入城市社会的难度，而幸福感、满足感和安全感的缺乏产生了对城市的疏离感（淦未

宇，2018）。

后现代乡村成为“城归”现象发生的主观拉力。发源于西方的后现代性思潮，源于现代主义又反

叛现代主义，是对现代化过程中出现的剥夺人的主体性和感觉丰富性的整体性、中心性及同一性等

思维方式的批判、反思与解构（胡国栋等，2019）。以乡村振兴战略为代表的乡村实践，实际正在增

加乡村的“后现代性内涵”，“后现代农业”“后现代农村”“后现代乡村治理”等概念的出现凸显对传统

乡村发展模式的反思与解构，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕勾勒出一幅生

动的后现代乡村画卷。“城归”的乡土情结与梦想追求在这里汇聚，原有的乡村文化、乡村心理认

同、乡村社会关系与向往的美好生活产生耦合，积极参与乡村创新创业、乡村公共价值重塑和乡村

治理现代化，成为赋予自身选择和行动以意义和价值的“满意解”。

四、隐忧剖析：乡村振兴语境下的“城归”挑战

人的流动是社会充满活力最重要的表征。“城归”群体回流，在感知浓浓乡情的同时，也带回知

识、资金、技术和新观念，为乡村发展注入新鲜血液，正在悄然助推着乡村空心化、老龄化及“三

留守”等乡村问题的解决。然而，这种“逆向流动”的真正成功，仍面临系列考验。

（一）资源瓶颈：基层末端梗阻

“城归”以倾向于乡村的姿态返乡创新创业，不仅提升乡村“人气”，而且成为乡村“归雁经济”的

“领头雁”。然而，基层末端梗阻造成创新创业资源瓶颈，成为乡村能否留得住“领头雁”的障碍。第

一，土地问题。尽管乡村农地“三权分置”、宅基地“三权分置”及农村集体产权制度改革正在不断细

化和完善，但在基层实际操作中，依然存在权属难以划定、手续繁琐难操作及流转困难等问题（韩

璐等，2017），用地指标获取困难，致使返乡创业者和团队成员要为住处、创业场所担忧。第二，

融资问题。创新创业需要资金，仅依靠“城归”自身资金积累难以满足要求，融资成为必然选择。然

而，因乡村现代涉农产业前期投资较大、周期较长，一些银行出于风险考虑，变通执行金融政策，

只提供一定额度内的免抵押、免担保支农贷款，超出额度则需要房产抵押或者公职人员担保，极大

增加“城归”融资难度（朱红根，2018）。第三，硬件基础薄弱。据调查，半数以上“城归”均需使用互

联网获取信息和营销产品，然而乡村交通、物流等滞后的基础设施建设，成为制约新产业发展的又

一障碍性因素。

（二）沟通不畅：话语鸿沟阻隔

话语作为特定社会语境中人与人之间从事沟通的具体语言行为，是说话人与受话人之间展开的

沟通活动。在公共事务治理过程中，话语属于公民的一项基本权利。福柯曾在《话语之秩序》一书中

提及话语，认为其是权力的一种形态。哈贝马斯在其“话语民主理论”中将话语认定为一种权利，即

“人们围绕公共事务以自由、平等的身份展开辩论、对话和商讨，并最终达成政治共识的过程”。乡

村振兴战略的实施重在激活农民首创精神和内生动力，政府工作应坚持“以人民为中心”的发展理念

和尊重农民的主体地位，做到问需于民、问计于民和服务于民。

然而，乡村振兴战略中地方政府的强势引导，并未实现向农民赋权、放权，频繁出现乡村振兴

中农民的话语权缺失，“城归”也深受影响。第一，基层政府的话语表达失当。乡村振兴战略的实施

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乡村振兴语境下的“城归”：情景、解释、隐忧与价值实现

吸引了各种资源向乡村集聚，部分地方政府仍未跳脱传统乡村治理逻辑，在将自身话语优势融入

乡村公共事务治理的过程中，不善于吸纳和整合不同意见，致使公共资源分配失衡，影响“城归”

参与乡村振兴的积极性。第二，农民群体的话语表达弱化（胡卫卫等，2019）。乡村空心化、农民

老龄化和农户空巢化状态的加剧，以及农民自我效能感的丧失和资源获取能力的弱化，使其在乡

村振兴自治实践中话语表达不充分，致使在为数不多的乡村治理事项讨论中，被县级干部、乡镇

干部和村干部等“基层实践派”普遍“代言”（叶敬忠等，2018）。第三，“城归”群体的话语嵌入不

足。乡村振兴中，相对于始终“在场”的基层政府和农民群体，“城归”属于“嵌入”群体。虽然具备

一定知识、资源和能力，但是创新创业需求的有效表达至少面临两方面挑战，一是能否顺利生产

能够凝聚农民群体真实需求的“话语能量”，二是能否有效匹配地方政府的乡村振兴政策和阶段性

目标。

（三）生态不良：乡村治理生态失调

生态原属于生物学概念，通常是指在一定自然环境下生物的生存状态，以及生物与生物之

间、生物与环境之间环环相扣关系。推及到公共行政学，也可将乡村治理看作一个生态系统。从

而乡村治理生态可表达为在乡村治理场域，治理主体彼此之间、治理主体与治理环境之间的共生

与互动关系。

返乡的“城归”理所应当成为乡村治理生态中新的治理主体，然而因乡村治理生态失衡，其功

能发挥受限。第一，乡村治理主体相对缺失。农民是乡村治理的天然主体，然而伴随着农村劳动

力大量外流，农村优质人力资源供给严重不足成为乡村振兴战略无法回避的问题。“老弱妇幼”无

法承担产业兴旺、生活富裕的重担，乡村治理逐渐形成对乡镇等基层政府的依赖，基层政府以

“行政吸纳自治”摆脱“乡政村治”的制度安排，这种单向度的乡村治理模式制约“城归”走入乡村治

理的中心。第二，乡村治理文化遭遇冲击。改革开放以来，市场经济浪潮涌入乡村，传统乡村文

明受到剧烈冲击，尤其是大量农村人口流出，许多历史悠久的民俗民间文化缺乏传承，致使一些

不良习气在乡村有了滋生和蔓延机会，削弱了乡村振兴的文化基础（孟祥林，2019）。这种情境

中，“城归”群体的民主、信任、平等、合作、参与等价值追求也难免受到影响。第三，乡村治理

组织运行不畅。治理有效是乡村振兴战略的重要保障，相较于传统的“乡贤治理”“精英治村”等形

式，加强乡村基层组织建设和完善民主治理机制是核心环节。然而，当前农村缺乏可表达利益诉

求和保障组织运行的治理主体，乡村组织建设面临“谁来选，来选谁”的尴尬境遇。选民和候选人

质量均不高的现实，致使乡村治理组织虚化（刘祖云，2014），正是因缺乏强有力乡村治理组织的

支持，“城归”持续性重塑乡村治理生态的功效不足。

五、价值实现：乡村振兴语境下的“城归”依托

在乡村振兴语境下，“城归”嵌入性功能的有效发挥，需要建立健全相应的支持机制。乡村联

盟治理能力的提升、优质公共话语空间的营造以及“三治结合”乡村治理体系的完善，有利于破除

“城归”的乡村发展困境，既可实现“城归”“回的了乡”“站得住脚”和“迈得开步”，又让“城归”在参

与乡村振兴过程中有所作为，收获幸福感、满足感和安全感。

（一）提升乡村联盟治理能力

后新公共管理时代，公共管理已成为一个复合概念，包含整体性治理、协作治理、数字治

理、网络治理、公共价值管理及公共服务等众多理论模式，尽管呈现多元化和分散化的新特征，

但却有一个共同的价值指向，即走向合作治理。乡村振兴语境下的乡村治理，就是提升以政府为

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中心的联盟治理能力，将“城归”纳入合作治理过程，助其破除在基层末端梗阻（刘祖云，2014）。

首先，联盟治理能力的培育以实现“乡村社会价值”为基础。作为联盟治理的中心，如果把政

府比作一个超级企业，那么乡村居民就是政府最大的顾客，进而乡村治理过程应体现“顾客”的价

值追求，即实现“乡村社会价值”。正如学者弗里德曼在“政府工具论”中阐述的观点，政府是被设

计的、被制约的及可被恰当运用的社会工具（弗里德曼，2004）。在乡村振兴战略实施过程中，政

府应倾听和满足以乡村居民为治理主体的需求和期望，在土地、融资及乡村基础设施建设等方面

发挥积极作用，为“城归”群体的发展提供有利条件，而非以“威权治理”主导乡村的发展。

其次，联盟治理能力的获取重在多元治理主体的有效合作。关于治理的特征，联合国“全球治

理委员会”曾有过经典表述，即治理既是一套规则，也是一个过程；治理基于协调而非支配；治理

同时涉及公私部门行动者；治理有赖于持续的互动。就乡村治理而言，政府显然已非唯一的参与

主体，众多的社会组织、企业和乡村居民也参与其中。联盟治理能力的真正获取，需要发挥政府

的“元治理”功能，不仅要求政府具有自组织性治理能力，还要求其与外界其他组织和群体做价值

和资源交换，即要求政府具备协调外界分歧、完善制度设计、设定远景规划及持续知识交换的能

力，以达成多元治理主体的有效合作。银行组织出于风险考虑而变通执行金融政策的现象，对“城

归”造成极大困扰，实质是多元治理主体之间并未实现有效合作。

最后，联盟治理能力的实现是不同治理主体的集体行动。联盟治理是一种多元化、网络式、

开放式和动态式治理，广泛搜集“联盟对象”和团结一切可以团结的力量是应有之义，只有如此才

能集群体之力实现治理效果的改善。就乡村治理而言，“城归”是嵌入乡村振兴的新生力量，政府

作为联盟治理中享有独特公共权威的主体，应主动将其纳入联盟治理过程，从而使“城归”可有

效的与政府、企业、其他社会组织和乡村居民做知识、信息、观点及其他资源的交换，以卓有成

效的集体行动消除基层梗阻现象发生。

（二）营造优质公共话语空间

营造优质的公共话语空间，让具备知识、资源与能力的“城归”群体畅通表达自身对乡村振兴

重要意义、实现方式及所承载公共价值的认识和看法，进而谋求共识，创造新的乡村公共价值。

福克斯和米勒曾提出“公共能量场”的概念，认为在公共事务治理和公共政策制定过程中，多元化

的、具有各种意向性能量的加入，可在多元治理主体间形成对抗性交流、分享信息和合作学习，

从而寻求可能的优化方案和增进公共利益（吴瑞坚，2007）。乡村振兴语境下“城归”群体遭遇“话语

阻隔”，致使观点表达受限，需要优质公共话语空间支持。

首先，实行“互动对话”（韩艺，2014）。乡村振兴战略的实施过程，不应是一个缺乏沟通的话

语体系，即其目标的实现，显然不应是自上而下指示、指令的逐级执行，不容许任何讨价还价，

也不允许出现任何异议的话语霸权体系。乡村振兴的实施过程要体现公共性，尤其是体现包括“城

归”在内的乡村居民的意愿。对乡村振兴的认识和理解，不同群体、不同个体均有不同表达，要切

实保障乡村居民对事关自身利益的公共事务的参与权和决策权，在互动自由的氛围中，通过交

流、论争达成价值共识，避免话语权拥有者滥用权利和行为失控。

其次，实现乡村居民的“话语赋权”。通过乡民的“话语赋权”实现公共话语空间的平衡，乡民

话语权的实现至少包含三个层面：第一，乡村居民话语表达能力的提升。这种提升是基于乡民对

自身主体地位的认知实现的，以政府为中心的乡村治理主体，应该借助广泛的村民议事、共同决

策等场合，唤醒和激发乡民公共精神，促使其主动和积极表达。第二，进一步完善乡村社会组

织。基于利益共同体、价值共同体或责任共同体成立的乡村组织是居民有效进行话语表达的物质

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乡村振兴语境下的“城归”：情景、解释、隐忧与价值实现

载体，乡村振兴战略的治理有效要求也内含乡村社会组织的培育和壮大，从而为包括“城归”在内的

乡民提供畅通的话语表达渠道，真正做到不同话语意向和价值取向的碰撞、交流与融合，杜绝“被

代言”现象的发生。三是引导话语的理性表达。话语作为一种权力或权利，应在理性民主协商和尊

重普遍意愿的基础上达成共识，而非个人利益的无限度公共表达，应通过制度建设确保话语理性表

达和凸显乡村公共价值。

最后，发挥技术与制度的保障作用。正如孟德斯鸠所言，一切有权力的人都容易滥用权力。在

乡村治理场域，享有话语优势的主体也容易滥用话语权力。政府部门“话语独白”的消除和乡村居民

“话语赋权”的真正获得，需要发挥技术与制度的保障功能。技术层面，互联网时代的到来正在解构

乡村社会的权力结构，网络化社会天然涵盖民主特质，互联网技术赋予乡村居民与享有话语优势的

政府及其他社会组织相制约的功能。正如郑永年教授所言，以互联网为表征的数字化公共领域是高

度分权的，其诞生绝不亚于人类社会民主实践早期的雅典公民广场（郑永年，2013）。互联网技术嵌

入乡村社会治理过程，不仅可打破“信息壁垒”“信息孤岛”，保证“城归”等乡村居民话语权的实现，

而且可为基层政府及时和高效的科学决策提供支持。制度层面，乡村制度作为一种有目的建构的存

在物，蕴含着乡村社会的公共价值，也彰显乡村社会的运行秩序，是所有参与乡村治理的主体共同

遵守的规章和准则。优质公共话语空间的营造，需要乡村议事协商制度、村务公开制度、权力监督制

度、法律服务制度等的切实保障与落实，制度的生命力就在于普遍的遵守和贯彻执行。

（三）优化乡村治理生态系统

乡村治理生态系统的完善与优化，必然要求系统内部的政治、文化和社会要素处于一种相对协

调的状态，从而实现乡村治理不同主体之间、治理主体与治理环境之间的共生、互动与平衡。

首先，加强乡村基层党组织建设。优化乡村治理生态系统，必须加强乡村基层党组织建设，扎

实推进抓党建促乡村振兴，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。乡村振兴战略的实施离不开乡村

基层党组织的积极作为，主要表现在：第一，提升领导力，有效发挥乡村基层党组织的领导核心作

用。在加强自身建设的基础上，组织好、协调好乡村社会的各种力量，在事关农业、农村和农民的

重要问题和事务上，积极听取群众意见和建议，做出正确决策。第二，充分组织和动员群众在乡村

振兴中发挥主体性作用。无论是革命战争时期，还是社会主义建设时期，人民群众始终是党的依靠

力量，乡村振兴战略的顺利实现，必然依靠包括“城归”在内的乡村居民的主体力量。第三，密切与

乡村居民的沟通联系。通过大力宣传党的政策，建立联系沟通机制、搭建群众利益诉求表达平台和

吸纳优秀“城归”加入党组织，广泛凝聚群众智慧，把乡村居民紧密团结在党组织周围，共同为实现

乡村振兴贡献力量。

其次，重塑乡村治理文化。乡村振兴语境下，乡村治理文化的重塑，并不意味着复古或重构乡

村文化的价值体系和行为体系，而是在保持乡土传统和特质的基础上合理的“扬弃”。第一，更新乡

村居民的文化价值观。乡村居民是乡村振兴的主体，也是乡村治理文化建设的主体，通过开展以农

民需求为出发点的乡村文化活动，让村民在生动的文化活动中感知、了解优秀乡村文化传递的价

值，同时深化感知和理解社会主义核心价值观，引导乡村居民重新认识和审视“城归”带来的文化价

值。第二，扩大乡村文化的公共空间。发挥现代公共文化空间作用，完善乡村文化活动室、图书

室、文化广场等公共文化基础设施建设，为乡村居民与“城归”共同参与公共文化活动创造有利条

件，塑造公共精神和共同认可的价值观念。第三，培育乡村治理文化建设的主体意识。通过教育、

宣传及树立“城归”典型，培养乡村居民了解、热爱和学习优秀文化的情感和意愿，实现以文化人的

目的，促使乡村居民积极主动的参与到乡村文化振兴实践之中，将民主、信任、平等、合作等乡村

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治理文化内化于心、外化于行。

最后，完善“三治结合”乡村治理体系。乡村治理体系的完善是乡村振兴战略顺利实现的必然

要求，在尊重乡村发展规律基础上，进一步完善以村民自治为主体、以乡村法治为准绳、以乡村

德治为基础的乡村治理体系。第一，构建乡村居民自治管理体系。村民自治是中国特色社会主义

制度的重要内容，也是乡村治理体系的主体。在乡村振兴战略中，切实将“城归”等乡村居民的主

体性权利置于乡村社会治理逻辑之中，从乡村居民需求出发破解乡村治理困境，凝聚乡村居民对

乡村社会的认同感和归属感，确保国家与农民、基层政权与农民之间的良性互动。第二，提升乡

村治理法治化水平。乡村法治化水平是乡村治理体系能否平稳运行的重要保障，要善于运用法治

思维和法治方式处理社会问题，探索乡村熟人或半熟人社会运行规律，构建社会行为可预期、治

理过程公开、责任界定明晰的乡村治理制度体系，为“城归”功能的发挥提供法治保障。第三，塑

造乡村治理的德治秩序。乡村不仅是熟人社会和半熟人社会，而且是“人情社会”和“关系社会”，

这些特点与乡村道德、习俗或风俗紧密相连，通过社会主义核心价值观与村规民约结合，可有效

整合乡村社会价值，形成有利于“城归”做事创业的新型德治秩序。

六、未来展望

乡村振兴战略实施过程中农民主体的“缺位”，一定程度上影响乡村治理的整体成效。“城归”

群体有望成为农村农业改革的新型支撑力量，在推进乡村振兴战略进程中实现“补位”功能。展望

未来该功能的有效实现需要两方面共同努力：一是党和政府部门，作为乡村振兴战略的价值引领

主体，要在具体政策制定时将一部分注意力投向“城归”群体，承担起打造联盟治理、聚合优质话

语和改善乡村治理生态的作用；二是“城归”群体，作为乡村振兴战略的新型实施主体，要通过干

事创业展现自身能力，切实将自身融入激发乡村创新创业活力和提升乡村治理能力的生动实践，

在创造乡村公共价值的过程中增强获得感、幸福感和安全感。

参考文献：

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[2]厉以宁.“城归”将成为新的人口红利[J].理论与当代,2017(2):52-54.

[3]林修果,谢秋运.“城归”精英与村庄政治[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2004(3):23-28.

[4]雷洪,赵晓歌.“城归”现象:主体特征