安徽广德

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刘阳春、安徽省广德市人民政府国家机关工作人员签订、履

行合同失职罪二审行政裁定书

【案由】行政行政行为种类行政规划

【审理法院】安徽省高级人民法院

【全球化英语 审理法院】安徽省高级人民法院

【审结日期】2021.02.20

【案件字号】(2021)皖行终71号

【审理程序】二审

【审理法官】汪结平朱达远安翔

【审理法官】汪结平朱达远安翔

【文书类型】裁定书

【当事人】刘阳春;安徽省广德市人民政府

【当事人】刘阳春安徽省广德市人民政府

【当事人-个人】刘阳春

【当事人-公司】安徽省广德市人民政府

【法院级别】高级人民法院

【原告】刘阳春

【被告】安徽省广德市人民政府

【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条

件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……。

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【权责关键词】行政规划合法违法受案范围经常居住地合法性证据不足驳回起诉维持原判可

诉性证据保全政府信息公开

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符

合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于适用〈中

华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当

裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。本案中，刘阳春主张广德

市政府对《广德县土地利用总体规划》进行了修改，即将案涉广德县骨外科医院的迁建用地

的土地用途由“医院用地”更改为“商住用地”，但其提供的桃州镇人民政府于2016年3月

16日在广德市政府网站发布的《广德县土地利用总体规划》等证据不足以证明，且广德市政

府在多起诉讼中均明确告知上诉人涉案土地性质没有变更。故刘阳春提起的本案诉讼没有事

实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。同时，即便土地利用总体规划已修编调整，但因该行

为不直接设定、变更或者消灭相对人的权利义务，相对人亦不能提起行政诉讼，其只能针对

具体建设项目的规划许可违法侵权行为提起诉讼。一审法院据此裁定驳回刘阳春的起诉并无

不当。刘阳春的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-09-2423:11:57

【一审法院查明】一审法院审理查明，刘阳春系广德县骨外科医院的投资人、法定代表人。

2010年6月，广德县骨外科医院通过公开拍卖方式竞得广德市新城区面积为12498.07㎡国

有建设用地的使用权，拟用于该医院的迁建项目。2011年6月，广德县牡蛎怎么做 政府向广德县骨外科

医院颁发了前述地块的《国有建设用地使用权证》[广国用(2011)第21840号]，证载“……

地类(用途)医院用地，使用权类型出让，终止日期2060年6月13日，使用权面积12498.07

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㎡……。”《广德县县城总体规划(2014-2030年)》中确定的该地块的用途为“医院用

地”。刘阳春主张其于2020年5月27日在浏览广德市政府网站的过程中，在“网站首页

土地利用”栏发现广德市桃州镇人民政府曾于2016年3月16日发布“广德县土地利用总体

规划”，此规划将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商住用地”。一审法院另查

明，上述桃州镇人民政府于2016年3月16日在网上发布的“广德县土地利用总体规划”，

虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划(2014-2030

年)》的内容。一审法院再查明，2017年，广德县骨外科医院曾向一审法院提起行政诉

讼，请求确认广德市政府编制《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的行为以及宣城市人

民政府审批该总体规划的行为均违法[案号：(2017)皖18行初28号]一审法院经审理认为该

规划的编制和审批行为不具有可诉性，遂裁定驳回起诉。广德县骨外科医院不服该裁定，提

起上诉。本院经审理作出(2018)皖行终242号终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年，

广德县骨外科医院再次向一审法院提起行政诉讼，请求确认广德县城市建设指挥部根据广德

市政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在建工程，建造

绿化景观带的行政行为违法，并要求一并审查《广德县县城总体规划(2014-2030年)》和

《广德县城南片控制性详细规划》的合法性[案号：(2019)皖18行初75号]。一审法院经审

理，判决确认广德市政府于2017年占用广德县骨外科医院依法取得使用权的国有土地沿爱民

路一侧修建绿化景观带的行为违法，并同时认为《广德县县城总体规红楼梦读书心得 划(2014-2030年)》和

《广德县城南片控制性详细规划》并非作出被诉行政行为的依据，不属财务函数 于规范性文件审查的

范围，对其合法性未予审查。广德县骨外科医院不服，提起上诉。本院经审理作出(2020)皖

行终514号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【一审法院认为】一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉

讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)

有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民

法院管辖。本案中，刘阳春以桃州镇人民政府于2016年3月16日在广德市政府网站发布的

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《广德县土地利用总体规划》为据，主张广德市政府对《广德县土地利用总体规划》进行了

修改，即将案涉广德县骨外科医院的迁建用地的土地用途由“医院用地”更改为“商住用

地”。广德市政府主张未对案涉地块的用途进行修改，该地块的用途仍为“医院用地”。经

审查，桃州镇人民政府于网上发布的前述内容虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但

实际内容为《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的内容，在案证据不能证明广德市政府

将案涉地块的用途由“医院用地”修改为“商住用地”，即刘阳春提起的本案诉讼没有相应

的事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用

〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告

刘阳春的起诉。

【二审上诉人诉称】刘阳春上诉称，1、一审裁定认定事实明显错误，自相矛盾。上诉人在一

审提供的宣城市政府信息公开的和宣城敬亭公证(2017)皖宣敬亭公正字第1122号《公证书》

证据保全的《广德县县城总体规划(2014-2030年)》中，多项总体规划图已更改案涉医院用

地为住居用地+公园绿地、医院用地和商业用地+住居用地等多种不同的情形。上诉人提供的

宣城市敬亭公证处(2020)皖宣敬亭公正字第626号《公证书》证据保全被上诉入网站的《广

德县土地利用总体规划》是更改案涉用地为“商业用地+住居用地”。虽然《广德县土地利用

总体规划》内规划图标为《广德县县城总体规划(2014-2030年)》，但与上述宣城市政府信

息公开和公正保全的《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的内容不同。一审裁定查明：

《广德县土地利用总体规划》确定的该地块的用途为“医院用地”。又查明：上诉人在被上

诉人的网站中发现“广德县土地利用总体规划”将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商

住用地”。另查明：虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城

总体规划(2014-2030年)》。很明显，一审裁定查明的事实前后矛盾。据此，一审裁定认定

《广德县县城总贴春联作文 体规划(2014-2030年)》确定的该地块的用途为“医院用地”和“广德县土

地利用总体规划”的实际内容为《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的事实明显错误。

2、一审裁定认定事实的主要证据不足。上诉人是针对“广德县土地利用总体规划”更改案涉

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“医院用地”为“商住用地”而提起诉讼，广德市政府在本案没有提供“广德县土地利用总

体规划”或该规划没有更改案涉地块用途的任何证据，一审裁定仅以被上诉人的“主张”认

定未更改案涉地块用途的证据明显不足。3、一审裁定适用法律、法规错误。上诉人不仅在被

上诉人的网站中发现“广德县土地利用总体规划”将案涉地块的“医院用地”用途改变为

“商住用地”，而且通过宣城敬亭公证处进行了证据保全，证明《广德县土地利用总体规

划》的确减损了上诉人的权利和义务。一审裁定以“刘阳春提起的本案诉讼没有相应的事实

根据”为由驳回起诉，于情无理，于法无据，适用《最高人民法院关于适用的解释第六十

九条》第一款第(一)项明显错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

刘阳春、安徽省广德市人民政府国家机关工作人员签订、履行合同失职罪二审行政裁定

书

安徽省高级人民法院

行政裁定书

(2021)皖行终71号

当事人上诉人(一审原告)刘阳春。

被上诉人(一审被告)安徽省广德市人民政府，住所地安徽省广德市行政便民中心

某某。

法定代表人嵇文，该市市长。

审理经过刘阳春因诉安徽省广德市人民政府(以下简称广德市政府)土地行政规划

一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初48号行政裁定，向本院提出上

诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

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一审法院查明一审法院审理查明，刘阳春系广德县骨外科医院的投资人、法定代

表人。2010年6月，广德县骨外科医院通过公开拍卖方式竞得广德市新城区面积为

12498.07㎡国有建设用地的使用权，拟用于该医院的迁建项目。2011年6月，广德县政

府向广德县骨外科医院颁发了前述地块的《国有建设用地使用权证》[广国用(2011)第

21840号]，证载“……地类(用途)医院用地，使用权类型出让，终止日期2060年6月

13日，使用权面积12498.07㎡……。”《广德县县城总体规划(2014-2030年)》中确定

的该地块的用途为“医院用地”。刘阳春主张其于2020年5月27日在浏览广德市政府

网站的过程中，在“网站首页土地利用”栏发现广德市桃州镇人民政府曾于2016年3月

16日发布“广德县土地利用总体规划”，此规划将案涉地块的“医院用地”用途改变为

“商住用地”。

一审法院另查明，上述桃州镇人民政府于2016年3月16日在网上发布的“广德县

土地利用总体规划”，虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德

县县城总体规划(2014-2030年)》的内容。

一审法院再查明，2017年，广德县骨外科医院曾向一审法院提起行政诉讼，请求确

认广德市政府编制《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的行为以及宣城市人民政府审

批该总体规划的行为均违法[案号：(2017)皖18行初28号],一审法院经审理认为该规划

的编制和审批行为不具有可诉性，遂裁定驳回起诉。广德县骨外科医院不服该裁定，提

起上诉。本院经审理作出(2018)皖行终242号终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019

年，广德县骨外科医院再次向一审法院提起行政诉讼，请求确认广德县城市建设指挥部

根据广德市政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在

建工程，建造绿化景观带的行政行为违法，并要求一并审查《广德县县城总体规划

(2014-2030年)》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性[案号：(2019)皖18行初

75号]。一审法院经审理，判决确认广德市政府于2017年占用广德县骨外科医院依法取

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得使用权的国有土地沿爱民路一侧修建绿化景观带的行为违法，并同时认为《广德县县

城总体规划(2014-2030年)》和《广德县城南片控制性详细规划》并非作出被诉行政行为

的依据，不属于规范性文件审查的范围，对其合法性未予审查。广德县骨外科医院不

服，提起上诉。本院经审理作出(2020)皖行终514号行政判决：驳回上诉，维持原判。

一审法院认为一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提

起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他

组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案

范围和受诉人民法院管辖。本案中，刘阳春以桃州镇人民政府于2016年3月16日在广

德市政府网站发布的《广德县土地利用总体规划》为据，主张广德市政府对《广德县土

地利用总体规划》进行了修改，即将案涉广德县骨外科医院的迁建用地的土地用途由

“医院用地”更改为“商住用地”。广德市政府主张未对案涉地块的用途进行修改，该

地块的用途仍为“医院用地”。经审查，桃州镇人民政府于网上发布的前述内容虽然标

题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划(2014-2030

年)》的内容，在案证据不能证明广德市政府将案涉地块的用途由“医院用地”修改为

“商住用地”，即刘阳春提起的本案诉讼没有相应的事实根据，不符合行政诉讼的起诉

条件，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉

的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告刘阳春的起诉。

二带有笑的四字词语 审上诉人诉称刘阳春上诉称，1、一审裁定认定事实明显错误，自相矛盾。上诉人

在一审提供的宣城市政府信息公开的和宣城敬亭公证(2017)皖宣敬亭公正字第1122号

《公证书》证据保全的《广德县县城总体规划(2014-2030年)》中，多项总体规划图已更

改案涉医院用地为住居用地+公园绿地、医院用地和商业用地+住居用地等多种不同的情

形。上诉人提供的宣城市敬亭公证处(2020)皖宣敬亭公正字第626号《公证书》证据保

全被上诉入网站的《广德县土地利用总体规划》是更改案涉用地为“商业用地+住居用

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地”。虽然《广德县土地利用总体规划》内规划图标为《广德县县城总体规划(2014-

2030年)》，但与上述宣城市政府信息公开和公正保全的《广德县县城总体规划(2014-

2030年)》的内容不同。一审裁定查明：《广德县土地利用总体规划》确定的该地块的用

途为“医院用地”。又查明：上诉人在被上诉人的网站中发现“广德县土地利用总体规

划”将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商住用地”。另查明：虽然标题为“广德

县土地利用总体规划”，台湾行政院 但实际内容为《广德县县城总体规划(2014-2030年)》。很明

显，一审裁定查明的事实前后矛盾。据此，一审裁定认定《广德县县城总体规划(2014-

2030年)》确定的该地块的用途为“医院用地”和“广德县土地利用总体规划”的实际内

容为《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的事实明显错误。2、一审裁定认定事实的

主要证据不足。上诉人是针对“广德县土地利用总体规划”更改案涉“医院用地”为

“商住用地”而提起诉讼，广德市政府在本案没有提供“广德县土地利用总体规划”或

该规划没有更改案涉地块用途的任何证据，一审裁定仅以被上诉人的“主张”认定未更

改案涉地块用途的证据明显不足。3、一审裁定适用法律、法规错误。上诉人不仅在被上

诉人的网站中发现“广德县土地利用总体规划”将案涉地块的“医院用地”用途改变为

“商住用地”，而且通过宣城敬亭公证处进行了证据保全，证明《广德县土地利用总体

规划》的确减损了上诉人的权利和义务。一审裁定以“刘阳春提起的本案诉讼没有相应

的事实根据”为由驳回起诉，于情无理，于法无据，适用《最高人民法院关于适用的解

释第六十九条》第一款第(一)项明显错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理

本案。

二审被上诉人辩称广德市政府答辩称，1、刘阳春提起本案诉讼没有事实根据。其

一，依据公布生效的《广德县县城总体规划(2014-2030年)》证实，广德县骨外科医院的

土地性质仍为医院用地。事实情况是：《广德县县城总体规划(2014-2030年)》于2016

年2月4日经宣城市人民政府审批同意。广德县规划局依据《安徽省城乡规划条例》第

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23条4款规定，于2016年2月15日在广德县人民政府网站上发布《批后公布》[网页材

料:http:／／/News/show/],公告期为2月15日至3月

25日。在该版本及广德县规划局留存的纸质正式版本中，上诉人所称的广德县骨外科医

院土地用途均未调整。其二，桃州镇人民政府于2016年3月16日在网站公布的《广德

县土地利用总体规划》，只是《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的未生效版本，且

桃州镇政府也不是公示《广德县县城总体规划(2014-2030年)》的法定主体。《广德县县

城总体规划(2014-2030年)》应以广德县规划局公布生效的版本为准。2、上诉人的诉讼

请求不属于行政诉讼受案范围。规划的修编涉及到的土地用途等相关事项的调整是整个

规划修编的一部分，不是单独的具体行政行为或者单独的行政决定。(2017)最高法行申

1313号裁定亦有明确。因此，上诉人以土地用途调整为由提起诉讼不属于行政诉讼受案

范围，依法应当驳回起诉。同理，其在相关诉讼中要求一并审查规范性文件《广德县土

地利用总体规划》亦没有法律依据。3、答辩人在多起诉讼中均明确告知上诉人涉案土地

性质没有变更，其随时可以按原批准方案进行医院建设。但上诉人仍不断以规划变更为

由提起诉讼，明显系恶意起诉，浪费国家司法资源。综上，一审裁定正确，请求二审予

以维持。

本院认为本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应

当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于

适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经

立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。本案

中，刘阳春主张广德市政府对《广德县土地利用总体规划》进行了修改，即将案涉广德

县骨外科医院的迁建用地的土地用途由“医院用地”更改为“商住用地”，但其提供的

桃州镇人民政府于2016年3月16日在广德市政府网站发布的《广德县土地利用总体规

划》等证据不足以证明，且广德市政府在多起诉讼中均明确告知上诉人涉案土地性质没

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有变更。故刘阳春提起的本案诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。同时，

即便土地利用总体规划已修编调整，但因该行为不直接设定、变更或者消灭相对人的权

利义务，相对人亦不能提起行政诉讼，其只能针对具体建设项目的规划许可违法侵权行

为提起诉讼。一审法院据此裁定驳回刘阳春的起诉并无不当。刘阳春的上诉理由亦不能

成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项

之规定，裁定如下：

裁判结果驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

落款

审判长汪结平

审判员朱达远

审判员安翔

二〇二一年二月二十日

法官助理昂永华

书记员刘菊芳

附法律依据附：本裁定适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维

持原判决、裁定；

……

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