镇安

贫困治理背景下脱贫攻坚有效实现路径研究——以镇安县

“三带四联”模式为例

何得桂;钟小荣

【摘要】贫困治理是实现现代化、全面建成小康社会的重要内容,也是社会主义的

本质要求。在当前贫困治理背景下,选择符合自身需求的脱贫攻坚有效实现路径极

其重要。基于陕西省商洛市镇安县＂三带四联＂脱贫攻坚模式的调查研究,分析其

形成动因、实施机制和制约因素,探讨＂三带四联＂模式的经验启示及可移植性,对

建立可复制、可推广的脱贫攻坚有效机制有着重要的现实意义。＂三带四联＂模式

是对欠缺发展能力的贫困群众,依靠重点龙头企业、致富能人带动,贫困户与＂带动

主体＂通过联业、联产、联股、联营的方式结成利益共同体,实现＂大户带小户＂

及＂致富一户,带动一片＂的联动扶贫发展模式。研究发现,＂三带四联＂脱贫攻坚

模式实质上是一种贫困治理模式,能够激活资源要素,解决扶贫载体和扶贫过程中的

联结机制问题,可实现贫困户增收,实现收益的多元化。

【期刊名称】《地方治理研究》

【年(卷),期】2018(000)001

【总页数】13页(P65-77)

【关键词】贫困治理;精准扶贫;精准脱贫;脱贫攻坚;“三带四联”模式;联动扶贫;乡

村振兴

【作者】何得桂;钟小荣

【作者单位】[1]西北农林科技大学人文社会发展学院,陕西杨凌712100;;[2]西北农

林科技大学公共政策与地方治理研究中心,陕西杨凌712100;

【正文语种】中文

【中图分类】D632.1

一、绪论

(一)研究背景、目的及意义

1.研究背景

贫困治理是全面建成小康社会的紧迫课题，也是现代化进程中政府的一项重要职能。

从世界范围来看，目前贫困人口大部分集中在发展中国家。而作为最大的发展中国

家，中国贫困人口主要集中分布在交通不便、欠发达的中西部地区[1]。我国政府

长期把贫困治理作为政府的工作重点，历经30年的扶贫开发，贫困人口已经大大

减少，贫困地区的经济发展水平得到提高，基础设施得到改善，扶贫取得显著成效。

然而，随着生产力水平提高与全球经济一体化，贫困不仅没有消除，而且在一定程

度上扩大了社会贫富差距，贫困问题更加严重[2]。

新时代我国政府对中西部经济欠发达地区提出了更高的要求。秦巴山集中连片特困

地区是我国确定的11个集中连片特困地区之一，是当前我国扶贫开发的主战场。

陕西省商洛市镇安县位于秦岭的南部，是秦巴山集中连片特困重点区域，有“九山

半水半分田”之称，是陕西省脱贫攻坚的主战场之一。选择脱贫攻坚有效实现路径，

探索可复制的精准扶贫经验，建立可推广的扶贫工作机制，尽早实现脱贫致富，成

为政府的当务之急。

2.研究目的及意义

在当前大力推进精准扶贫、精准脱贫的背景下，如何选择符合自身条件的脱贫攻坚

有效实现路径，是摆在我国专家学者及政府面前的一个突出难题[3]。各地不断摸

索符合地方需求的脱贫攻坚模式，镇安县也不例外。经过多年努力，镇安县逐步探

索出了一条可复制可推广的有效实现路径，即“三带四联”模式。以镇安县“三带

四联”脱贫攻坚模式为例展开研究，有助于丰富精准扶贫的研究领域。镇安县在发

展过程中所遇到的问题是当前精准脱贫工作中的共性问题，有一定代表性，对其他

地区的扶贫工作有较大的借鉴意义。针对镇安县处于秦巴山集中连片特困地区中间

地带的实际情况，探索符合当地实际的脱贫攻坚有效实现路径的必要性显而易见。

(二)国内外研究进展

1.国外研究进展

国外对于贫困问题的研究远早于国内。早在18世纪，美国经济学家马尔萨斯就在

其代表作《人口原则》中提出，致贫的成因在贫困者自己身上。马克思恩格斯对马

尔萨斯的贫困理论进行了批判，指出解决贫困问题的办法是“剥夺者被剥夺”。

20世纪50年代，诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔提出了“循环累积因果关

系”理论，认为解决贫困问题的途径在于较高的收入，一方面要利用政府职权，改

革土地关系，均等收入水平；另一方面要增加公众的储蓄收入，提高社会劳动生产

率。之后，阿玛蒂亚的权利贫困理论提出，在减贫工作中应鼓励市场机制的引入，

让更多的小农生产者投身到市场中去，实现自主减贫[4]。

研究文献表明，19世纪以来，西方经济学界普遍认为，多数发展中国家之所以出

现贫困恶性循环现象和陷入低水平均衡陷阱，其主要原因是资源、资本匮乏。美国

哥伦比亚大学教授纳克斯的贫困恶性循环理论、纳尔逊的低水平均衡陷阱理论、罗

森斯坦的“大推进理论”，均持此种观点。

在扶贫策略层面上，国外经济学家也进行过很多的探索，在如何提高贫困者本身的

致富能力上，他们认为应增加公共投资和政府干预。

在可持续性生计研究领域，国外学者提出了生计、可持续生计理论以及可持续生计

分析框架等基础性理论。国际援助组织如英国国际发展署(DFID)和世界银行

(WorldBank)等机构针对发展中国家的贫困与发展问题进行了深入研究。随着对

可持续生计理论研究的深入和在解决贫困过程中应用实践经验的增加，国际上出现

了可持续性生计分析框架[5]。

2.国内研究进展

目前我国贫困人口主要集中分布在交通不便、欠发达的中西部地区，集中连片特困

地区贫困现象更加严重。如何让这些集中连片特困地区尽快摆脱贫困，是非常紧迫

和重要的[6]。与此同时，政府对集中连片特困地区贫困治理的重视程度不断加深，

针对这些集中连片特困地区的贫困与反贫困的研究成果层出不穷，研究理论越来越

丰富[7][8]。

一是关于扶贫制度的特点和扶贫的现实需求等方面的研究[9]。刘筱红等学者(2013)

认为，在当前脱贫攻坚的新时期，对集中连片特困地区的扶贫治理，必须改变已有

扶贫方式形成的惯性，改变扶贫理念与政策措施，以适应贫困地区贫困治理的新情

况[10]。二是关于连片特困地区精准扶贫状况的实证研究[11]。如李俊杰等学者对

乌蒙山区的调查、对贫困的评估、对政府责任的分析以及对精准扶贫制度的研究

[12][13]。周良民(2014)则探讨了精准扶贫开发的丹凤样本[14]。三是关于精准扶

贫理论建构与阐释的研究。代表性的理论有：知识扶贫、雨露计划、移民搬迁、金

融扶贫、智力扶贫等模型或形式。但更多的研究成果是探讨精准扶贫的必要性、存

在的问题以及对策建议等。四是关于连片特困地区精准扶贫的个案研究。有的学者

研究了秦巴山连片特困地区的贫困治理[15]，有的探讨了精准扶贫工作的价值，有

的对个别县的做法进行了初步的归纳，但更多的属于工作总结之类的。五是关于精

准扶贫经验的研究。如徐山林在《秦巴山区扶贫工作的基本经验》中对扶贫基本经

验进行了探讨。有学者和记者探讨了被称之为精准扶贫的“广元实践”，也有扶贫

研究者认为扶贫开发要坚持一村一策、一户一法的方法[16]。北大教授厉以宁认为，

贫困地区要摆脱贫困，首先要正确认识本地区的潜在优势，然后使贫困地区的区位

优势更好地转化为实际优势，脱贫的有效路径是加快基础设施建设、重视发展教育、

营造良好的创业环境、规范及引导扶贫资金的投入使用。张建斌基于人力资本视角，

提出通过加强教育、提高培训、增加财政支出和破除户籍制度限制等途径推动农村

贫困地区的治理[17]。颜有晶认为，应通过地方引导来推动地方产业化扶贫的途径:

坚持产业招商扶持龙头企业发展，确保企业与贫困农户有效对接；推进扶贫企业发

展，搭建沟通服务桥梁；创新地方政府的管理理念和方式，优化扶贫开发的社会环

境；改善扶贫产业发展的基础设施[18]。闫东东、付华从政府扶贫部门和龙头企业

两者的视角，探索了政府扶贫的力度与龙头企业是否存在内在联系，并提出了相应

的对策与建议。

3.研究评述

虽然国外对贫困治理的相关研究早于国内，然而，国外的研究主要侧重于理论分析，

对具体实践中的政策指导意义还存在不足。尽管如此，国际上具有代表性的贫困治

理理论，对中国西部贫困地区的研究仍然具有一定的理论借鉴意义和价值。

国内有关脱贫攻坚有效实现路径的研究已在很多领域展开，但对于这个问题的关注

度还有待进一步提高。已有研究文献较多探讨的是扶贫治理的背景和意义、制约因

素及对策建议等，有关脱贫攻坚有效实现形式的研究相对较少且多局限于某一个方

面，如移民搬迁、产业发展、知识扶贫、金融扶贫等，对于兼顾扶贫、就业、经济

发展等还存在不足。本文将以商洛市镇安县“三带四联”脱贫攻坚模式为个案，较

为系统地探讨脱贫攻坚的有效实现路径，彰显脱贫攻坚的研究价值和意义。

(三)研究内容与研究方法

1.研究内容

以研究贫困治理背景下脱贫攻坚有效实现路径为核心，以镇安县“三带四联”脱贫

攻坚模式为例，综合分析“三带四联”模式的背景及意义，综述国内外有关扶贫的

研究现状，介绍“三带四联”脱贫攻坚模式的内涵，综合分析其形成动因，分析

“三带四联”脱贫攻坚模式的实施机制、成效分析和制约因素，结合脱贫攻坚有效

实现路径“三带四联”模式的经验启示，探讨贫困治理背景下“三带四联”脱贫攻

坚模式的可复制性及可推广性。

(1)探讨“三带四联”脱贫攻坚模式的内在机理。通过实地调查和查阅相关资料，

运用多学科知识和多维度视角对扶贫中存在的问题及产生的根源进行探索。

(2)全面分析“三带四联”脱贫攻坚模式的实施状况。主要侧重于扶贫地区的各项

扶贫措施对扶贫对象的效用以及存在的主要制约因素，力求对扶贫的现况做出更为

全面的评价。

(3)探讨“三带四联”脱贫攻坚政策的执行状况。包括已有扶贫方式存在的问题、

制度设计与社会基础的衔接问题、制度安排的可行性与可操作性问题、政策安排的

针对性和前瞻性问题，进而对镇安县脱贫攻坚模式进行科学评估和设计。

(4)研究“三带四联”脱贫攻坚模式中减贫对象的生产与生存状况，同时进行比较

分析，为完善扶贫政策中的群众参与机制、有效路径等提供建议。

2.研究方法

(1)半结构式访谈与问卷调查相结合。设计符合镇安县实际情况的访谈提纲，对访

谈对象进行内容询问，把握访谈重点进行交流。访谈对象包括扶贫部门、扶贫企业、

贫困群众。初步设计提纲之后，征得访谈对象同意并进行交流，谈话中进行提问、

捕捉关键信息，根据不同情况调整问题顺序，访谈结束后整理记录，了解商洛市镇

安县“三带四联”脱贫攻坚的现状。本次问卷调查共发放170份问卷，有效回收

167份，有效问卷率为98.23%。

(2)文献资料法。利用图书馆丰富的图书资源，整理国内外专家学者关于贫困治理

背景下脱贫攻坚有效实现路径的研究现状，初步形成理论基础。结合研究路径和具

体要求，搜集已有文献并对其进行深入分析，从中提取有用的理论、观点和方法，

以指导调查和研究工作。

(3)典型案例分析法。寻找镇安县脱贫攻坚做得好的案例，汲取其中好的做法，探

索其运行模式及运作机制，寻找其成功发展的原因，综合调查地的实际情况，提出

意见和建议。

二、“三带四联”脱贫攻坚模式的内涵和形成动因

(一)“三带四联”脱贫攻坚模式的内涵

“三带四联”脱贫攻坚模式是镇安县在新时期脱贫攻坚过程中探索出来的符合自身

实际的一条扶贫道路，是指在政府统筹领导下，开展扶贫治理工作，实施大户带、

企业带、“三社”带和联产、联业、联股、联营的一种贫困治理模式。

1.“三带”机制

“三带”是指大户带动、企业带动、“三社”带动，具体表现在：

大户带：发挥产业大户的示范和带动作用。支持农村的产业致富能人带动贫困农户，

实现贫困户增收脱贫。

企业带：发挥龙头企业的引领和带动作用。选择具有一定市场竞争优势的重点企业，

引导企业和贫困群众紧密联结起来，企业提供就业途径，解决贫困群众的就业问题；

贫困群众根据企业的订单要求发展产业，实现增收脱贫。

“三社”带：发挥农村专业合作社、供销合作社、农村信用社“三社”的带动作用，

实现贫困群众脱贫致富。供销合作社发挥组织载体的优势，将贫困群众、市场和企

业三者的利益结合起来；农村专业合作社能够提高贫困群众的组织化程度，改变贫

困群众过去单兵作战的劣势，增强其抵御市场风险的能力；农村信用社可以大大降

低贫困群众申请金融信贷的门槛，改变以往贫困群众贷款贵、贷款难的现象，创新

金融扶贫新模式。

2.“四联”机制

“四联”指联产、联业、联股、联营，具体表现在：

联产:即盘活资源要素，把农村贫困群众的房屋、土地和林地等资源要素盘活，鼓

励和支持贫困群众通过入股的形式，把这些资源要素交给龙头企业、农村合作社等

较为专业的市场主体运营，实现资源变资本、农户变股东的转变，让贫困群众真切

地获得“三带四联”的改革红利，实现增收脱贫。

联业：将企业运作经营和贫困户具体生产联结起来。在产业经营的产品链上，根据

固定的企业标准，企业有义务向贫困群众提供技术层面的指导，让贫困群众实际参

与产品链条的具体生产过程，企业负责产品的托底收购、统销统售，使贫困群众承

担的经济风险大大下降，解决其后顾之忧，从而实现贫困群众的脱贫致富。

联股：整合量化财政资金，转化成股权。把政府部门的“三农”资金、产业资金、

教育扶贫资金等统筹规划，通过政府带动、企业和贫困户参加的形式，将其统筹安

排到具体的企业生产经营活动中，转变为村集体和贫困户的股权并获得收益，实现

贫困户的增收和脱贫致富。

联营：联营的对象是城镇的贫困户。在政府的支持引导下，一方面通过交通设施等

公益项目的建设，吸收城镇贫困群众参股，取得经营性财产收入；另一方面鼓励引

导当地企业按相应的比例提供公益岗位，招收贫困群众，增加就业岗位，从源头上

解决贫困群众的就业问题，增加贫困群众的薪资收入，实现贫困户的稳定增收。

3.“三带四联”模式的实质

镇安县实施的“三带四联”脱贫攻坚模式实质上是一种贫困治理模式。“三带”解

决了扶贫载体问题，“四联”解决了扶贫过程中的联结机制问题。该模式着眼于贫

困户增收，把贫困户牢牢地捆绑在产业链上，把产业链牢牢地捆绑在专业合作社、

供销合作社、农村信用社等经济组织上，让贫困户的土地和林地等资源要素通过流

转获得租金，贫困群众在工厂就业获得薪金，从事订单生产获得资金，拓宽收益渠

道，实现收益的多元化。

(二)“三带四联”脱贫攻坚模式的形成动因

1.恶劣的自然条件

区域性的自然地理特点是镇安县“三带四联”脱贫攻坚模式的形成动因之一。镇安

县位于秦巴集中连片特困山区，土地贫瘠，传统的耕作方式落后，产量低，效益差，

贫困山区耕地少，九山半水半分田，一方水土实难养活一方人。

镇安县下辖25个乡镇，土地面积3487.39平方千米，总人口29.71万人，2014

年贫困人口高达5.77万。县域内2/3以上的地区是山地和丘陵，交通不便，地形

地貌复杂，山体稳定性脆弱，大部分地区山高坡陡，易发生山洪、滑坡、泥石流等

各类次生灾害，属地质灾害高发区。土地贫瘠，耕作方式落后，增收困难。贫困山

区耕地少，旱涝保收的耕地更少，境内主要以松软易滑的岩石为主，具有非常脆弱

的地质环境特征，强暴雨造成的泥石流、崩塌、滑坡，导致严重的水土流失。农业

基础设施薄弱，抗御自然灾害的能力差，一遇到下大雨，滑坡、塌方的现象时有发

生，抗灾能力弱的农户往往就此因灾致贫。镇安县人口密度也较高，县城尤为明显，

超出了当地的人口承载力。

2.落后的社会经济状况

经济因素是镇安县“三带四联”脱贫攻坚模式形成的根本动因。镇安县处于秦巴山

集中连片特困地区的范畴，属于国家级贫困县，2011-2016年间，全县贫困人口

由10.35万减少至4.32万，贫困发生率明显下降。目前所剩贫困人口属“贫中之

贫、困中之困”。

除了深受各类灾害威胁外，镇安县还具有“深度贫困”的特点，这也是镇安县实施

“三带四联”脱贫攻坚模式的重要成因。按照新的扶贫标准线①，镇安县目前还有

贫困人口4.32万，部分人生活在深山区。近年来镇安县的农民人均纯收入低于全

省其他县，生产总值、财政总收入也远远低于其他地区。

3.倾斜的政策支持

政策因素是镇安县“三带四联”脱贫攻坚模式形成的重要因素。在国家新一轮扶贫

开发中，镇安县属于国家扶贫开发的重点区域。随着《秦巴片区区域发展与扶贫攻

坚规划2011-2020》的制定实施，镇安县成为秦巴山区扶贫工作的一个主战场。

加强对该地区脱贫攻坚发展问题进行研究，已成为了各级政府的当务之急。

镇安县受历史、社会、经济、自然等多种条件的制约，无论是城镇化水平还是新农

村建设进程都相对滞后。在产业发展结构、经济社会及城乡人口构成上还存在明显

的不足，致使公共基础设施薄弱，山区民众生产生活条件比较落后。稳定实现贫困

人口不愁吃穿，保障他们的基本医疗教育，特别是使贫困山区农民人均纯收入的增

幅不低于全省的平均水平，任务还十分艰巨。

稳定持续增收是摆脱贫困的治本之策。只有坚持把脱贫攻坚作为政府工作的重中之

重，紧扣区域实际情况，积极主动作为，以发展产业为主线，以增收为核心，采用

“三带四联”脱贫攻坚新模式，才能切实解决镇安县的贫困问题。

4.政府的主动作为

政府积极主动作为是镇安县“三带四联”脱贫攻坚模式的推动因素。当地政府经过

长时间的调研后认为，打赢脱贫攻坚战，需要破解当下的“五难”问题：一是弱势

群众缺乏收入来源脱贫难；二是农户生产抵御市场风险难；三是农户缺乏资金平台

筹资难；四是稳定持续有效增收难；五是主体发挥带动农户增收作用难。

近年来，当地政府立足地区实际，提出要想从根本上解决以上难题，必须以超前的

思维、超常规的措施，激活农村资源要素，把工作重心转移到稳定持续的增收问题

上来。在前期统一思想的基础上，镇安县紧扣域情实际，充分发挥地方的区位优势，

借鉴其他地区脱贫攻坚工作方法，创新扶贫理念与方法，以贫困户的增收为核心，

以贫困群众稳定脱贫为目的，以“先干快干一批、示范带动一批、全面铺开一批”

为实施方略，弥补现有扶贫方式的不足，逐步探索出了可复制的精准扶贫经验与脱

贫攻坚的有效实现路径，促进了当地脱贫攻坚工作的开展。

三、“三带四联”脱贫攻坚模式的实施机制、成效分析和制约因素

(一)实施机制

1.精准思维

镇安县着力解决目前存在的贫困户“单兵作战”困境。政府积极探索，创新扶贫理

念，实施扶贫“三带四联”工作模式，按照“先干快干一批、示范带动一批、全面

铺开一批”的工作步骤，在东中西4个乡镇、23个村和9家企业进行“三带四联”

的前期试点，由23名县级领导干部联结帮扶，并发布脱贫攻坚的具体实施方略。

以贫困村为主战场，以贫困户为对象，识别了87个贫困村，贫困群众20421户

57645人。成立了2600万元产业资金，推动实施乡镇干部包抓贫困村100个、

扶持贫困户1万户的“千百万产业”机制，实现了县有指挥部、镇有指挥所、村

有工作队，扶贫攻坚取得重大成果。

2.“三带四联”

即前文所述的大户带动、企业带动、“三社”带动，联产、联业、联股、联营。通

过“三带四联”，镇安县较好地破解了脱贫攻坚工作中的就业难、贷款难、组织难、

资源要素运用难等问题，实现了贫困户的稳定增收。

3.多措并举

镇安县多措并举推进“三带四联”脱贫攻坚模式。强化落实是“三带四联”取得实

效的关键所在。镇安县在23个村和9家龙头企业先期试点积累了经验的基础上，

着力开展了以下工作：

一是坚持精准摸底分类。针对“扶持谁”，对所有贫困群众实施精准摸底分类，精

准地掌握了贫困群众的土地、房屋等资源要素、特色产业发展和收入情况，按照不

同的贫困程度和发展状况，将县内的贫困群众分为自主发展型、“三带四联”型和

社会兜底型，奠定了扶贫工作的基础。

二是坚持精准带动主体。针对“谁来扶”，扶贫部门选择了58家重点企业及37

个农村专业合作社，支持引导贫困群众增产增收，基本确定了以专业大户和村集体

作为投资主体，吸收贫困群众资金，在23个试点村建立产业发展公司。

三是坚持精准联结方式。针对“精准扶”，对“三带四联”型贫困群众，按照企业、

合作社自主联结贫困群众，贫困群众自主选择企业合作社的“准则”，提高联结的

精准性，提高“三带四联”模式贫困群众的覆盖范围。

四是坚持精准筹措资金。针对“对症扶”，统筹扶贫专项资金1.5亿元，成立扶贫

贷款专项储备金7000万元，支持引导当地的农村商业银行依据一定的比例筹集贷

款7.4亿元。2017年5月前，全县扶贫专项贷款资金11.36亿元，其中，企业贷

款资金8.24亿元，个人贷款资金4.31亿元。每个贫困群众的贷款限额可达10万

元，农村专业合作社的贷款限额可达50万元，重点企业贷款限额可达500万元。

五是坚持精准收益分配。针对“怎么扶”，鼓励支持引导重点企业及专业合作社根

据贫困群众的入股比例，按照8%-10%的比例，每季度向贫困群众发放收益，并

对各个贫困村按照50万元的限额进行信贷扶贫的股份收益分红。

(二)成效分析

镇安县推行的“三带四联”办法成效显著，其中，“三带”帮扶群众农家乐96户，

扶持饮食服务行业150户，鼓励支持家庭农产品作坊60户，开展农产品加工，帮

扶针织行业人员500人，解决了贫困群众的就业问题，实现了增收脱贫；“四联”

通过把农村贫困群众的房屋、土地和林地等资源要素盘活，让贫困群众真切地获得

了改革红利，实现了增收脱贫。镇安县丰收村是陕西省旅游扶贫的重点示范村，凭

借塔云山景区的特殊地理位置，开展农村旅游，形成农家宾馆约35家，累计接待

外地观光游客6万余人，收入达600余万元，带动了全村50余户200多人增收

致富。

镇安县推行的“三带四联”脱贫攻坚模式，拓宽了贫困户的收益渠道，实现了收益

的多元化，在一定程度上解决了贫困群众的就业难题。如针对云盖寺古街道，形成

特色农产品店铺60个，农村电子商务中心32个，解决了1340户贫困群众的就

业问题。

(三)制约因素

分结构性制约与非结构性制约两类。结构性制约主要是指客观因素而不是主观因素

对一项公共政策执行所产生的影响；非结构性制约主要是指政策实施过程中产生的

若干主观因素所形成的影响。

1.结构性制约

环境承载力有限。随着经济社会的快速发展，人们对自然界的开发也不断加强，使

得人与自然之间的矛盾加剧，环境资源问题也越来越凸显，在一定程度上对经济社

会的发展产生了制约。镇安县地处秦巴山区，生态环境相对脆弱，随着西部大开发

进程的不断推进，镇安县的经济得到了较快的发展，但同时也带来了一些环境资源

问题。

产业发展缓慢。产业基础薄弱是制约镇安县实现脱贫致富的重要因素。由于特殊的

区域地理环境和发展过程中定位的影响，使得镇安县在发展产业上面临严峻的挑战。

依照《全国主体功能区规划》的有关规定，镇安县属于国家认定的限制开发区域

(即重点生态功能区)和禁止开发区域。2013年，陕西省政府出台《陕西省主体功

能区规划》，把镇安县列为限制开发区域，对生态环境提出了高要求。

2.非结构性制约

资金困境凸显。一方面，资金投入难以满足现实的需求，扶贫项目资金存在多头投

入的问题，缺乏统筹规划，扶贫资金整合度不高。个别扶贫项目针对性不强、精准

度较低，难以发挥整体效益。另一方面，贫困群众缺乏筹资平台，难以实现贫困户

脱贫全覆盖。受到农村商业银行信贷政策的限制，龙头企业、合作社、贫困群众存

在贷款难的问题，资金拨付不及时，个别项目开发进度缓慢，造成扶贫资金滞留，

影响了扶贫资金效益的发挥。另外，虽然社会资本有助于提升扶贫效率[19]，但尚

未形成有效的进入渠道和方式。

联结方式不顺畅。在贫困群众脱贫致富、企业产业发展问题上，存在资源配置不合

理现象。没有很好地贯彻贫困户自愿选择企业合作社、企业合作社自愿选择贫困户

的“双向选择”原则，没有调动贫困群众、专业合作社、重点企业三者的积极性，

贫困户主动参与意识不强，信贷扶贫资金投入效益较低，专业合作社和龙头企业等

经营主体难以发挥促进贫困户增收脱贫的作用。

扶贫企业认定衔接不到位。企业认定是推动“三带四联”模式的重要一步。镇安县

设立的“三带四联”企业认定办公室，在实际操作过程中存在企业认定效率偏低、

把关不严的问题。应根据《镇安县“三带四联”脱贫攻坚实施细则》《镇安县“三

带四联”扶贫企业认定办法(试行)》的认定条件和认定程序，对“三带四联”企业

进行考察、认定、公示，着力解决扶贫企业认定衔接不到位、监管不严、运行不规

范的问题。

四、“三带四联”脱贫攻坚模式的经验启示

(一)创新精准思维，提高脱贫实效

一是坚持精准摸底分类，解决“扶持谁”问题。二是坚持精准带动主体，解决“谁

来扶”问题。三是坚持精准联结方式，解决“精准扶”问题。四是坚持精准筹措资

金，解决“对症扶”问题。五是坚持精准收益分配，解决“怎么扶”问题。

(二)开展带扶送建，强化帮扶基础

对无脱贫意识、无劳动能力、无生产技术的“三无”贫困群众，实施“带”的办法，

实行重点企业带动和资金帮扶相结合的方式，使贫困群众通过土地租金、股金分红，

走上脱贫大道。对有脱贫意识但缺乏资金、缺乏信心、产业发展不明确的贫困群众，

采取送政策的办法，利用企业、大户、三社带动实施帮扶。对有发展动力但缺乏资

金的贫困群众，提供技术指导和资金支持，帮助他们发展产业。在“建”上下功夫，

建立脱贫工作信息机制，将贫困群众的家庭观信息、脱贫路径、产业项目、帮扶情

况上传到网络共享，将扶贫信息精准呈现，动态展现贫困群众脱贫情况和干部包扶

情况。

(三)主导产业脱贫，深挖贫困穷根

实施易地搬迁挪穷窝和产业扶贫拔穷根两大工程，紧紧抓住产业脱贫，集中优势力

量，久久为功，使贫困群众持续增收，有效解决部分贫困群众的增收脱贫问题和发

展产业短期没有收益的问题。“十一五”“十二五”期间，镇安县移民搬迁

24286户95860人，已完成移民搬迁任务1.3万户4.6万人，其中搬迁贫困户

7000多户2.6余万人。在易地搬迁挪穷窝的搬迁点规划建设6个产业园，重点发

展产业，破解易地搬迁群众的就业难问题，确保贫困户搬得出、稳得住、能致富。

在政府的支持引导下，推行旅游服务、生态养殖、立体农业，统筹当地资源，全力

打造以木王镇为主体的种植产业带、以云镇为主体的旅游服务带、以西口镇为主体

的生态养殖带、以高峰镇为主体的立体农业带，以产业带动贫困群众脱贫致富。

(四)健全优化机制，完善制度保障

镇安县紧扣县域实际情况，打破以往扶贫思维定势，借鉴外地先进脱贫经验，健全

推进扶贫工作的六大机制，即领导包抓机制、干部包扶机制、政策保障机制、资金

保障机制、第三方评估机制、考核保障机制，有效调动了政府、企业、贫困户的积

极性，找准了破解重点难点问题的切入点和突破口，保障了“三带四联”脱贫攻坚

过程中各项措施的落实，在实践中积累了宝贵经验，为镇安县全力推进精准扶贫工

作提供了制度保障，具有较强的针对性、操作性和借鉴性。

五、结论与展望

(一)结论

聚焦于脱贫攻坚有效实现路径这一重要课题，本文针对镇安县“三带四联”脱贫攻

坚模式展开研究，具有重要的现实意义。

在当前贫困治理背景下，镇安县推行的“三带四联”脱贫攻坚模式是新时期推进脱

贫工作的有效实现路径，可成为贫困地区摆脱贫困的经验借鉴。“三带四联”脱贫

攻坚模式不仅解决了扶贫载体问题，而且解决了扶贫过程中贫困户与企业利益的联

结机制问题。着眼于贫困户增收，贫困群众与产业链相结合，产业链与专业合作社、

供销合作社、农村信用社等经济组织相结合，使贫困群众的耕地和林地等资源要素

通过流转的形式获得租金收入、生产基地就业获得薪金收入、整合量化财政资金获

得股金收入、从事订单生产获得定金收入、完善服务设施活动获得酬金收入，拓宽

了收益渠道，实现了收益的多元化，为欠发达山区加快减贫步伐奠定了坚实的经济

基础。

“三带四联”脱贫攻坚模式可成为山区摆脱贫困的“治本之策”。由于资源环境承

载力较弱，基础设施薄弱，以往的扶贫方法大都针对某个方面，难以真正取得成效。

事实证明，只有在措施落实上下功夫，在管理方式上转思维，通过产业主导挖穷根、

易地搬迁优环境，才能更好地摆脱贫困[20]。

(二)未来展望

近年来，随着《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》《中共中央国务院关于

打赢脱贫攻坚战的决定》等文件的出台，国家层面对于贫困地区的重视程度不断加

深。但集中连片特困地区发展不均衡的问题仍然存在，贫困问题并没有从根本上得

到解决，贫困地区群众的生活依然十分艰难[21]。当前全面建成小康社会，最繁重、

最艰巨的任务仍然是在农村地区，特别是农村的贫困地区。在现阶段，当务之急是

加快推进中西部贫困地区的经济发展，拉近与东部发达地区的差距。

在大力推进精准扶贫、精准脱贫的社会背景下，解决集中连片特困地区精准脱贫工

作中的共性问题，有一定的现实意义。“三带四联”脱贫攻坚模式的开展不仅惠及

了陕南贫困群众，也为全国山区推进脱贫攻坚工作创造了可借鉴、可复制、可推广

的经验。

贫困治理是人类社会发展的永恒主题。限于水平和能力，本研究还存在一定的不足，

对有效实现路径的探索只能算是一个初步的呈现，未来有待继续完善，尤其是要从

更广阔的视野、长时间发展的眼光、研究方法的改进以及探索交叉学科的研究等方

面进一步努力。

注释：

①陕西省确定的2016年新的扶贫标准为农民人均纯收入低于3015元.

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