北纬39度

北京中心城地震及应急避难场所（室外）规划纲要

发布时间:2009-08-06【字体：大中小】

第一部分

第一章任务来源、规划编制的重要性及迫切性

第1条任务来源

根据《北京市人民政府办公厅关于修订印发北京市破坏性地震应急预案的通知》等精神，市规

委会同市地震局委托市规划院编制《北京中心城地震及应急避难场所(室外)规划纲要》，市园

林局、民政局、体育局、市政管委、教委等配合参与工作。

第2条规划编制的重要性

(1)北京是我国的首都，是全国的政治和文化中心，要确保北京的城市安全。

(2)北京是我国防灾减灾重点设防城市，也是世界上三个历史上曾遭受过八级以上地震灾害的国

家首都之一。北京地区被国务院确定为全国地震重点监视防御区之一。

(3)要落实《北京城市总体规划（2004年—2020年）》有关综合防灾减灾、构建和谐社会、建

设宜居城市的要求，以及国家地震局《关于推进地震应急避难场所建设的意见》。

(4)北京举办2008年奥运会和残奥会在安全方面的需要。

北京在全国的核心领导地位和在国际上占有的重要位置，决定了北京必须建立和完善城市总体

综合防灾体系，以抗御可能发生的包括地震在内的各种突发性自然灾害。这是一项关系国计民

生的重要工作。另外，作为党中央和国务院等领导机构所在地、外国驻华使馆、国家交通、通

讯、金融部门集中的城区，尤其是加入世界贸易组织(WTO)后，外国大公司和企业纷纷汇聚北

京，北京地区一旦发生类似唐山那样的大地震破坏性大地震，如果事先没有很好的防范、疏散

准备措施，没有抗震救灾减灾系统和应急避难场所，那就不单是北京市人员和财产损失的问题

了，将会对全国乃至世界的政治生活和经济生活造成不可估量的损失。这也充分反映出了编制

应急避难场所规划的必要性。

实践证明，应急避难场所承担着防震减灾“三大体系”中的两项职能：灾害防御和应急救援（另

一项为监测预报）。因此，编制应急避难场所专项规划可以确保首都的安全，提早做好防震应

急准备，将地震发生时可能造成的损失减少到最低程度，间接地对于确保我市的国民经济持续

快速发展和城市建设的正常进行也具有重大意义。

本纲要所述地震及应急避难场所在设计原则中考虑了可适用于多灾种，如火灾、水灾等的应急

避难问题。但应注意根据火灾、水灾等的灾害特点，考虑不同类别的地震应急避难场所所处的

位置、周围环境以及地质等情况，以确定场所利用的适用性。

本规划纲要经专家审定、市政府批准后，各区、县、新城等要参照本规划纲要提出的有关规划

设计原则、场地建设标准、管理要求等，编制各自详细的避难场所规划，并依据当地实际情况，

具体确定避难场所的位置、规模、服务范围，以及配套建设避难场所所需相关设施等。

第3条规划纲要编制的迫切性

（1）北京地区分布多条地震断裂带，直接威胁市区安全

（2）北京存在发生中强地震的可能

北京位于华北平原的北部，“北依燕山，西拥太行，南控平原，东濒渤海”，地理位置在北纬39

度26分至41度03分，东经115度25分至117度30分，处于华北主要地震区阴山－燕山地震

带的中段。对于北京而言，威胁最大的是市域内分布的顺义-前门-良乡、南苑-通县、黄庄-高丽

营、来广营-平房、南口-孙河、小汤山-东北旺等主要断裂带，带长大多在10～20公里左右。

断裂带情况见附图01《北京市域地震断裂带及动参数区划图》。

根据有关地震史书记载，震源在北京地区的震级大于4级的地震共计发生过近200次，大于5

级的地震10余次。北京历史上发生过的最大地震出现在1679年，即清代康熙年间，地点在三

河-平谷一带，最高震级为8级、裂度为11度。据有关地震周期估测：6级地震（强震）最长间

隔大约280－300年左右发生一次。上一次这样的地震发生在1730年，即清代雍正年间，地点

在北京的西北郊地区。北京地区存在发生中强级别破坏性地震的背景。由此可见，我市面临的

防震减灾形势非常严峻。

注：根据地震不同的强弱程度，一般分为弱震，<3级；有感地震，≤3--≥4.5级；中强震，4.5--

≤6级；强震，≥6级；巨大震，≥8级。一般中强震，即4.5级以上地震，就可以形成不同程度的

破坏。

表一北京地区历史上发生过的五级以上地震情况(震源在北京)

参考震中年代震级烈度

延庆东294年6级8度

北京南1076年6.75级9度

北京1337年5级6度

居庸关一带1484年6.75级8-9度

通县附近1536年6级7-8度

北京1586年5级6度

通县东南1632年5级—

通县西1666年6.5级8度

三河-平谷1679年8级11度

北京西北郊1730年6.5级8度

昌平1746年5级6度

昌平西南1765年5级—

（市地震局提供）

（3）地震灾害特点分析

北京市是五朝古都，今日的北京是从一个历史名城和相对古老的城市基础上逐步发展起来的，

形成了中心城建筑集中，居民密度大，新旧建筑同时存在的特点。老建筑以木质结构为主，胡

同比较狭窄，对于防震防火都十分不利。

1、地震时直接性灾害—建筑倒塌

地震灾害相对于其他灾种，对城市的破坏性最大，范围最广。实践证明：城市化程度越高，现

代化水平越高，人口密度越大，建筑密度越高，地震带来的直接破坏就越严重。地震将会造成

大批建筑物倒塌以及大量人员伤亡，严重的甚至还会导致城市瘫痪。

2、地震后的次生灾害—火灾、水灾、有害物质毒素扩散中毒

对次生灾害也应给于足够的关注，其中火灾对人民生命安全的危害最大。特别是东、西、崇、

宣四个老城区，破旧房屋多，木结构建筑多，一旦发生震后火灾，加上消防系统也可能受到地

震的破坏，火势很难扑灭，容易形成大灾难。美国旧金山和日本关东地震时地震火灾的教训值

得我们汲取。如果相关的减灾措施跟不上，次生火灾也很有可能牡丹花的介绍 成为北京地震的又一个重要灾

害。

第二章规划纲要编制的依据、指导思想及原则

第4条规划纲要编制的依据

（1）《中华人民共和国防震减灾法》

减灾法规定：市地震行政主管部门和区、县负责管理地震工作的部门或者机构，应当根据震害

预测结果和当地经济、社会发展实际，会同发展计划、经济、规划、财政等有关行政主管部门，

制定防震减灾规划，报同级人民政府批准后实施。本地震避难场所规划纲要是防震减灾规划的

重要组成部分。

（2）国家《破坏性地震应急条例》

条例规定：地震应急工作实行政府领导、统一管理和分级、分部门负责的原则。

（3）国务院关于北京城市总体规划的批复

批复指出：北京市是国家重点设防城市，要加快建立完善的综合防灾减灾体系，提高城市整体

防灾抗毁和救援能力。

（4）北京城市总体规划（2004年——2020年）

总体规划提出：北京市是国家重点设防城市。要不断完善防震减灾和地质灾害减灾体系，最大

限度地减少地震灾害以及地质灾害造成的损失，维护人民生命安全和社会稳定。

（5）《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》

办法确定：防震减灾工作实行预防为主、防御与救助相结合的方针。

（6）《北京市破坏性地震应急预案》

预案规定：各地区、各部门要尽快完善本地区、本部门的地震应急预案的制定或修订工作，认

真做好地震应急各项准备工作，确保组织落实，人员落实，措施落实。

（7）国务院《关于加强防震减灾工作的通知》

通知指出：要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险

场所，配备必要的避险救生设施。

第5条规划纲要编制的指导思想

规划纲要编制的指导思想是《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》确定的原

则：预防为主、防御与救助相结合，立足于抗防。力争提早做准备，常备不懈，有备无患，力

求在震前做好各项减灾工作（措施），实现新总体规划确定的“最大限度地减少地震灾害造成的

损失，维护人民生命财产安全和社会稳定”的目标。

第6条规划纲要编制的原则

（1）以人为本的原则

一切以人民群众的生命安全和利益为准绳，充分考虑市民居住环境和建筑情况，以及附近可用

作避难场所用地的实际条件，努力为其创造必要的应急疏散场所。该原则符合国务院对北京城

市总体规划有关“坚持以人为本，建设宜居城市”的批复精神。

（2）就近布局的原则

规划坚持就近原则，尽可能在居住区、学校、大型公建等人群聚集的地区多安排应急避难场所

用地（公园绿地、小绿地等），使市民可就近及时疏散，并努力使各区都能够达到人均避难场

所面积标准。这样做，可以减少人员等损失。由于历史原因，四个旧城区（东西崇宣）可用作

应急避难场所用地的公园绿地、小公园、体育场等较少，因此更应坚持本原则。

（3）安全性原则

规划避难场所要充分考虑场地安全问题，这事关受灾市民的生命安全问题。避难场所要

注意所选场地的地质情况，避让地质灾害地区，泄洪区等，还要注意将场地和疏散道路安排在

建筑倒塌范围外，并且远离化学品、易燃易爆品仓库等。

（4）可操作性原则

要充分考虑地震等灾害发生时受灾人员应急疏散避难的需要，紧密结合我市可以利用作为应急

避难场所的公园绿地、体育场、学校操场、各类广场和空地的现状，以及连接上述场所道路的

现状，划定避难场所用地和与之配套的应急避难通道，并使其具有可操作性，易于设置、使用

及管理。

（5）可通达性原则

应急避难疏散通道的通达与否非常关键，这一点对于设置大型避难场所尤为重要。因此，本规

划力求建设好与避难场所连接的疏散通道，使市民在发生地震等灾害时，可以在最短时间内迅

速到达避难场所。要努力达到新总体规划提出的两个确保,即“确保疏散通道畅通”和“确保救灾

道路畅通”的要求。

（6）“平震（灾）结合”原则

将所有已确定为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场等都建成为具备多种功能的综合

体：一是平时履行休闲、娱乐和健身等功能；二是配备救灾所需设施（设备），在出现地震以

及发生如火灾等其他类突发灾害时能够发挥避难场所的作用，二者兼顾，互不矛盾。

（7）多险种综合利用原则。

应急避难场所应具有多功能利用的特点，即在突发包括地震在内的灾害，如火灾、水灾等时也

可以作为避难场所进行应急避难。但多险种利用时，应考虑具体其灾害特点与避难需要的适用

性，注意应急避难场所的区位环境、地质等情况。

第二部分

第三章地震及应急避难场所的定义及包含的内容

第7条地震及应急避难场所的涵义

根据对国内外有关地震及应急避难场所资料的研究，并实地考察了此方面做的比较好的日本东

京、我国乌鲁木齐、深圳等城市，以及台湾台北市等，由于各国、各地区经济发展水平、城市

绿化情况、建筑地震等设防规范、所处地质环境、地震断裂带情况等不尽相同，没有发现对其

涵义统一的明确的定义，而且有说法众多。另外，相关避难场所的规模、设置原则、人均面积

标准、场所配套要求、以及对避难场所选址要求、对其周围建筑建设要求等，也没有统一的标

准。

本规划纲要提出的地震及应急避难场所的涵义为：

具有一定规模的平坦用地，配套建设了应急救援设施（设备），或地震后相关设施可以进行相

应功能转变，储备应急物资，设置标识，能够接收受灾市民疏散避难，并确保避难市民安全，

避免震后次生地质灾害和火灾等危害，以及方便政府开展救灾工作的场所，主要包括公园、绿

地、体育场、操场、广场等室外开放空间。

本规划纲提出的避难场所的涵义，依据了所能收集到的资料，尽可能多的参考了国际、国内有

关避难场所的定义，以及避难场所相关设置标准。

上述涵义比较准确和完整地提出了地震及应急避难场所应具备的功能、设施，明确了场所必须

要具备一定的设施（设备），以及提出相关设施等在震时能够进行符合应急救助工作的功能转

换等。所选场地基本符合了上述定义和要求，才能称为地震及应急避难场所。也就是说，不是

有了空地、公园，插个避难场所标牌，就是避难场所了。这有利于澄清对避难场所的不准确认

识，推动避难场所按照标准建设，发生突发灾害时，可以用、好用。提出了。

本规划纲要在进行专家评审时，所提避难场所定义得到了防震减灾和地震等方面专家的认同。

第8条避难场所建设应配套的基本内容

一般应急避难场所，尤其是大型长期（固定）避难场所配套建设包括的主要内容：除划定棚宿

（居住）区外，还要有较完善的所有“生命线”工程要求的配套设施（备）：配套建设应急供水

（自备井、封闭式储水池、瓶装矿泉水[纯净水]储备）、应急厕所、救灾指挥中心、应急监控

（含通信、广播）、应急供电（自备发电机或太阳能供电）、应急医疗救护（卫生防疫）、应

急物资供应（救灾物品贮存）用房、应急垃圾及污水处理设施，并配备消防器材等,有条件的还

可以建设洗浴设施，设置应急停机坪。

第三部分

第四章中心城现状人口及密度

第9条人口及人口密度

北京市域面积为164101平方公里，中心城面积为1088平方公里。不含海淀区山后、丰台区河

西地区，包括新增加的昌平区回龙观和北苑北地区。根据2004年《北京统计年鉴》按户籍统计，

北京市人口1149万，根据总体规划资料，中心城为约870万人。全市人口密度为每平方公里

700人，中心城为约8000人，比全市平均人口密度高出10多倍。

另外，东西崇宣四个老城区面积为87.1平方公里，人口254万，人口密度每平方公里为29162

人，比全市平均人口密度高出近42倍。

表二中心城人口密度（2003年《北京统计年鉴》）

区名常住人口

（万人）面积

（平方公里）密度

（人/平方公里）

东城区6924.727935

西城区8330.02767

崇文区4115.92579

宣武区6116.53697

朝阳区236470.85013

海淀区237212.5*11153

丰台区102187.9*5428

石景山区4181.85012

总计87010887996

注：1.丰台列入中心城部分计算为：全区总面积304.2平方公里-116.3平方公里（河西地区）

=187.4平方公里。列入部分人口计算为：丰台区总人口86.4万-15.5万（河西地区）=70.9万人。

2.海淀区中心城部分计算为：全区总面积426平方公里-213.5平方公里（山后地区）=212.5平方

公里。区中心城部分人口计算为：海淀区总人口178.4万-9.5万（山后地区）=168.9万人。

3.未加入中心城新增加的昌平区回龙观和北苑北地区的用地45平方公里，人口27.5万。

表三中心城人口最稠密街道

街道名称户籍人口（万人）面积（平方公里）密度（人/平方公里）

天坛6.81.351984

大栅栏5.81.344310

椿树4.41.039775

前门4.21.137878

广内8.92.437182

第10条中心城人口特点

人口集中，且密度大。

由此可以得出这样的结论：中心城潜在的地震以及其他灾种的破坏性要大大高于其他地区。因

此，增加中心城避难场所用地工作的重要性要比其他区大得多。

第五章中心城现状避难场所用地资源

第11条总用地规模及人均面积

可利用作为避难场所的用地----主要指公园绿地、其他各种绿地、体育用地、学校操场用地等。

据有关部门提供的统计数据资料，中心城现有上述各类用地约15000公顷，其中公园绿地面积

2768公顷（不包括水面面积）；其他各种绿地11517公顷；体育用地（市、区级体育场）13处，

面积22公顷；学校操场693公顷。

2003年中心城常住人口870万，人均可利用作为避难场所的用地17平方米。

截至2004年底，中心城已建包括海淀区海淀公园（见附件图05）、朝阳区太阳宫公园（见附

件图06）在内的24个避难场所（见附件图03），总面积344.3万平方米，可容纳160.1万人。

注：1.其他各种绿地：指除公园绿地以外的街旁绿地、防护绿地以及单位内和住宅之间的附属

绿地等。

2.体育场用地为场地面积（见表五）。

3.学校操场用地只统计了1000平方米以上操场（见表六）。

4.未计算中心城新增的回龙观和北苑北地区45平方公里用地和人口（27.5万），公共绿地

（67.97公顷），绿化隔离地区绿地（93.5平方公里）以及其他绿地（323.67公顷）。

5.《北京中心城避难场所用地资源现状图》见附图02；《北京中心城避难场所用地资源规划图》

见附图03。

6、区县和新城在做避难场所专项规划时，应将可用作避难场所用地按类别进行编号，以便于输

入市避难场所数据库。

7、在纲要绘图时，参考了国内外城市避难场所资料，见附件07台湾台北信义区避难区

（据点）分布图，08日本东京避难场所分布图，09日本东京新宿区广域避难场所建设规划图。

（1）公共绿地-公园面积

表四中心城公共绿地公园面积表（平方米）

区属公园公园面积绿地面积水面积绿地率（%）市属公园公园面积绿地面积水面积绿地

率(%)

东城区599435159.78227979462.60

西城区99553283799.343644600055.52

崇文区3136497562.17121----82.31

宣武区324656375.93159665679.47

朝阳区2689735635592.2001600095.69

海淀区751393633976.30886.78

丰台区288829986883.92---------------83.92

石景山94496468494.11---------------94.11

总计832591531317495.74480.05

（2）体育用地

表五市、区级体育场（平方米）

序号名称场地面积序号名称场地面积

1先农坛体育场200008石景山体育场30000

2陶然亭游泳场30009海淀体育场16000

3宣武体育场1900010奥体中心16000

4月坛体育场1000011地坛体育场10000

5工人体育场2000012东单体育中心10000

6天坛体育场2000013国家体总运动场15000

7丰台体育场30000

总计219000

第12条避难场所用地资源汇总表

表六各区避难场所用地资源汇总表（公顷）

区名公园绿地其他绿地体育用地学校操场总计

东城区7443224143

西城区9946146192

崇文区21848319288

宣武区4941423117

朝阳区58568

海淀区1472

丰台区388

石景山区42

总计27685000

第13条人均用地资源

表七现状各区人均避难场所用地资源

区名常住人口

（万人）可用作避难场所用地

（公顷）人均避难场所用地面积

（米2）

东城区691432

西城区831922.3

崇文区412887

宣武区611171.9

朝阳区236764832.4

海淀区237347214.6

丰台区102218821.5

石景山4195223.2

总计8701500017.2

如果体育用地和学校操场用地在建筑物倒塌范围以外，基本上全部面积都可以用作避难用地。

但公园绿地作为避难场所，因为有大量的树木，水面、假山石、陡坡等，因此，并不是所有面

积都可用来搭建帐篷避难。根据有关资料，作为2004年建设的24个应急避难场所之一的海淀

公园及大多数场所，总面积中仅有60％左右能够作为避难场所用地。考虑到北京市公园绿地的

实际用地情况，除去水面外，本规划纲要推荐按其总面积的60%计算避难用地。

表八按60%标准计算，各区人均避难场所用地资源

区名可用作避难场所

用地（公顷）

（100％计算）可用作避难场所

用地（公顷））

（按60％计算）常住人口

（万人）

人均避难场

所用地面积

（米2）

东城14386691.3

西城192115831.4

崇文288173414.2

宣武11770611.1

朝阳7648458923619.4

海淀347220832378.8

丰台22.9

石景9525714113.9

总计15.3

注：1.公园绿地和其他绿地按照60％计算，体育用地和学校操场用地按100％计算。2.未加入新

总体规划增加的回龙观和北苑北地区，以及丰台区河西和海淀区山后地区的绿地。

第14条避难场所用地资源情况分析

综上所述，从可用作避难场所的公园绿地和体育场、操场等用地情况来看，总面积较大，按常

住人口计算人均用地面积，除宣武区为1.9平方米以外，都已经达到了2平方米以上。但加上

暂住人口，按常住人口计算，宣武区和东城区就不足2平方米了，西城区勉强达到2平方米。

若采用推荐的标准，按照总面积的60％计算实际可利用面积的话，东三年级作文200字 城、西城、宣武三区都仅

为1平方米多一点。

此外，还有其他情况也要考虑：

第一，中心城避难场所用地资源分布不均衡。

作为老城区的四个区，即东城、西城、宣武、崇文平房多，数量大，又较集中，一些地区能够

作为避难用地的公园绿地等很少，尤其是在历史文化保护区，如西四北头条-八条，前门大栅

栏保护区等。此外，一些旧城改造区，平房改建成了楼房，但是其绿地面积却增加不多，主要

是应该规划安排的人均1-2平方米的公共绿地，在改造时没有建设。这样地震等发生时，那里

的市民就很难找到能够安全疏散的避难场地。城四区增加“避难用地”，即增加公园绿地，提高

人均公共绿地面积是全市能否达到人均避难场所用地标准的关键。

第二，新大型居住区的避难场所用地资源情况不容乐观。

望京、回龙观等大型居住区人口多、人口密度大，建筑多、建筑密度大，但缺少公园绿地、运

动场地等的面积，避难用地不够。居住区，尤其是大型居住区公园绿地等欠帐，实际也造成了

避难场所用地不足，也应是值得注意的问题。在规划上，上述公园绿地等严重不足的居住区附

近再安排居住区或大型公建时，建议其绿地率要增大。要充分注意遗留问题，在规划上多安排

公园绿地建设，考虑附近居住区党费缴纳规定 人员数量和人均占有面积问题，在用地上尽可能弥补原来绿化

用地的欠帐，使得在较大的区域内，人均绿地面积－避难用地面积达到本避难场所规划纲要要

求的2平方米的标准。

第三，要重视异地转移疏散避难问题，编制好相关应急预案。

由于历史原因，绿地等可用作避难场所的用地分布不均匀，一些居住区多些，一些居住区少些。

这种情况下，避难场所用地相对多的居住区要接纳邻近用地少的居住区居民来避难。各行政区

在编制避难场所规划时，要充分考虑到这一点，早做安排，在组织保障措施，即疏散应急方案

上有所体现。避难用地不足的东西崇宣四区，可考虑研究将部分市民转移疏散到避难用地较多

的地区的问题，并编制相关的疏散预案。这样也可以部分地解决避难场所用地不均匀的问题。

依上述分析，今后中心城旧区改造、大型居住区解决和弥补绿化用地不足时，如何增加公园绿

地，即增加应急避难用地应该引起有关部门的足够重视。市、区安排小公园、小绿地（小游园、

小运动和健身活动场地）时，包括建设万平方米绿地时，应将其主要安排在旧城区、危旧房改

造区、绿地不足地区以及其周围地区。这样可以取得一举两得的效果：既增加了

绿地，又间接增加了应急避难用地。

随着北京中心城绿地系统规划的实施，到2010年中心城人均公共绿地面积将达到15平方米，

二环内将达到6平方米。这些将大大缓解旧城区（东西崇宣）缺少绿地，避难用地不足的问题。

另外，根据总体规划到那时将完成疏解（外迁）中心城近百万人口的任务。人口的减少也将在

一定程度上保证旧城区，乃至整个中心城达到规划纲要制定的人均避难用地面积标准。

第四部分

第六章避难场所的用地分类、等级及场所类型

第15条用地分类

参照国外和国内的分类方法，可利用作为避难场所的用地一般分为紧急避难场所用地和长期

（固定）避难场所用地。

（1）紧急避难场所用地

紧急避难场所用地主要是指发生地震等灾害时受影响建筑物附近的面积规模相对小的空地，

包括小公园绿地、小花园（游园）、小广场（小健身活动场）等。这些用地和设施一般能够起

到发生地震等突发灾害时，在相对短的时间内，具有提供用地周围若干个邻近建筑中受灾居民

临时和紧急避难使用的功能。也可以认为它是转移到固定避难场所的过渡性用地。但在实际中

它却又是在最短的时间内可以最快、最直接地接受受灾市民，最能够减少灾后人员伤亡的用地

（场所）。紧急避难场所用地是整个应急避难场所规划纲要中最重要的设计环节，对于受灾市

民应急疏散避难，直接避免和减少人员伤亡来说最为重要。

(2)长期（固定）避难场所用地

长期（固定）避难用地主要指相对于紧急避难场所用地来说面积规模较大的市级、区级公园绿

地，各类体育场等，规模再大些的还包括城区边缘地带的空地、城市绿化隔离地区等，主要用

于安排居住区（社区）、街道办事处和区级政府等管理范围内的居民相对较长时间的使用。此

类避难场所用地既可以为一个居住区或街道办事处范围内的受灾市民使用，也可为多个居住区

服务。避难用地面积越大，离居住区、建成区越远，相对就越安全，越有利和方便于灾后政府

集中救助工作。

由于地震发生时地质活动情况多变，加上地下人防工程结构、建设质量、抗震设防等情况比较

复杂，在其能否作为避难场所问题上存在一定分歧，故本规划纲要暂不涉及利用地下人防工程

作为避难场所问题。

根据《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》的规定，已确定为避难场所的用地，不

论是紧急避难用地，还是长期(固定)避难用地，在破坏性地震以及其他大规模灾害发生后，有

关所有权人和管理权人（单位）应当无偿对受灾市民开放。

特别提示：已经列入世界文化遗产目录，以及批准为国家级和市级文物保护单位的公园等，如

天坛公园、故宫等，要慎重对待将其作为避难场所，必要时可根据其“保护规划”划定部分场地，

避免人为对历史建筑和环境的破坏。

第16条用地等级

根据避难场所用地的不同规模，可将其分为两个等级：

一级为大型避难用地，二级为小型避难用地。

一般来说，与紧急避难场所和长期（固定）避难场所用地规模相对应，紧急避难场所可视为二

级小型避难用地，长期（固定）避难场所则为一级大型避难用地。例如，跑道不足200米的中

小学操场（面积2000平方米—3000平方米左右），以及小型绿地、体育健身场地大多为2000

平方米左右，均可作为二级避难用地；跑道在200米以上，包括拥有400米跑道的大中小学操

场（面积为4000平方米以上）可作为一级避难用地。

通常级别越高，所接收的受灾人员越多，反之则越少。但从突发地震等灾害，市民紧急疏散角

度来讲，越靠近居住区的，作用越大。相对而言，市民紧急疏散，紧急避难用地作用突出，灾

后政府组织救援时，则长期（固定）避难用地功能显著。这样，既要进行市、区级公园等那样

的一级大型避难用地建设，也要保证二级小型避难用地——小公园、小绿地的数量，二者共同

发挥作用，相互补充，绝不可重视一方，而轻视另一方。

第17条避难场所建设类型

根据避难场所用地的不同功能和性质，将其建设类型分为三类：

（1）公园型。

（2）体育场（操场、广场）型。

（3）小绿地型。

第七章避难场所建设要求

根据国内外城市有关应急避难场所建设的经验，结合北京城市用地现状，

本规划推荐下列避难场所用地面积设置标准。

第18条用地面积标准

一般情况下，紧急避难场所用地面积不小于2000－3000平方米；长期（固定）避难场所用地面

积不小于4000平方米以上。

制定紧急避难场所的用地面积标准考虑了北京首绿委办公室提出的要在北京中心城内距离居住

区不超过500米的范围内建设一个3000平方米左右的街心花园，或绿地的绿化目标问题。

制定长期（固定）避难场所用地面积不低于4000平方米的标准，考虑了一般中小学校拥有400

米跑道的操场的面积规模就与该面积相当。

若某些地区情况特殊，如东城、西城崇文宣武四个区，可以根据当地用地现状及居民人员数量，

在参照上述标准的同时，可以设置适合本区、街道、社区等需要的小于本标准的避难场所。如

面积为1000平方米左右的空地，包括学校小操场、城市小绿地、小广场、小运动场等；四周没

有高大建筑物，又在建筑倒塌范围以外，也可选择作为紧急避难场所用地，但要达到下述基本

人均用地面积标准。

第19条人均（综合）面积标准

参照国内外城市有关标准，并根据新总体规划的要求，紧急避难场所人均面积标准为1.5～2.0

平方米，长期（固定）避难知行合一议论文 场所人均用地（综合）面积标准为2.0～3.0平方米。

体育用地和学校操场，如在周围建筑物倒塌范围之外，可按照实际面积考虑人均用地面积标准，

但对于公共绿地和其他绿地，在除去水域面积之后，本纲要建议和推荐采用按照60％的比例考

虑实际可用面积，再计算人均用地面积。

但考虑到一些地区，尤其是四个老城区的实际用地情况，紧急避难场所人均面积可以略低些，

但最低不应少于1.0平方米。对现状避难场所用地严重不足，达不到人均面积标准的地区，要

制定将该地区居民疏散转移到其他地区避难的应急疏散预案。

人均用地（综合）面积指避难场所应配备的主要设施用地面积：居住用地（棚宿区），应急物

资存放用地（仓库）、应急厕所用地、指挥部门用地、医疗（卫生）救护站用地等，不包括避

难场所内部道路、水域等面积。

要尽可能在大型商场、超市，人流集中的公共建筑，如医院、图书馆、影剧院、企事业办公建

筑等周围规划安排避难场所。新建筑在考虑场地规模时，除工作人员外，还要加入前来人员人

数（平均天•人）。可参照紧急避难场所人均用地标准计算人均用地面积，设计避难场所规模。

注：日本《强烈地震发生时的避难生活手册》中确定的大型集中避难用地人均安全面积标准为

2平方米（至少不得低于1平方米）。台湾城市救灾应急避难场所设置指标（2003年）提出紧

急避难场所的人均用地指标为0.5平方米，临时性收容所人均用地指标为0.5平方米,中长期收

容所（相对于本规划纲要的长期[固定]避难场所）0.8～2平方米，其中重点地区人均用地指标

至少为1平方米。

第20条服务半径

（1）紧急避难场所

考虑到紧急避难场所距离住宅区较近的特点，服务半径定为500米，即步行5～15分钟内到达

为宜。

这一点主要参考了北京市首绿委办公室提出的2002年后在北京中心城实现市民出门时，在不超

过500米范围内就会看到一个街心花园，或一片具有一定规模的绿地（3000平方米左右）的指

标，同时也符合新的城市总体规划确定的建设点状绿地，“实现居民出行500米见绿地”的要求。

若将中小学校的操场选作避难场所，其服务半径500米，也符合我市有关居住区“千人指标”中

确定的设置小学距离方面的标准。

（2）长期（固定）避难场所

考虑长期（固定）避难场所主要为城市公园、区级公园、大型体育场、学校操场（有400米跑

道）的特点，服务半径定为2000米～5000米，即步行0.5～1小时内到达为宜。

另外，制定上述服务半径标准时，也借鉴并参考了《北京中心城绿地系统规划（2001年——

2010年）》中确定的有关公共绿地服务半径标准。

注：日本《强烈地震发生时的避难生活手册》提出，根据日本阪神•淡路大地震的经验，紧急避

难场所避难距离以步行15分钟的路程为最大限度。另外，台湾城市救灾应急避难场所设置指

标（2003年）提出中小学操场作为避难场所时，其服务半径为500米～1500米，疏散距离不宜

超过1500米；社区公园为500～700米；市级公园为2000米。

第21条配套建设要求

(1)紧急避难场所

用地应平坦，易于搭建帐篷及临时建筑，并配备自来水管等基本设施，以满足临时避难及生活

需要。另外，要考虑设置厕所的可能性。若在场所内无法解决，应制定就近入厕的方案。

(2)长期（固定）避难场所

除达到一般紧急避难场所建设的要求，包括划定棚宿（居住）区外，还要有较完善的所有“生命

线”工程要求的配套设施（备）：配套建设应急供水（自备井、封闭式储水池、瓶装矿泉水[纯

净水]储备）、应急厕所、救灾指挥中心、应急监控（含通信、广播）、应急供电（自备发电机

或太阳能供电）、应急医疗救护（卫生防疫）、应急物资供应（救灾物品贮存）用房、应急垃

圾及污水处理设施，并配备消防器材等,有条件的还可以建设洗浴设施，设置应急停机坪。

(3)避难场所内的道路、厕所

为保证灾后救援车辆的正常行驶要求，避难场所（公园绿地等）内的主要道路的宽度应不低于

3.75米（一条机动车道的设计宽度）。另外，要按照建设部《城市道路和建筑物无障碍设计规

范》的要求对避难场所进行无障碍设计，保证全部用地无障碍化——坡道化。还要根据残疾人、

老年人等弱势群体的特殊生活需要，安排无障碍洗手间或专用厕位。

第22条选址要求

除了考虑就近安排的原则外，不管是紧急还是长期（固定）避难场所的选址、安排，要注意参

考市地震防灾减灾规划中的《北京市域地震断裂带及动参数区划图》断裂带分布情况，见附图

01。一定要避让地震断裂带，砂土液化、沉降、地裂、泥石流等可能发生地质灾害的地区，以

及远离泄洪区、低洼地易积水地区，高压线走廊区域，以确保前来避难市民的安全。另外，也

不要将避难场所安排花朵素描 在存放易燃易爆品、化学品等仓库的周围地区。避难场所还要安排在建筑

倒塌范围之外。

第23条对避难场所周围建筑的要求

应急避难场所，尤其是长期（固定）避难场所周围的建筑要采用抗震防震、防火耐火材料和构

造，并且考虑建筑的倒塌范围，同时，还要注意建筑高度和密度问题。

根据唐山地震房屋倒塌情况分析，一般建筑物倒塌范围的测算方法为：砖石混合结构、预制楼

板房屋为1/2H～1H；砖石混合结构、现浇板房屋为1/2H；砖承重墙体房屋为1/3H～1/2H。

其中H为建筑檐口至地面的高度。

第24条对避难场所疏散道路的要求

应急避难场所疏散道路对于受灾市民前来避难，意义重大，直接关系到疏散速度，以及今后政

府部门的救助工作。紧急避难场所应设置2条以上疏散道路；长期（固定）避难场所应设置4

条以上疏散道路（要安排在不同方向上）。另外，参照一般防火通道的有关宽度标准，紧急避

难场所的道路宽度不小于3.5米；长期避难场所疏散道路的宽度不小于15米。

注：日本《强烈地震发生时的避难生活手册》规定，连接大型集中避难用地的疏散道路的宽度

为15米。

第25条对避难场所的所有权人、管理人（单位）的要求

避难场所的所有权人或者管理人（单位）要按照规划要求安排所需设施（备）、应急物资，划

定各类功能区，并且设置标志牌。避难场所的所有权人等要经常对避难场所进行检查和维护，

保持其完好，以保证其在发生地震时能够有效利用。已确定为避难场所用地的，不论是何类何

等，在地震发生时，有关所有权人或者管理人（单位）均应无偿对受灾群众开放。

第五部分

第八章规划实施步骤

第26条近期规划实施年限：2010年前

2006年，根据本规划纲要，开始编制完成区、县、新城以及重点镇地震及应急避难场所专项规

划，首先是中心城八个区，重点是人口密度大的东、西、崇、宣四区。应按照本规划提出的各

项要求，对所在区可作为疏散场所的用地资源情况进行较详细的调查，结合各区的实际和特点，

完成各区避难场所专项规划的编制工作，并纳入各自的总体规划及近期建设规划中。各行政区

等要不断地补充、调整和完善各类避难场所，使其更加适合全市防灾震减灾的需要。有条件的

区，还可以进行小规模（可考虑以社区为单位）不定期的防震（火灾等）疏散演习，以检验避

难场所的实用性、利用效果，及规划的可操作性，并根据演习经验再行对避难场所专项规划进

行完善及调整，使场所建设和规划达到切实可用。

要加快应急避难场所及其配套设施建设。要在2004年初步完成24个应急避难场所的基础上，

每年安排一定数量的场所建设任务，首先要保证规划重点地区的重点地段，尤其是奥运村、

CBD地区。从2006年起，中心城每年要完成20～30处应急避难场所（可接纳150－200万人）

的确定和配套设施建设，各新城每年完成3～5处（可接纳6－10万人）应急避难场所的确定

和配套设施建设。2008年奥运会前，要完成奥运村、奥林匹克公园、各奥运比赛和练习场馆以

及奥运官员、运动员宾馆等周围的应急避难场所设置和相关配套设施建设，实现人文奥运的目

标，保证安全，满足各国各地运动员的避难需要。

各区在安排和推动避难场所建设时，要参照我市已建成的避难场所，首先选择已基本具备避难

场所必需的各类设施，且场地条件较好的市级、区级公园进行试点，然后再逐步推开。力争在

近期规划实施期内，即2010年前完成所有大型避难场所—市、区级公园，学校操场，体育场等

避难场所的配套设施建设工作，以基本能够满足市民疏散避难的需要。

另外，新城在编制总体规划、详细规划时，要根据本规划纲要提出的有关避难场所设计、人均

指标、服务半径等标准，安排好避难场地，并进行相应的配套设施建设。

注：区、县和新城在编制避难场所专项规划时，要参照本规划纲要，编绘各类图，包括区、县、

新城在北京市的位置图、可用作避难场所用地现状图、规划图、各类应急指挥中心位置图等。

避难场所图，应主要包括避难场所所属地区（街道）在区县和新城位置图、避难场所在所属地

区（街道）位置图、避难场所服务半径（服务范围）图、避难场所应急规划图等。

第27条远期规划实施年限：2020年前

在实现2010年近期规划的基础上，继续完善全市应急避难场所规划，以及场所配套设施建设，

并在可能的情况下扩大地震（火灾等）避难演习的规模，进行大级别避难演习。

第九章避难场所建设必要的保障条件

根据本规划纲要关于“规划编制的迫切性”的论述，北京现在面临着可能发生中强地震的形势，

因此，在制定应急避难场所规划、确定避难场所建设原则时，我们考虑并紧密结合了城市建设

实际和中心城人口现状，以及可利用作避难场所用地资源现状等情况，采取均衡布局的方法，

力求尽可能多地规划安排避难用地，以求安置更多的受灾居民，减少不必要的人员伤亡。

第28条建立和完善市、区、街道三级综合灾害应急指挥机构

这是全市综合灾害应急和减灾工作必须建立的政府组织机构。三级指挥中心密切协作，能够保

证全市抗灾减灾工作的正常进行。这样，全市将形成市级综合灾害应急指挥中心一个，区级19

个（包括北京经济技术开发区），街道级数百个的灾害应急指挥机构（组织）。规划纲要建议：

组建市级综合灾害应急避难场所建设办公室，具体负责和协调区县、新城、镇等地震及应急避

难场所专项规划的编制和实施，包括审查具体个案避难场所规划和配套设施建设方案等项工作，

以加快和推动我市避难场所建设。

第29条建立避难场所资料库

要对所有应急、长期（固定）避难场所做到心中有数，要尽快建设全市性避难场所数据库，以

及各区县、街道数据库。这些数据库主要包括以下内容：避难场所的具体位置及编号、面积大

小、可容纳人数、与避难道路的连接状况、配套设施情况等。另外，数据库建立后，还要再通

过仔细核（普）查，进一步挖掘可利用的新的避难场所用地，并配之以必要的设施。

第30条大力增加避难场所用地一主要是增加小绿地、小公园

（1）城市建设要注意绿地建设

上面已经提到，中心城现状是建筑密度大，尤其是四个老城区，包括33片历史文化保护区在内。

四个老城区仍有很大比例的旧平房、简易楼房。从规划用地角度分析，避难用地严重不足，因

此，在我们进行开发建设，以及旧城区危旧房改造时，一定要结合绿地规划，包括广场建设，

有目的、有计划地增加避难用地，尤其是在安排居住区（社区）级小公园、小花园时更应重视

这一问题。如果有条件和可能，建设皇城根遗址公园那样的既有一定长度，又有一定宽度的绿

地（带状公园），以满足附近居民避难的需要。大型居住区，尤其是新建居住区、不断扩大规

模的居住区，如回龙观、望京地区等，人口密度高、高层建筑密集，尤其要关注建设公园绿地

问题，尽可能多安排，绝不能只重建设，而忽略了防震避难这一事关人民群众生命财产安全问

题。要树立安全社区的理念。

（2）重视公园绿地的综合防灾减灾作用

根据综合防灾减灾的需要，参照国外主要是日本城市规划安排避难场所的经验，公园绿地最适

合用作避难场所。例如，日本阪神地震后，十几万受灾市民疏散到城市公园中避难。现在日本

的主要大城市都建设了防灾公园。另外1976年唐山大地震波及北京，据有关资料介绍，包括中

山公园在内的三个大型公园，当时接纳了17万受灾群众避难。一些规模较大的公园还成了当时

各级政府进行救援工作的指挥中心和物资集中（发放）地。另外，公园中的有些设施，如供水

管线、小运动场地、小卖部等，在受灾群众的避难生活中起到了很大的作用。

城市绿地在防灾减灾方面的作用还包括它具有可以有效地防止和阻断地震后次生火灾蔓延的功

能。例如，日本关东地震后发现，地震时63%的次生火灾是由于城市绿地这一开放空间的存在

而熄灭的，只有37%是通过人surpri 工扑灭的。此情况也佐证了城市绿地除具有疏散避难作用外，还

具有减少和阻断地震次生灾害的作用。因此，对居住区公园绿地建设工作应给予充分的认识，

从减少人民群众伤亡，保护其生命安全的高度去认识。进行居住区、居住小区规划建设，要认

真执行并完成居住区人均2平方米，居住小区人均1平方米公共绿地的指标要求。

第31条建立应急救灾物资储备系统

要保证灾后救灾工作的顺利开展，应建立市、区级救灾物资储备和保障系统。该系统以市级救

灾物资储备库为中心，以下设区县级分储备点（库）中心为结点的全市综合仓储网络。

根据综合救灾的需要，科学地规划储备物资的品种和总量，包括食品、药品、帐篷、救灾锹镐

铲绳等，并健全灾民救助物资储备制度，以保证灾时、灾后市民的生产和生活正常进行。另外，

可以考虑综合开发地下空间资源，包括地下人防设施，利用地下空间进行救灾物资储备。这点

对于城区救灾来讲，非常重要，可以起到及时、快速调用各类物资的作用。另外，要根据城市

新的总体规划的安排，结合我市仓储物流设施布局调整工作，利用原有仓储设施，建议在四、

五环路附近，有计划地选择和安排2－3处救灾性质的专业物流园区，或者综合性物流园区，

要在其中辟出一定的容量用来储存救灾救援物资。

第十章规划实施条件

编制规划，就要有规划实施的保证条件，否则规划再好，也将不能发挥它的作用。尤其是本避

难场所规划纲要，因事关城市建设和发展，事关市民生命和财产安全，其实施保证条件就更显

重要了。

第32条建立各级防震减灾领导机构

市政府设立应急委员会（包括防震减灾方面），各区、街道也要建立相应的机构，并将防灾减

灾工作作为一项重要内容,这是保证专项规划实施的重要组织保证条件。三级政府都有了专门的

领导机构和专门的人员，综合防灾减灾工作就落实到了实处。

第33条编制与避难场所规划相协调的应急疏散预案

有了避难场所规划，建设了相应的配套设施，若发生地震等灾害，安全疏散、有秩序地安排受

灾居民就是大问题了。因此，各区要根据各自的具体情况，编制与避难场所规划相协调的应急

疏散预案，这是保证规划纲要顺利实施的关键。

第34条加强综合防灾减灾知识的宣传教育，增强全民防范意识

要在全市范围宣传、普及防灾减灾知识，让普通市民知晓防灾减灾的内容，了解避难场所专项

规划，清楚所在地区避难场所的位置，这样才能在发生地震时，有备无患，以平稳的心态应对

突发事件，将灾害损失减少到最低水平。要结合“国际减灾日”，即每年十月的第二个星期三，

进行全市范围的防灾减灾宣传教育活动，普及自救知识和技能。

（1）有必要在中小学开展防灾避难知识方面的教育，从小抓起，提高防范意识，有条件的还可

以进行相关的演习。

（2）本规划建议：学习日本阪神和京都市的经验，建设地震博物馆，或市民防灾减灾教育中心，

用来作为常设的专门进行普及地震以及多灾种知识的基地。据资料介绍，该中心的最大特点，

就是采用了让参观者亲身体验和感觉为主的教育培训方式。那里建有模拟各级别地震的训练屋。

参观者进去后，可以亲身感受真实的地震发生过程，增加自我保护常识，并学习和训练如何在

地震时及时关闭煤气灶和电器开关，防止震后发生次生火灾的办法。据称，五分之一的京都市

民曾到中心参观接受教育。

第35条应急避难场所规划与各方面的参与和支持

（1）避难场所规划是一项系统工程，实施的成功与否要靠各部门的协调配合。

不能只靠规划、地震管理部门，需要在市政府的领导下，坚决落实《北京市破坏性地震应急预

案》中确定的各级应急机构、各有关部门应承担的应急行动职责，市地震行政主管部门和发展

计划、经济、建设、园林、教育、体育、民政、市政管理、国土房管、民政、公安、卫生和文

物等行政主管部门等，按照职责分工，各负其责，密切配合，才能做好此项工作。作为避难场

所的管理人或所有人，各级园林、教育、体育、民政等主管部门应编制相关财政预算，以保证

避难场所配套设施、物资储备设施等所需资金，保障市、区、新城等各级避难场所规划的顺利

实施。

（2）各基础设施部门，包括水电气生产企业、园林绿化、学校、通讯等单位要积极参与防灾

减灾避难场所建设工作。

大家都要有防灾，防大灾的准备，防患于未然。还要充分发挥街道组织、社区居民委员会、村

民委员会的作用，依靠所有国家机关、社会团体、企事业单位和全体市民的共同努力，使本专

项规划发挥其应有的效能，最大限度地减轻各类灾害造成的损失。

第36条政府加大资金投入，完善避难场所配套设施

（1）市、区政府应将防灾减灾工作纳入其“五年”和年度国民经济和社会发展计划，在财政预

算和物资储备中，安排一定的抗灾救灾工作经费和物资，适当拨款进行已确定作为避难场所的

公园等的配套设施建设，将避难场所所需设施(备)建设好，并使其在需要时能用好用。

（2）鼓励有条件的单位开展地震等灾害应急救助技术和装备的开发研究和研制；要建立灾害

紧急救援专业队伍，配备现代化的专业设备，并且注意平时训练，以做好充分准备，迎接突发

地震灾害。

第六部分

第十一章后续工作

第37条各区、县避难场所规划

第38条新城（11个）避难场所规划

第39条研究和制定应急避难场所规划设计规范

第40条研究和制定应急避难场所管理办法

第41条人防工程等用作应急避难场所研究

附件二疏散道路设计要求

（1）疏散道路的等级

本规划建议避难道路等级按照北京城市道路交通等级进行划分。主要等级包括：城市快速

路、主干道、次干道、支路(支路以下为居住区道路)等。次干道以上等级道路一般用于连接固

定（长期）避难场所，而支路及居住区等道路则用于接连临时(紧急)避难场所。

在规划确定城市避难道路时，主干道路对于灾后进行的大规模救灾工作意义重大，是全市避难

和救灾活动的“保证线”。同时也不可小视次干路，地震时主干路因有立交桥，立交桥可能倒塌

影响使用时，次干路会起到非常重要的替代作用，支路、居住区级道路，则是通往临时避难场

所必不可缺的，是受灾群众逃生的生命路。进行避难道路规划，提出道路设计要求时，很大程

度上是围绕支路以下等级道路进行的，这是设计避难道路的重点所在。

（2）疏散道路的布局原则

1、主干、次干道路用作避难道路时，原则上为符合安全要求，不应相互过多交叉，以免影响其

通畅性，保证路上车辆一定的行车速度。

2、每个避难场所，尤其是长期（固定）避难场所至少应安排两条以上避难道路，以提供不同方

向前来避难的受灾居民选择和使用。

3、避难道路两侧，除建筑物具有高抗震和耐火能力外，还要与建筑物保持一定的距离，以防止

建筑物倒塌时，对道路造成堵塞，影响使用。

4、连接长期（固定）避难场所的疏散道路，最窄宽度，根据国内外城市避难道路设计的经验，

应不低于15米，以保证消防车、救护车等通过需要。连接临时避难场所的疏散道路宽度可适当

窄些，但应不低于3米。

5、对于学校、医院、商场、影剧院、机场、车站等人员较集中的公共场所，应当设置紧急避难

（疏散）通道，有条件的，其通道要与各类避难道路相连接，以方便受灾人员尽快离开，疏散

到临时避难场所太公湖 ，或者疏散长期避难场所。

6、对于已确定为避难用的道路，应设置避难引导标志(牌)，且应醒目。另外，要加强对引导标

志的保护，任何单位和个人不得破(毁)坏。

需要指出的是：如果避难道路两侧进行建设和改造时，其建筑物原则上除要严格按照抗

震设防规定设计外，还应符合消防等方面的要求。另外，任何单位和个人不得临时占用避难道

路。疏散道路上存在违章建筑物的，要将其拆除，以消除道路使用上的隐患。

附件三图

附图目录

图01北京市域地震断裂带及动参数区划图

图02北京中心城地震及避难场所用地资源现状图

图03北京中心城地震及避难场所用地资源规划图

图04北京公司年终工作总结 中心城已建地震及避难场所位置示意图

图05海淀区海淀公园应急避难规划图

图06朝阳区太阳宫公园应急避难规划图

图07台湾台北信义区避难区（据点）分布图

图08日本东京避难场所分布图

图09东京新宿区广域避难场所建设规划图