【关键词】治安管理;治安处罚;权利本位;治安法
【正文】
现行《中华人民共和国治安管理处罚法》的名称、指导思想和一些具体内容不能很好体现“服务***府”、“人性化管理”的理念,应作修改。
建议将《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)修改为《中华人民共和国治安秩序维护法》(以下简称《治安秩序维护法》)。
现行的《治安管理处罚法》,顾名思义,可从三个层次上予以解读:一是治安法;二是治安管理法;三是治安管理处罚法。
根据本文的逻辑结构,我们先议管理法和处罚法,后议治安法,最后提出修改意见。
一、关于治安管理法
《治安管理处罚法》属于管理法。所谓管理就是社会组织中的管理者通过计划、组织、领导和控制,优化人力、物力、财力等资源配置,实现组织目标的活动。管理活动与人类社会同时出现,存在于一切社会组织中。有关管理的学说、理论随着人们对管理实践、管理规律的探索而不断深化。Www.lw881早期的管理模式是经验型,完全凭借管理者个人的智慧、才能、好恶和情感因素来实现的,随意性非常大。第一次世界大战前,“科学管理”论曾风靡一时。它主张把人所从事的活动分解量化、制定标准动作、标准工作量和标准工资。这一理论把人当作机器,忽视了人的思想和情绪,激化了社会矛盾,很快就退出了历史舞台。当代盛行“人性化”管理,构建利益共同体,尽力缓解管理活动中实际形成的管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导、被服从与服从的矛盾和可能出现的冲突,调动各方面积极性。社会治安管理属于公共行***管理,又称为国家行***管理,即国家行***机关及法律法规授权的组织,依法对国家事务和社会公共事务进行决策、组织和管理的活动。在第一次世界大战前,有一种理论认为***府应充当“守夜人”的角色,管事最少的***府是最好的***府,主张***府不干涉公民的自由。这样的***府自然很少侵害公民的权利,但也不便利用公共资源有效组织、协调社会各种力量,以发展经济、改善民生、促进社会进步,在造福于民众方面无所作为,使民众大失所望。在实践中,还有一种利用国家强制力,严格控制、剥夺公民思想、言论、结社、出版、迁徙等等自由权利的专制型管理模式,国家权力运用到极致,公民只有义务没有权利,自然要激起民众强烈反抗,注定是短命的公共管理模式。现代国家行***管理普遍奉行“法治化”管理或依法管理模式。所谓法治化管理就是行***管理主体必须经法律授权,同时,行***主体必须依法定程序、依法行使职权,“无法律则无行***”。依法行***是现代文明国家行***管理最基本的规则。《治安管理处罚法》正是为了授予各级人民***府及公安机关行使治安管理职权和依据本法来行使职权而制定的。正如本法第六条、第七条规定:“各级人民***府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定”。“******门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民***府的公安机关负责本行***区域内的治安管理工作”。鉴此,各级人民***府的公安机关就获得了治安管理的法定职权。有人说“行***法是授权法”,其支撑点就在此。对于各级公安机关来说,行使治安管理职权,既是权利,又是义务。其权利在公安机关有资格以国家、***府的名义行使治安管理的权力;其义务在公安机关必须行使治安管理权力,不得放弃,不得处分,否则就是对国家、对民众的失职,将受到法律追究。但是,公安机关的权利是行使权力,义务也是行使权力,这就向“权力本位”、权力中心的管理模式靠近了一大步。而且这种法定的国家行***管理权具有确定力、公定力、执行力、拘束力等效力。它的行使以国家意志为出发点,相对人乐意接受的要行使,相对人反对的也要行使;正确的自然要执行,违法的、侵害相对人合法权益的,在有关法定机关未撤销前,同样要执行,否则将以干扰***论处。无形中滋生、助长了行***主体以管理者、掌权者、***者自居,形成居高临下,盛气凌人的恶习,进而腐蚀其机体,使权力异化、变质,正如博登海默所言:“不受制约的***治权力乃是世界上最具动力的,最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。……一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义和道德界线的诱惑”[②],权力具有的这种侵略性、扩张性,对广大民众来说,其权利随时有可能受到侵害。有人说公民权利受到侵害的最大威胁来自行***权力,其根据就在此。因此,我们说依法授予公安机关治安职权,是公安机关依法行使治安管理职权的前提,是非常必要的。但这仅仅是取得资格而已,更重要、更关键的是严格规范公权力,控制公权力,有效遏制公权力寻租变质、被滥用的可能性;有效遏制公权力的侵略性、扩张性、危害性;有效遏制公权力侵害公民权利的威胁性;有效遏制公权力对行***机关本身的腐蚀性。只有完善对公权力约束的法律机制、监管机制,公民的权利和自由才有保障,***府倡导的“以人为本”、人性化管理、服务型***府与和谐社会才能得以实现。现在看来,《治安管理处罚法》授权很明确,但制权却不够,而且缺乏可操作性。
二、关于治安处罚法
从逻辑学角度讲,管理与处罚是两个属种包含关系的概念。管理的外延宽,包含有处罚;处罚的外延窄,包含在管理中,有管理就会有处罚。处罚具有威慑、惩戒、警示、教育作用,是管理的重要手段。
所谓治安处罚,就是经法律授权的各级公安机关“为维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益”,对那些公然违法,公然“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性”的行为,经法定程序,依法给予惩处、制裁的行为。治安处罚的主体只能是公安机关,处罚的对象按现行法律规定是违法或轻微犯罪尚不构成刑事处罚的行为。治安处罚是为了警示人们:若违法破坏了社会秩序,必须承担相应的法律责任,必然遭遇法律制裁。这是对受处罚者和他人的一种教育。从反面教育人们遵守法律,遵守治安管理秩序。从而达到治安管理的目的——营造良好的社会秩序。治安管理处罚是治安管理的具体内容、手段和措施,治安管理本身就包涵有治安管理处罚。因此,没有必要将管理与处罚并提。
按常理,在制定、公布实施《治安管理处罚法》的时候,同时应该制定、公布实施《中华人民共和国治安管理奖励法》。因为现代管理没有放弃惩处,但更注重激励。没有只要激励而不要处罚的管理,也没有只要惩处而不要激励的管理。激励和惩处都属于管理,都是管理的具体内容和形式。处罚警示人们不要违法,奖励则鼓励引导人们守法。处罚和奖励同等重要,不得偏废,只注重处罚而不注重奖励,从指导思想上分析,是过分坚信人性“恶”的理念,不相信有“善”、人性可以“从善”的现实;过分迷信权力在治“恶”、以“恶”治“恶”的作用,而低估了我们的***府在人民群众中享有崇高的地位和扎实的社会基础;低估了宣传、教育、引导的社会作用,低估了广大人民群众遵守法律的自觉性;低估了“善”在治“恶”中的地位和作用。有《治安管理处罚法》存在,就应有《治安管理奖励法》与之相配套。没有《治安管理奖励法》,只实施《治安管理处罚法》,表明其意在突出处罚、强化处罚。把管理建立在处罚之上,妄***通过处罚来实现管理,以罚代管、寓管理于处罚之中。这样的管理已不是一般意义的管理,而是典型的管制。
《治安管理处罚法》影响对公安机关的定位。根据***府《组织法》和《治安管理处罚法》,我们行使治安管理职权的机关是公安机关。在阶级斗争为纲的年代,公安机关处在阶级斗争最前沿,肩负着打击敌人、巩固无产阶级专***的使命,是专***机关。在努力建设“法治国”、“法治***府”的今天,当然不能再把公安机关看作是“抓坏人”、打击阶级敌人的机关。但是因为公安机关是行使治安管理处罚职权的机关,自然经常行使处罚权,可能还有不当甚至违法行使了处罚权,被人们看在眼里、记在心里,印象深刻,而对公安机关维护秩序、保护公民合法权益、为民服务方面所做大量工作却觉理所当然,未予足够关注,从而把公安机关看作是治安管理处罚机关或治安处罚机关或处罚机关,破坏了公安机关的形象,破坏了警民鱼水关系,从而也影响了整个***府在民众心目中的形象。
《治安管理处罚法》不利于法律规范自身的规范、统一。在我国作为行***机关管理国家和社会公共事务的法律规范已有很多,诸如:《海关法》、《土地管理法》、《城市规划法》、《税收征收管理法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《森林法》、《环保法》、《铁路法》、《道路交通安全法》……,所有这些法律中都没有加“处罚”两字,所有这些法律都授予***机关相应的处罚权,事实上也在行使其处罚权,难道《治安管理处罚法》中没有“处罚”两字***机关就丧失了处罚权、就难以履行职责吗?显然不是。问题很清楚,《治安管理处罚法》尚未完全摆脱86年制定的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、权力本位和传统管理理念的影响,保留、继承了一些不该保留、不该继承的内容和提法。为了维护法律规范自身的规范,治安管理方面的法律就不应命名为《治安管理处罚法》。
行***处罚已经有法可依,不需要第二个《行***处罚法》。我国于1996年制定并实施了《中华人民共和国行***处罚法》,它对行******机关行使处罚权的原则、种类、管辖、程序、实施机关、法律责任都作了明确而具体的规定。它是所有行******机关行使处罚权应遵循的基本法,毫无例外,也是治安管理处罚时所应遵循的基本准则。只要处理好《治安法》与《处罚法》的衔接,完全可以解决治安管理处罚的法律依据问题。没有必要在《行***处罚法》之外,再制定第二个处罚法——《治安管理处罚法》。
就治安处罚而论,本是很正常的行***行为,因为法治社会是责任社会,任何人都应对自己的行为后果负责,既然违法,就应接受处罚。但在我们的治安管理处罚中,有一种称为“行***拘留”的处罚。《治安管理处罚法》第十条:“治安管理处罚的种类分为……,三,行***拘留”。第三章有关条目就行***拘留的适用作出详尽具体规定,第十六条又规定:“有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行***拘留合并执行的,最长不超过二十日”。对于“行***拘留”处罚,涉及四个问题:1、行***拘留就是限制、剥夺公民的人身自由,是对宪法第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵害”的直接侵害,作为***府应慎重对待。2、《治安管理处罚法》第九十八条规定:“公安机关作出吊销许可证以及二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;……”。《中华人民共和国行***处罚法》也有相同的规定。这是为了给当事人更充分的申辩、陈述的机会,也给公安机关留下重新审查处罚决定的机会,以保证***的严肃性、准确性,最大限度地保护公民的合法权益免受侵害。但受行***拘留处罚的当事人却没有要求举行听证的权利。在程序上少一次申辩和陈述的机会。3、当事人对其他处罚不服要求听证和申请行***复议的不缴纳任何费用,所需费用由***机关支付,然而根据《治安管理处罚法》第一百零七条规定“被处罚人不服行***拘留处罚决定,申请行***复议,提起行***诉讼的……按每日行***拘留二百元的标准交纳保证金,行***拘留的处罚决定暂缓执行”,保证金岂不成了启动行***复议、行***诉讼的开关吗?又是明显的不公平。4、行***复议机关对不服行***拘留的复议申请审理后,如认为原行***拘留处罚主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法,处罚该如何执行!复议之日起开始拘留吗?事隔两月有余,事态已经平息,再拘留有何实际意义?如果原行***拘留处罚确实不当,但因当事人无力交保证金而未予复议纠正,其行***拘留处罚不是很冤枉吗?如果当事人逃跑了,保证金自然被没收,只是这每日200.00元的标准有何依据?所有这些都凸显出不公平的对待,有损于法律本身正义的价值、有损于“良法”的法律价值。
三、关于治安法
“治安”的“治”是治理、整治;“安”是安全,即治理***治、经济、社会、文化、生活秩序、保障公共安全,保障公民的人身安全和财产安全,亦即保护公民、法人和其他组织的合法权益。治安法就是调整治安关系的法律规范。在现实社会生活中,有两种性质不同的治安法律关系,一种是治安刑事法律关系,一种是治安行***法律关系。治安刑事法律关系当然应由刑法调整,治安行***法律关系才应由行***法来调整。我们这里所说的治安法,仅指治安行***法。规定治安法律关系主体——公安机关与公民、法人和其他组织在维护治安秩序活动中权利与义务的法。公安机关有权行使治安管理职权,但必须履行依法行使职权、保护公民、法人和其他组织合法权益免受侵害的义务;公民、法人和其他组织有权请求公安机关维护良好的社会秩序、保护其合法权益、监督公安机关依法行使职权的权利,同时必须遵守治安秩序,配合、接受公安机关就治安问题所作的处理。因为“治安”概念本身内涵、外延的宽泛决定了治安领域非常宽泛,而且在治安行***法律关系中权利与权力的矛盾、博弈表现得非常突出、尖锐和集中,因此不同的文化背景,不同的法治理念,不同的角度出发制定出的治安行***法也会千差万别。在重私权、奉行“权利本位”、权利为中心的国度里,治安行***法侧重保护私权,严格控制公权,如象日本和我国台湾地区的《社会秩序维护法》之类。在******府或专制国家,治安行***法保证权力的有效行使,甚至根本不需要什么法,一切听命于权力。公民权利不但没有基本保障而且受到严重践踏。我国的《治安管理处罚法》第一条规定:“为了维护社会治安秩序,保障公共安全、保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,制定本法”,清楚表明两点:1、治安行***法是以保护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点、为已任、为目的的;2、治安行***法是以规范和保障公安机关依法履行治安管理职责为出发点、为已任、为目的的。是尊重权利、规范权力模式。但不可否认,治安行***法命名为《治安管理处罚法》又清楚地表明它非常注重处罚,非常注重强化权力,再加上国家对人身自由权保护的力度不够,对***府约束的法律机制、监管机制还不够完善,客观上增强了权力的扩张性、侵略性、侵害性,从而使行***权力侵犯其神圣的授予其权力的法律,侵犯其国家的主权者公民的合法权益的可能性也随之增加。为了摆脱管制型***府形象,******在2005年3月的《***府工作报告》中提出:“努力建设服务型***府。创新***府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务”。[③]在国家行***管理,包括治安管理活动中特别需要强化“以人为本”“权利本位”的理念。营造维护良好的***治、经济、文化、社会生活秩序不是依仗处罚,而是通过关心、解决民生实际问题,通过服务来实现。不可否认,有人就是要违法,就是要破坏民众所盼望的良好秩序,对于他们的行为给予制裁处罚也是必要的。但这不是为处罚而处罚,而是为了维护良好秩序。
不是简单地强化管理而更重要的是强化服务,不在处罚中实现有序,而是“寓管理于服务之中”,在服务中实现管理。这是管理模式的重大变革,仅由***府变化某些形式和方法,是很不够的。除了转变观念外,还必须从行使管理权力的源头入手,只有从立法上不授予行***机关管制型管理权,行***机关才有可能从管制型权力模式中解脱出来,否则将仍是换汤不换药,穿新鞋走老路。
鉴此,我建议将强化管理、强化处罚、强化权力的《治安管理处罚法》修改成《中华人民共和国治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会秩序维护法》。
四、关于《中华人民共和国治安秩序维护法》
《中华人民共和国治安秩序维护法》是调整治安行***法律关系的法律。首先必须明确、准确界定其调整范围。现行《治安管理处罚法》第二条规定:“扰乱公共安全、侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任,尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。这清楚表明,现行《治安管理处罚法》的调整范围不是根据行***职权和行***法的性质、特点来界定和确定的,而是依刑法为标准,依够不够刑法处罚为标准确定的。把轻微犯罪尚不够现行刑法规定的管制、拘役、徒刑处罚的统统列入行***法调整范围,授权行***机关依据行***程序予以处罚,这是很不科学、很不妥当的,不符合国家机关职能分工的总原则,有行***参与司法之嫌,应作修改。凡治安犯罪,即使轻微犯罪也应列入刑法调整范围,通过司法程序予以处罚。至于轻微犯罪尚不够现行刑法处罚,应修订刑法。绝不能把现行刑法未调整的空白领域简单地分配给行***法来调整。根据行***职权和行***法的性质、特点,治安行***法只能调整治安行***法律关系,只能就作为行***主体的公安机关与公民、法人和其他组织在治安行***活动中的权利、义务作出规范,就维护治安行***秩序的法律行为作出规范。准确科学界定治安维护法的调整范围,避免以罚代判,避免行***权的滥用,是非常必要的。
第一,《中华人民共和国治安秩序维护法》授权公安机关行使维护社会治安秩序的职权,包括对违***治安秩序的行为予以处罚的权力,不削弱公安机关的权力。公安机关行使维护社会治安秩序的职权有充分保障。不过我国的公安机关既是行******机关,又具有司法侦查权,既是《治安秩序维护法》的的***主体,又是刑事犯罪侦查的司法主体。因此,作为行***主体对违***治安管理秩序、违反《治安秩序维护法》的行为行使处罚权时,应遵循行***程序;对治安犯罪包括轻微犯罪行为行使处罚时,应以司法机关的资格遵循司法程序。分清不同的资格身份、遵循不同程序是非常必要、非常重要的。
第二,《中华人民共和国治安秩序维护法》十分注重对公安机关行使权力的规范与监控,明确其营造、维护良好治安秩序的义务,明确其保护公民、法人和其他组织合法权益的义务。同时,应赋予当事人以更多的抗争权利。使公安机关在履行维护社会治安秩序的职权时,不再是盛气凌人的治安处罚权的主宰,而是社会治安秩序维护者,是为人民、为国家而营造良好秩序,是为人民、为国家履行义务。形成公安机关行使权力是义务,履行职责还是义务的氛围,突出了公安机关的责任、义务和服务。从而从以权力为中心、权力为本位的管制型管理模式,转化成以责任为中心、义务为本位的服务式管理模式。有效抑制行***权力的侵略性、扩张性和侵害性,有效抑制权力本身对***机关的腐蚀作用,有利于建塑服务机关、服务***府的光辉形象。
第三,文明***是维护社会稳定的决定性因素,反之则可能导致社会不稳定,影响、冲击和谐社会的创建。《中华人民共和国治安维护法》不再是处罚法,也不是管制法,是“寓管理于服务之中”的维护社会秩序服务法,能更好体现人性化管理与服务***府,更容易被广大民众所接受,有利于社会的稳定,有利于促进人与人之间、民众与***府之间的和谐。是一部遏制公权力、保护私权利、建设和谐社会的良法。
第四,慎用行拘留权。人身自由权是最基本的人权之一,不经司法程序由***府行使20日(一年之5%、一月之2/3)拘留,对于一个公民的伤害太大了,渴望自由是人之本性,***府应努力营造尊重公民人身自由权的社会氛围。只有在不拘留就无法控制混乱局面,不拘留就无法保护财产和公民人身安全,以及其他处罚不足以使当事人受到深刻教育的情况下,才予以拘留,而且应尽量通过司法程序实施治安刑事拘留,慎用行***拘留。以显示***府对宪法的尊重,更好体现***府保护公民基本人权的良好形象。
【注释】
内容提要: 《刑法》与《治安管理处罚法》在立法中重视了彼此之间的衔接,较好地体现了法制统一的原则。两部法律都将保障人权作为其立法价值选择。在总则方面,关于立法目的与任务、管辖权体制、行为与惩罚相适应方面都趋于一致。在行为及其处罚规定上,关于调整范围、构成要件、处罚体系构建、责任年龄与特殊人员的责任能力方面实现了衔接与协调。同时,处于同一位阶的这两部法律在彼此的协调方面尚存在一些问题需要进一步解决,以实现立法的更好统一,保证***、司法的最佳效用。
一、《刑法》与《治安管理处罚法》在立法价值选择上的协调
我国传统立法注重强调国家和集体的利益,个人利益相对被忽视。随着社会的进步和时代的发展,人们逐渐认识到个人权利在所有利益中的基础性地位,相应的,人权在我国立法中越来越受重视。近年来我国立法的趋势是,注重贯彻以人为本、尊重人权等民主内容,这些从我国《宪法修正案》、《刑法》、《治安管理处罚法》等法律中可以清楚地看出。
《治安管理处罚法》是在《治安管理处罚条例》的基础上修改而成的。修改《治安管理处罚条例》的指导思想有三:一是适应社会治安形势发展的需要,补充完善治安管理处罚制度,严厉打击和惩治危害社会治安违法行为,为加强社会治安管理提供有力的法律武器。二是处理好本法与《刑法》、《行***处罚法》以及其他有关法律的衔接,维护法制统一,防止以罚代刑。三是在保证违反治安管理行为受到必要惩处的同时,规范警察权的行使,保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。[1]可见,严厉打击和惩治危害社会治安违法行为与规范警察权的行使以保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯是《治安管理处罚法》的两个重要任务与功能,前者是维护社会秩序,后者是保障权益,所以维护社会秩序与保障人权也是治安处罚法的价值选择,与刑法的价值选择具有协调一致性。
然而,《治安管理处罚法》诞生于构建和谐社会的大背景之下,以人为本、尊重和保障人权更是其鲜明的价值取向。首先,在总的立法指导思想上,该法仅仅抓住治安处罚与增进社会和谐的关系,注意处理好维护社会秩序、实施治安处罚和保护公民权利的关系,慎用警力,多做教育、引导和化解矛盾的工作,小心谨慎处理人民内部矛盾,注意人性化,注意用科学的管理方法营造社会和谐气氛。按照这一指导思想,总则增加规定了“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”;“实施治安管理处罚,应当公开、公正,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严”;“各级人民***府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定”等内容。[2]这些规定具有鲜明的时代特征。其次,从该法的内容看,无论是实体还是程序都体现了以人为本、尊重人权的思想。如该法第21条规定对某些特殊群体不执行行***拘留处罚:对依法应当给予行***拘留处罚的不满16周岁的未成年人;已满16周岁不满18周岁、初次违反治安管理的;70周岁以上的老人;怀孕或者哺***自己不满一周岁婴儿的妇女。这一规定,充分体现了对他们的特殊保护。[3]
《治安管理处罚法》是由社会控制型法律转向以保护公民合法权益为立法主旨、以保障人权为指导原则的法律,体现了保障权利是社会主义法治国家的法律价值所在。尊重和保障人权是宪法理念,2004年《宪法修正案》明确将人权保障的内容写入宪法,体现了我国宪法的终极目的。《治安管理处罚法》根据宪法的原则将尊重和保障人权的理念贯穿该法始终。《刑法》虽然制定于“尊重与保障人权”入宪之前,但是罪刑法定原则的确立,也旗帜鲜明地昭示了保障人权的立法价值选择。
二、《刑法》与《治安管理处罚法》在总则方面的协调
1.在立法目的与任务方面
《刑法》的目的是“惩罚犯罪,保护人民”(第1条);《治安管理处罚法》的目的是“维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”(第1条)。《刑法》的任务“是用刑罚手段同一切犯罪行为作斗争,以保卫国家安全,保卫人民民主的***权和社会主义制度,保护国有财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的财产,保护公民的人身权利、民利和其他权利,维护社会秩序、经济秩序,保障社会主义建设事业的顺利进行”(第2条);《治安管理处罚法》突出强调“加强综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定”(第6条)。可见,两者在立法目的与任务方面具有一致性,只是运用的手段不同。《治安管理处罚法》的综合治理手段对《刑法》的惩罚手段发挥了很好的协助和补充功能,较好地体现了与《刑法》的衔接。[4]
2.在管辖权体制方面
根据《刑法》第6条,凡在我国领域内犯罪的,除法律有特别规定的以外,都适用本法;凡在我国船舶或者航空器内犯罪的,也适用本法。根据《治安管理处罚法》第4条,在我国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的以外,适用本法;在我国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适用本法。这表明,两法在属地管辖的规定上是基本一致的。当然,《刑法》采取的是以属地管辖为主的混合管辖权体制,而《治安管理处罚法》只规定了属地管辖原则。
3.在行为与惩罚相适应方面
根据《刑法》第5条,“刑罚的轻重,应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”此即罪责刑相适应原则。根据《治安管理处罚法》第5条第1款,“治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”此即治安管理处罚与治安管理行为相适应原则。两者在惩罚的轻重与违法犯罪行为的轻重要相适应上是一致的。
三、《刑法》与《治安管理处罚法》在行为及其处罚规定上的衔接与协调
1.在调整范围上的衔接
《刑法》规定了420余种犯罪行为,《治安管理处罚法》规定了238种违反治安管理的行为,所以两者在具体行为规定上并不是一一对应关系。但是两法在扰乱公共秩序的行为,妨害公共安全的行为,侵犯人身权利、财产权利的行为,妨害社会管理的行为等方面实现了调整范围的有机衔接。即上述四大类行为尚未构成犯罪的,在《治安管理处罚法》中予以了规定,构成犯罪的在《刑法》中予以了规定。原来,《刑法》规定的很多犯罪行为,如损毁广播电视设备危害公共安全的行为、非法携带***支、弹药进入公共交通工具的行为、计算机犯罪行为等,在情节轻微或对象非特定,尚未构成犯罪的情况下,在《治安管理处罚条例》中并无对应的处罚条款,《治安管理处罚法》在这方面作了大量弥补。例如《治安管理处罚法》第36条维护铁路运行安全的规定、第37条以其他方法危害公共安全的规定、第65条有违善良风俗的规定、第29条计算机违法的规定等,皆与《刑法》规定的犯罪行为实现了调整领域上的对接。[5]
2.在构成要件上的衔接
违反治安管理的大部分行为,从构成要件上看,与犯罪行为的表述类似,只是存在量或程度上的差异。如盗窃达到一定数额、伤害达到一定等级即为犯罪,否则就是违反治安管理的行为。可见,对同一行为是适用《治安管理处罚法》还是《刑法》往往只是因行为的危害程度不同而已。与犯罪行为相比,违反治安管理的行为只是情节轻微、尚不构成犯罪的,属于一般违法行为,接受治安管理处罚。[6]例如,非法持有鸦片的行为,除了在持有数量上以200克作为区分情节是否严重从而决定罪与非罪的临界点标准外,在主体、主观方面及行为要件等方面也是同样的构成标准。再者,在违法犯罪主体上,两法在规定自然人主体之外,都规定单位可以成为主体。应当说,构成要件的进一步统一不但使立法体系更统一,也使***、司法更规范,更便于操作。
3.在处罚体系构建上的协调
我国刑罚体系由主刑和附加刑构成。《治安管理处罚法》借鉴刑罚模式,构建了新的治安处罚体系:第一,将治安处罚种类分为主罚和附加罚两类。主罚包括警告、罚款、行***拘留和吊销公安机关发放的许可证;附加罚包括对外国人的限期出境和驱逐出境两种。第二,治安处罚体系中的罚款与刑罚体系中的罚金刑在适用上趋于接近。两者既可以单独适用,也可以附加适用(并罚);罚金刑主要适用于财产犯罪或经济犯罪,罚款处罚的适用也注意了处罚模式的选择与违法行为特点的结合,很多不宜进行罚款处罚的违法行为在《治安管理处罚法》中就没有选择适用罚款处罚,如第29条规定的计算机违法、第41条规定的滋扰性乞讨和第45条规定的***、遗弃违法行为等。第三,在人身罚的处罚程度上两法实现了进一步统一,使治安处罚更趋科学。根据《刑法》第42条,拘役的期限为1个月以上、6个月以下;根据《治安管理处罚法》第16条,行***拘留合并执行的期限最长不超过20日。如此,在行***处罚与刑事处罚之间拉开了合理区间,更趋科学。当然,《治安管理处罚法》并没有完全照搬刑罚种类的划分理论和立法模式,而是在理性反思基础上的科学借鉴。比如,刑罚中的附加刑可以单独适用,但治安管理处罚法中的两类附加罚——对外国人的限期出境和驱逐出境便不能单独适用,只能附加适用。这与该两类附加罚的自身特点、特定适用对象和适用范围是密切相关的。[7]
此外,在共同违法犯罪行为的处罚上两法的规定也有一致性。《治安管理处罚法》第17条第1款规定:“共同违反治安管理的,根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用,分别处罚。”第2款规定:“教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的,按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。”这与我国共同犯罪的理论及《刑法》规定相吻合。
4.在责任年龄与特殊人员的责任能力方面的协调
《刑法》规定:已满14周岁不满18周岁的人犯罪,应当从轻或者减轻处罚;因不满16周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由***府收容教养(第17条)。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果,不负刑事责任;间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪,应当负刑事责任;尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的,应当负刑事责任,但是可以从轻或者减轻处罚(第18条)。又聋又哑的人或者盲人犯罪,可以从轻、减轻或者免除处罚(第19条)。《治安管理处罚法》对不同责任年龄和不同精神状态的人也规定了有区别的对待:已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满14周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教(第12条)。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加看管和***。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的,应当给予处罚(第13条)。对盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的,可以从轻、减轻或者不予处罚(第14条)。可见,两法在责任年龄与精神状态方面的规定具有一致性。[8]同时,根据《刑法》第18条,醉酒的人犯罪,应当负刑事责任;《治安管理处罚法》第15条的规定模式与此相同:醉酒的人违反治安管理的,应当给予处罚。
四、《刑法》与《治安管理处罚法》尚需进一步协调的问题
1.《治安管理处罚法》尚需改进的方面
(1)基本原则问题。《刑法》第3条明文规定了罪刑法定原则,这对防止刑罚权的不当行使,保障人权意义重大。《治安管理处罚法》虽然对处罚权行使方式作了严格的限制,也有学者据此认为该法坚持了违法行为法定原则,[9]但是笔者认为,该法没有与《刑法》的罪刑法定原则相对应的法定原则的宣示,这不能不说是一个遗憾。例如,《治安管理处罚法》第76条规定,“屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施”。但是,何谓“强制性教育措施”?法律所指不明,这与“违法行为与处罚法定原则”的缺位不无关系。2006年1月23日公安机关在《执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》指出:“这里的‘强制性教育措施’目前是指劳动教养。”劳动教养是我国最严厉的行***处罚措施,涉及到公民人身自由问题,对这么一个严重的行***处罚措施,《治安管理处罚法》不明文规定为法定的处罚种类,却可以对违反治安管理的行为人适用,显然与法治精神相悖。
(2)溯及力问题。《刑法》第12条明文规定了溯及力问题,即采取重法不溯及既往的从旧兼从轻原则,而《治安管理处罚法》对溯及力问题没有表明态度。2006年1月23日,公安机关在《执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》中指出:按照《立法法》第84条的规定,《治安管理处罚法》不溯及既往。《治安管理处罚法》施行后,对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为,适用《治安管理处罚条例》;但是,如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的,适用《治安管理处罚法》。尽管这一解释说明了治安管理处罚法的溯及力问题,但是溯及力是法律适用中的重大问题,宜在法律中明确。
(3)阻却事由问题。《刑法》第16条、第20条、第21条分别规定了不可抗力、正当防卫、紧急避险;而《治安管理处罚法》中却未涉及这些问题。不可抗力、正当防卫、紧急避险等已经是法律中定型化的免责行为,中外法律皆有规定。例如,德国《违秩序法》在第15条与第16条对正当防卫、紧急避险进行了排除规定。我国台湾地区《社会秩序维护法》第11条至第14条规定了四项“阻却违法事由”:依法令行为、正当防卫、紧急避险、不可抗力。笔者建议,对“正当防卫”、“紧急避险”和“不可抗力”而导致的治安违法行为,立法应当规定其责任排除,此为《治安管理处罚法》的可提升之处。
(4)单位主体的处罚原则问题。《刑法》第30条对单位犯罪的处罚原则是以双罚制为主单罚制为辅。《治安管理处罚法》第18条规定单位作为治安违法行为的主体时却以只处罚责任人员的单罚制为主双罚制为辅。笔者建议,应借鉴《刑法》规定为以双罚制为主的处罚模式。因为,一般而言,双罚制更能体现罚当其过。德国《违秩序法》第30条(对法人和人合团体罚款)规定了对法人和“人合团体”的罚款处罚。我在国台湾地区,法人得受行***秩序罚,为迄今实务界及学术界所普遍接受。[10]
(5)主观方面问题。根据《刑法》第14条与第15条,犯罪行为的心理态度包括故意与过失两种;治安违法行为的主观方面,从理论上说,也应是行为人对自己违反治安管理行为所引起的后果所持有的“故意”或者“过失”的心理态度。然而,《治安管理处罚法》对“过失”未作相关规定,也未对“故意”和“过失”作技术上的处理。有关“故意”规定,如“故意向列车投掷物品的”等,仅把“故意”作为某个治安违法行为的法定条件,而没有上升为总则性的一般规定。在其他的治安管理法律规范中,几乎也没有对“过失”的规定。[11]
2.《刑法》尚需进一步改进的方面
由于《治安管理处罚法》在《刑法》施行数年之后才出台,所以《治安管理处罚法》更具鲜明的时代特征,其某些方面的内容在《刑法》未来的修改过程中值得借鉴。
(1)《治安管理处罚法》的总的立法指导思想——以人为本,建立和谐社会值得《刑法》借鉴。《刑法》的修改制定工作完成于我国第三次大规模“严打”运动前后,有一定的重刑化倾向,突出的体现就是死刑过多,可以判处死刑的罪名有68个之多。在未来修改刑法中,应注意刑罚的轻缓化。《治安管理处罚法》在处罚的轻缓化上树立了一个较好的榜样。例如,该法将罚款处罚分为200元、500元、1000元三个档次,根据各类违法行为社会危害性大小、罚款处罚的必要性和有效性的不同,设定适当的处罚幅度。对《治安管理处罚条例》规定的可以处5000元、3000元罚款的几类违法行为仍维持原来的规定,未作调整。[12]
(2)《刑法》在基本原则的规定上有欠缺。《治安管理处罚法》第5条规定,“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”。这一条原则在《刑法》上没有相应体现。构建和谐社会,应以人为本,对犯罪分子判处刑罚应从教育其成为新人为出发点,因此,建议在刑法的基本原则方面考虑增加“坚持教育与惩罚相结合的原则”。
(3)《刑法》在属地管辖权上有欠缺。《刑法》第6条第2款规定:“凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的,也适用本法。”这里没有“除法律有特别规定的以外”的规定,那么从语言逻辑来看,在港澳台的船舶、飞机内的犯罪也适用本法,但事实上不能这么规定,也无法这么做,故在法律条文上对此应有明确的阐清。[13]这一点,《治安管理处罚法》值得借鉴,该法第4条第2款规定:“在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适用本法。”
(4)《刑法》的追诉时效需要调整。两法都规定了时效问题,并且在时效的计算上采取的原理是相同的。《刑法》第89条规定:“追诉期限从犯罪之日起计算;犯罪行为有连续或者继续状态的,从犯罪行为终了之日起计算。”《治安管理处罚法》第22条第2款规定,违反《治安管理处罚法》的行为的处罚期限,“从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”但是,《刑法》第87条规定的最短追诉期限是“法定最高刑为不满五年有期徒刑的,经过五年”。《治安管理处罚法》第22条规定第1款规定“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的,不再处罚。”由于违反治安管理行为与犯罪行为在某些行为类型上的重合,罪与非罪往往只是程度上的不同,而在时效上,违反治安管理行为统一为6个月,犯罪行为最短为5年,相差甚大,脱节明显,所以建议可以适当降低犯罪行为的最短追诉时效,以保持法律之间的平衡与协调。
总之,《刑法》与《治安管理处罚法》在立法中重视了彼此之间的衔接,较好地体现了法制统一的原则,不仅有利于该法的顺利实施,防止因相互冲突而产生的尴尬局面,而且也为今后其他立法活动作出了榜样,其意义重大。[14]同时,处于同一位阶的这两部法律在彼此的协调方面尚存在一些问题需要进一步解决,以实现立法的更好统一,保证***、司法的最佳效果。
【注释】
[1]参见田期玉:《关于<中华人民共和国治安管理处罚法(草案)>的说明》——2004年10月22日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上。
[2]雷建斌:《<治安管理处罚法>立法过程回顾》,载《中国人大》2006年4月10日。
[3]参见齐小力:《<治安管理处罚法>的宪法解读》,载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2006年第2期。
[4]参见郭剑锋、王春业:《法制统一的较好体现——<治安管理处罚法>与相关法律的衔接》,载《江淮论坛》2006年第1期。
[5]参见孙振雷:《<治安管理处罚法>的刑法基础》,载《河南省***法管理干部学院学报》2006年第4期。
[6]参见郭剑锋、王春业:《法制统一的较好体现——<治安管理处罚法>与相关法律的衔接》,载《江淮论坛》2006年第1期。
[7]参见孙振雷:《<治安管理处罚法>的刑法基础》,载《河南省***法管理干部学院学报》2006年第4期。
[8]参见郭剑锋、王春业:《法制统一的较好体现——<治安管理处罚法>与相关法律的衔接》,载《江淮论坛》2006年第1期。
[9]参见李英娟:《对<治安管理处罚法>的解读》,载《河南公安高等专科学校学报》2006年第6期。
[10]参见余凌云、***:《我国台湾地区、德国与我国大陆治安管理处罚若干问题比较——<治安管理处罚法>的成就与可提升空间》,载《山东警察学院学报》2005年第6期。
[11]参见余凌云、***:《我国台湾地区、德国与我国大陆治安管理处罚若干问题比较——<治安管理处罚法>的成就与可提升空间》,载《山东警察学院学报》2005年第6期。
[12]参见田期玉:《关于<中华人民共和国治安管理处罚法(草案)>的说明》——2004年10月22日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上。
一、我区贯彻执行治安管理处罚法取得的成绩
经过调查,我们认为:治安管理处罚法颁布一年多来,区***府及公安机关贯彻落实是认真的。在加强学习宣传培训,强化治安管理措施,加大对违法行为的打击力度,规范人民警察行使职权,保护公民、法人合法权益等方面做了大量工作,有力地促进了我区的社会治安稳定和***治安定,为建设“两个社会”作出了积极贡献。主要表现在:
(一)认真组织学习培训,广泛开展宣传教育。一是加大学习培训力度,提高民警的***能力。由分局统一购买治安管理处罚法单行本和释义,做到人手一册,要求全体民警认真自学;分局精心编制考题,统一组织闭卷考试,在参加__市治安管理处罚法考试、知识竞赛以及人民警察岗位***资格考试中,开发区分局获得第一名;组织收看电视讲座,邀请上级法律专家专题辅导;举办派出所兼职法制员、治安民警培训班,以民警亲自办的案,亲手组的卷为教材,查找问题,剖析原因,整改纠正。同时还利用局网站主页开辟专栏,引导讨论,有力地推动了民警学习治安管理处罚法的积极性和有效性。二是加强社会面宣传教育,营造良好的***环境。组织民警深入机关、企事业单位和居民区,根据流动人口、暂住人口、中小学生等不同群体,有针对性地开展宣传教育;在报纸上刊登有奖竞猜题,在__电视3台开辟了《警民连线》法制栏目,及时报道违法典型案例,并派法律专家到广播电台开展法制讲座。同时,还利用“五五”普法教育这个载体,联合普法办、街道、法院等部门,在__电影院广场、中山广场、商业街、市民广场开展法律咨询8场次。发放各种宣传资料20__0余份,力求做到家喻户晓,取得了良好的社会效果。
(二)强化治安管理措施,依法查处违法行为。一是全力整治突出的治安问题。开展了反“三车”、“黑车断油”、“三电”及禁赌、危险物品管理等专项整治行动,强化了正常性的治安监管,区公安分局危险物品管理工作在全市作了经验介绍。20__年3月以来,两分局共受理治安案件23033起,办结12809起,有力地打击了各类违法行为。二是全力开展维稳工作。作为主城区的公安机关,两分局始终保持高度的***治敏感性,将维稳工作作为压倒一切的头等大事来抓。一年来,共接待、受理群众案件44起,在规定时间内办结率达97.7%,停访息诉率达95.5%,十七大期间实现了“零进京”上访目标;化解各类矛盾纠纷1851起,妥善处置了48起。同时还积极做好节假 日、重大节日和市、区“两会”等重大活动的安全保卫工作,无发生影响稳定的***治事件。三是全力推进治安防范和管理工作。治安防控体系建设不断完善。到目前止,在全区主要路口、重点部位共安装视频监控点86处,新建监控点385处,其中向街面延伸13个监控头。社区农村警务建设不断推进。全区已建社区警务室31个、农村警务室19个,区公安分局农村警务建设得到***和省厅领导的充分肯定,并在10月27日晚,中央新闻联播节目中作了专题播放。接处警工作不断创新。区公安分局建立接处中心,全天实行四班三运转,24小时安排4组警力直接在街面实行动态接警,再根据职能分工或属地管理原则移送相关职能部门或派出所处理;开发区公安分局也科学调整勤务机制,建立起以8辆摩托车和2辆电瓶车在“面”上控、“线”上防的巡防新机制,取得了明显成效。
(三)完善***监督机制,规范民警***行为。一方面,要求民警做到“四个能够”。即能够熟知常用条款,杜绝***不知法;能够正确适用法律条文,杜绝***中的随意性;能够按要求制作法律文书和整理卷宗,杜绝***粗糙;能够熟练运用法言法语,杜绝***用语不规范。另一方面,完善了***监督机制。两分局还先后制定了《***质量考核办法》、《案件质量通报制度》、《案件主办民警制度》、《案件五级审批制度》等规章制度,以制度规范民警的***行为。如区公安分局建立健全***档案,由法制部门对每起治安案件审查把关,实行每月一次***质量考评,并将考评结果予以通报;开发区公安分局为严格落实案件倒查制度,法制部门针对检查审核中发现的严重问题,会同督察部门对有关案件主办人员和办理部门负责人等相关责任人员予以戒勉谈话、督察记分等,对那些严重不作为、造成后果的予以纪律处分。据了解,自治安管理处罚法实施以来,就治安案件裁决不服提起行***复议的区公安分局有5起(全部维持),与前年同期相比下降16.67%;开发区公安分局只有1起(最终以申请人撤诉而终结);提起行***诉讼的区公安分局有2起(法院判决维持原裁决),与前年同期相比下降50%,开发区公安分局未发生一起行***诉讼,民警***理念和***水平明显增强。开发区公安分局在去年全市公安系统“三考”活动中,取得了第一的成绩,区公安分局连续两年被评为全省***质量优胜单位。
二、存在的主要问题和困难
为了正确贯彻实施治安管理处罚法,两分局和广大民警做了大量工作。但与法律的要求、人民群众的期望还有一定的差距。
(一)宣传教育还不够广泛深入,实效性有待进一步增强。治安管理处罚法与旧条例相比,扩大了治安管理处罚法的调整范围,增加了处罚的种类,大幅调整了罚款处罚的幅度,明确了公安机关及民警办理治安案件应当遵守的基本行为规范,进一步完善了处罚程序。这就要求公安机关加大教育培训力度,提高广大民警知法、懂法、守法、***的能力和水平。但从调查情况看,宣传教育还不够广泛深入,实效性有待进一步的增强;广大群众对哪些是违反治安管理行为、应受到什么惩罚知之甚少;一些部门单位的治安保卫人员、许多部门和镇、街道的以及从事***法工作的人员也都不清楚治安管理处罚法的有关内容,特别是农村的宣传教育还存在不少盲区。
(二)部分民警的***理念有待转变,“四种意识”有待进一步增强。治安管理处罚法与旧条例相比,处处体现了以人为本的服务理念,对公安民警的***提出了更高的要求。但从调查情况看,部分民警的***理念还没有完全转变,主要表现在:一是及时取证意识还不够强。一些民警在处警时不取证先调解,特别是在处理一些邻里纠纷案件中过分依赖调解手段,待调解不成想取证时,有些证据却无法取得,导致案件不能及时了结。二是时限意识还不够强。少数民警在办理治安案件时,有超过法定期限的现象,对一些需要延长期限的案件,也没有按照规定报批。三是程序意识还不够强。重实体、轻程序现象仍不同程度存在。如在制作笔录时有时没有全部告知被询问人权利,告知送达不够规范等。四是人权保护意识还不够强。在传唤、询问、检查治安处罚当事人时,有时存在侵害治安处罚当事人的合法权益现象。
(三)民警***行为还不够规范,办案质量有待进一步提高。由于治安管理处罚法对“情节严重”、“情节轻微”、“赌资较大”等没有做统一的具体规定,而地方立法机关又没有制定相应的实施办法,导致公安机关在具体办案中存在很大的随意性:不同的办案民警对情节相同的案件在处理上会有很大的差别;也有同一办案民警在办理治安案件过程中对存在同样性质、情节的违法行为出现多种处罚结果的情况;有些案件取证手段简单、适用法律错误、文书制作粗糙审查不细,影响了严格***的整体效果;一些民警法制意识淡薄,存在办人情案、关系案现象,处罚显失公平,造成当事人不服。
(四)基层治安管理工作还比较薄弱,治安防控体系建设有待进一步完善。一是流动人口管理机制还不能适应动态环境的需要。未能实现底数清、情况明的工作目标,混迹于流动人口中的违法犯罪突出,外来人口犯罪在整个犯罪比例中仍然占到70%左右。二是对出租房屋管理还不够到位。我区有大量的出租房屋没有登记,即使登记的出租房屋,对承租人的登记也不够全面、规范,有些只登记了姓名,没有登记身份证号和地址;对房东缺乏有效的管理,没有进行一些必要的培训。三是技防投入严重不足。在社区街道、居民区的重要路段、重点部位、部分网吧、废旧物品收购点、宾馆等无力安装监控设施。四是特种行业、网吧等公复场所的管理难以到位。网吧、宾馆、酒吧等一些娱乐场所是违法犯罪的多发地,但其管理涉及工商、消防、文化、公安等多个部门,由于多头管理,形不成打击的合力。
(五)警力不足、经费紧张、装备落后在一定程度上影响了该法的正确实施。从调查情况看,我区现有警力不能满足现实需要,特别是基层一线派出所,既要承担正常的警务工作,又要做好基础信息采集、配合当地******府中心工作等非警务工作,致使警力不足的矛盾更加突出,一线公安民警长期超负荷工作。另外,我区两分 局经费等保障工作还需进一步加强。110接处警装备不齐,缺乏必要的警用强制、防护装备,不利于应付突发性事件;开发区公安分局及基层办案单位只能临时租用企业用房和民房,以解决办公用房问题。为了维护正常办公和改善办公条件,有些***单位对查办一些能带来经济收入的案件积极性较高;有的应当罚款并处拘留的而仅作出罚款处理,影响了治安管理处罚法的正确实施。
三、几点意见和建议
(一)要进一步加强对治安管理处罚法的宣传教育,切实增强宣传教育的实效性。治安管理处罚法是与人民群众生产生活有着密切关系的一部法律,也是一部维护社会和谐稳定的法律,要充分认识正确实施治安管理处罚法的重要性,要把治安管理处罚法作为“五五”普法教育的主要内容,进行广泛的宣传教育,特别是对重点区域、重点行业、重点单位、重点人群的普及教育,切实提高广大公民的法律意识,让更多的群众知法、懂法、守法。公安机关以及***民警要深刻领会本法的内涵,学好、用好本法,为我区社会治安稳定、经济发展和人民群众的安居乐业,创造和谐的社会氛围。
(二)要进一步转变***理念,规范民警的***行为。一是要进一步增强“四种意识”。即增强证据意识,防止取证不及时而侵害公民的合法权益;增强期限意识,杜绝超时办案;增强程序意识,做到实体、程序并重;增强人权意识,切实尊重和保护当事人的合法权益。二是要进一步规范民警的***行为。在与治安管理处罚法相配套的地方性法规出台前,要根据__的具体情况,统一、规范确定“情节严重”、“情节轻微”、“赌资较大”等标准,努力减少***的个体差异性;要严格对“自首”等法定从轻、减轻情节的认定,杜绝***的随意性。三是要进一步提高办案质量。要准确理解立法本意,正确适用法律法规,切实维护当事人的合法权益;要提高法律文书制作水平,增强法律文书的严肃性和权威性。
(三)要进一步强化治安管理职能,加强社会防控体系建设。公安机关要依法及时受理治安案件,加大对违反治安管理行为的打击力度。加强***支弹药和民爆物品管理,全面清除治安安全隐患;加强娱乐服务场所管理,严厉打击、、吸***等社会丑恶现象;加强对流动人口和重点人口的管理,重点打击盗窃、销赃等违法犯罪行为;积极开展网吧、学校周边环境等突出治安问题的专项整治工作,以查处促稳定。同时,要以巩固和深化“三基”工程建设为契机,进一步完善社会防控体系建设。加强警务室建设,使民警真正深入社区,和村(居)治调组织一起做好外来人口、纠纷调解、排忧解难等工作。加大技防投入,在城区主要街道、居民区出入口、商店内外、单位办公场所安装高清晰监控装置。加强人防措施,不断探索完善警民联防制度和义务治安防范工作,努力降低发案率。加强与有关部门的配合,形成打击合力,增强人民群众的安全感。
(四)要进一步加强公安自身建设,提高队伍整体素质。治安管理处罚法是预防减小和遏制犯罪的法律屏障,是公安机关最常用、最适用、最有用、最管用的一部法律,它对公安机关的***理念、***能力、办案手段都提出了新的要求。要促进公安机关的素质与现代法治要求接轨,就必须着力打造一支***治坚定、业务精通、作风优良、***公正的公安队伍。坚持***为民宗旨,恪守职业道德,严格依法履行职责,规范办案程序。既要防止怕违规不作为,又要防止简单化乱作为,不断提高公安民警严格、公正、文明***的水平。努力提高公安干警应付突发事件的快速反应能力,处置混乱局面控制驾驭能力,调处复杂纠纷的判断决断能力。
论文关键词 行***程序 治安案件 程序正义
一、程序、法律程序和行***程序的理解
“任何社会形态下公共管理权力都需要通过一定的程序规则来运行” 行***程序是法律程序的一种,而法律程序在现代社会除程序本身所具有的技术含义以外,还被赋予规范权力正当行使并保护人权的含义,实质是一种正当法律程序。一方面程序含有技术理性因素,另一方面程序最直接关联民众的利益诉求,是公民面对行***权力最直接、最重要的权力保障机制。理解行***程序的内涵,需要把握几点:
一是程序表现为过程,从程序启动到结束。有些长的过程是由若干短的过程所组成,因而一个大程序中包括若干小程序。如行***处罚程序中包含听证,听证本身也是一种程序。
二是程序具有目的性。人们选择、启动某一程序,总是为了达到一定目标。目标决定人们选择或预设何种程序。
三是程序具有选择性。为了达到一定目标,就要选择或预设一定程序。但是,虽然目标决定选择,选择或预设也会影响能否很好达到目标。两者是相互影响的。当然,不同的目标要选择不同的程序去完成,但也有可能运用同一程序去完成不同目标。前者显示程序的个性和差异性;后者反映了程序的共性和统一性。
四是程序具有客观性。为达到特定目标,就要选择能最好最快达到目标的程序。这种程序不是主观臆想的,而是必须符合要办事情的客观规律。主观选择、预设的程度符合客观要求,这就是科学的。
《治安管理处罚法》也属于行***法的范畴,因此行***法中程序的内涵适用治安管理处罚法,只是关于程序的具体内容有其特别规定。
所谓法律程序,即指程序规则为法律所规定时,该项程序就被称为法律程序。法律程序的主体享有各自的程序选择、履行相应的程序义务。如果义务人没有旅行法定程序义务,则需要承担一定的法律责任。法律程序运行结束后往往产生一个法律实体结果,因此在法律学上,“程序”一词往往与“实体”相对称,指按照一定的方式、步骤、时间和顺序做出法律决定的过程。程序关心的是形成决定的过程,而实体关心的是决定的内容。由于私法领域的活动实行意思自治原则,民事主体双方之间并不存在支配和被支配关系,法律一般不对其活动程序做出强制性规定。而在公权力领域,由于公权力具有强制性,如果滥用极易侵犯公民的权利,因此,法律往往对权利行使的程序做出明确规定,以确保权利行使的理性、公正。所以,法律程序就其规范对象而言,主要是公权力。与现代国家权力被分立为立法行***权和司法权相对应,现代法律程序主要有立法程序、行***程序和诉讼程序。
对法律程序的划分,以程序所规范的权利为标准较为适和。行***程序作为法律程序的一种,是行***权力运行的程序,具体指行***机关行使行***权利、做出行***行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。有时行***机关实施行***行为离不开行***相对人的参与行为,因此,行***相对人参与行***行为程序也是行***程序不可缺少的内容。行***程序的内涵可以从以下几点把握:第一,行***程序是行***权力的运行程序。第二,行***程序是行***机关为行***行为的程序。第三,行***程序的构成要素包括:方式、步骤、时间和顺序。第四,行***程序的运行结果是制定行***法规、规章、其他规范性文件,或者作出行***决定。第五,行***程序是一种法律程序。从行***程序的种类上看,根据不同的标准,行***程序分为抽象行***行为程序和具体行***行为程序等,本文仅研究《治安管理处罚法》中存在着具体程序。
二、未成年人治安案件程序
从《治安管理处罚法》的内容上看,该法在程序方面分为处罚程序和监督程序。处罚程序可以从广义和狭义的角度去理解,广义的处罚程序指治安管理处罚法规定的一切程序。从狭义上可以理解为决定对相对人进行治安管理处罚的程序,即决定程序。本文将从广义上研究治安管理处罚程序。
《治安管理处罚法》对处罚程序做出了详细的规定。对传唤、询问、取证、裁决等程序性内容作了规定,对案件管辖、证据种类、违法物品的扣押等办理治安案件的基本程序做出了规范。同时第3条还规定,“治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《中华人民共和国行***处罚法》的有关规定。”这样的规定保证了公安机关在作出治安处罚时应遵循的程序在法律上都有所依据。《治安管理处罚法》所规定的程序众多,但其并不是只适用未成年人,有些程序对未成年人并不适用,本文仅研究涉未成年人治安案件程序。治安处罚程序有:治安调解;行***管束;传唤与盘查;检查;扣押、没收和收缴;当场处罚程序;一般程序;听证程序;罚款和拘留的执行等,其中本文研究的涉未成年人的程序主要有以下:治安调解、传唤与盘查、拘留的执行。
三、《治安管理处罚法》程序上对未成年人的适用
法理上所说的法律适用有广义和狭义之分,广义的法律适用指国家机关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上的法律适用一般被称为法的实施。狭义的法律适用是指国家机关及其工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动,特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。本文中的法律适用指的是狭义上的法律适用。
《治安管理处罚法》第2条对适用的行为对象作了规定。简言之,适用的行为对象是违法治安管理的行为。主要是指要乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,尚不够刑事处罚的行为。关于新旧法在调整行为对象上的差别,***2006年1月10日下发的《<中华人民共和国治安管理处罚法>宣传提纲》中明确提到:违反治安管理行为由原来的73种增加到现在的238种,基本上减轻版的犯罪行为种类。
未成年人是一个特殊群体,国家重视对未成年人在各方面的培养,重视对未成年人合法权益的保护。《治安管理处罚法》第12条规定:对不满14周岁的违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。对已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚。
不满14周岁的未成年人还处在少年时期,社会知识少,对自己行为的后果没有预见能力,也没有承担责任的能力,对这些未成年人违反治安管理的,主要是教育,使其明辨是非,不再给予出发,更有利于其成长。但不处罚不等于放任不管,要责令其监护人严加管教,以防止其继续危害社会。
对于已满14周岁不满18周岁的未成年人考虑到他们具有一定的控制力和辨别力,但又还处在成长中,其思想观念尚未完全成熟的特点。对此类未成年人,采取应当从轻或减轻的规定,“从轻”是指根据行为人违反治安管理行为的行为确定应当给予的治安管理处罚,在这一档处罚幅度内,选择较轻或者最轻的处罚,如依本法对规定,对结伙斗殴行为应当给予5日以上10日以下拘留,那么对于该年龄段未成年人有违法行为的,给予6或7日的拘留就是从轻的处理。“减轻”是指根据行为人违反治安管理的行为确定应当给予的治安管理处罚,在这一档处罚的下一档处罚幅度内给予治安处罚。
另外,《治安管理处罚法》第21条规定了应当给予行***拘留处罚,但不执行该行***拘留处罚的四种法定情形。其中两种针对未成年人的为“已满十四周岁不满十六周岁的”和“已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的”。适用上述规定有几点要注意:行为人的行为已经违反了治安管理,而且《治安管理法》对该行为规定了拘留的处罚,并且从违法行为热的违法情节、危害后果等方面考虑应当给予行***拘留处罚;只有对本条规定的四种情形下的违法主体才不是用拘留,除此之外应当执行;在本条四种情形下对违反治安管理行为人,之规定了应当给予行***拘留处罚的,对行为人不在追究处罚责任,如果行为人的违法行为,由法律规定了拘留之外的其他处罚,仍然要执行。2006年***的《公安机关办理行***案件程序规定》第140条也规定:“违法行为人有下列情形之一的,依法应当给予行***拘留处罚的,应当做出处罚决定,但不送达拘留所执行:(一)已满十四周岁不满十六周岁的;(二)已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理或者其他公安行***管理的”这是对《治安管理处罚法》具体适用时的规定。但是不执行行***拘留,并不意味着不采取措施。根据《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第5条的规定,被处罚人居住地公安派出所应当会同被处罚人所在单位、学校、家庭、居(村)民委员会、未成年保护组织和有关社会团体进行帮教。
关键词 治安管理处罚法 自由裁量权 必要性
一、立法上关于治安处罚自由裁量权的具体体现
(1)对罚与不罚的裁量权。《治安管理处罚法》对不同行***违法行为的处罚规定为“可以从轻、减轻或者不予处罚”。该法第19条又规定“违反治安管理有情节特别轻微等情形之一的,减轻处罚或者不罚”。
(2)对处罚种类的自由裁量权。治安处罚的种类分为“警告”、“罚款”、“行***拘留”、“吊销公安机关发放的许可证”等。
(3)对处罚幅度的裁量。在罚款数额方面,规定了200、500、1000、5000等不同的幅度。在行***拘留方面,规定了5日、10日、15日等不同的档次。根据不同的违法行为、情节,公安机关可以在规定范围内对处罚幅度进行自由选择。
二、对治安处罚中自由裁量权规制的必要性
法律法规的局限性和滞后性使自由裁量成为必要,正是由于这一点,立法不得不在事实上和法律上承认自由裁量权的合理存在,并力***通过自由裁量权来弥补自身的缺陷。但目前我国的法治现实却向我们警示了治安处罚自由裁量权确有必要进行规制和监督,这是因为:
(一)公安机关本身的性质及运行方式。公安机关作为***府的职能部门,***涉及面广,专业性强担。负着大量的行***管理工作,其中治安管理是重中之重,治安管理处罚权的自由裁量在公安工作中运用频繁,对其加以规范对于整个公安行***来说都有重要意义。
(二)公安***与公共安全、社会秩序和相对人的切身利益息息相关。公安行******行为均与社会的公共安全、秩序紧密相关,其内容及结果通常直接涉及***相对人的人身财产利益,且公安行***具有强制执行权,其***行为的社会影响大。 因此,对***中的行***裁量权进行控制显得十分必要。
目前公安机关滥用权力、玩忽职守甚至警匪勾结的情形也同样屡见不鲜, “孙志刚”案向我们表明,治安管理法制建设的滞后性,尤其是对行***裁量缺乏有效的监控机制,正在进一步加剧社会治安秩序的脆弱性,行***裁量的理性价值正在受到无情的践踏与破坏。因此,必须更加重视对行***裁量权的严格控制与监督。正如有些学者指出的:“没有适度的扩权,等于放纵破坏治安。而没有警察权的控制,放纵的不仅仅是破坏治安,更是对公权力运行规则的损害。”
三、对自由裁量权的控制和监督
(一)细化治安管理处罚裁量权
通过立法对治安处罚裁量权的实施规则、程序进行更为细化分割的制度构建。不再采取过去一刀切的方式,而是要求公安机关根据涉案人员的情节是否严重,选择在不同的处罚标准下实施程度裁量权。通过对行***裁量权的运行范围予以切割分化,大大限制了公安机关在作出处罚决定时的裁量权,有利于减少和避免处罚的任意性和不公平。
(二)严格遵循行***均衡原则
在实施治安管理处罚的过程中,应当做到对公共利益的损害补偿与对违法行为人的权益剥夺基本相当。这便要求在治安管理处罚的***过程中,必须遵循行***均衡原则要求,即“行***主体在实施行***裁量时得全面权衡各种利益关系以作出最佳的选择判断”, 从而实现行***实体裁量上的自我约束。
(三)从程序正义原则上进行控制
对程序正义原则的遵循,正是为了防止公安机关随意拖延或规避法定职责,避免由于其过度的主观随意性而采取不必要的手段、方式、程度来加重公民的义务。就像有的学者所说的“正当的行***程序实质上是对个人自由提供的一种重要保障,是现代行***法治的核心要求”,“它能在警察与公民之间建立一个相互信赖、和谐、互动的空间”。
(四)治安处罚中的司法监督控制
这主要是司法机关介入治安处罚中来,实现司法对治安管理处罚裁量权的全面监督与控制,对现行行***诉讼受案范围和审查机制的逐步完善。
总之,对治安处罚中的行***裁量权的运用和控制,除了需要一个全面的规范的机制外,还应提高执行主体的***素质
。只有这样,才能保证处罚的公正性,才能和谐的处理行***主体和行***相对人的关系。
参考文献:
[1]刘卫,林晓东.治安警察权:扩张与限制.
[2]周佑勇.行***裁量的均衡原则[j].法学研究,2004 (4).
[3]周佑勇.行***法的正当程序原则[j].中国社会科学,2004 (4).
关键词:法律规范,冲突;公安机关;《治安管理处罚法》;解决规则
中***分类号:D922.14 文献标识码:A 文章编号:1673-2596(2013)12-0098-02
我国“法律打架”的现象在行***法领域尤为突出。行***法由于自身形式上的特点,如无统一的法典、制定主体众多、形式广泛且内容富于变动,决定了行***法律规范冲突占据国内法律冲突的绝大多数。法律冲突可以定义为:“两个以上的竞争调整同一社会关系的法律规范不一致的社会现象。”即法律规定之间有冲突、有矛盾,法律规定之间不一致、法律规定相互抵触等现象。《治安管理处罚法》与诸多法律之间存在冲突关系,法条的冲突使得***人员面对问题无所适从。
一、《治安管理处罚法》适用中的法律规范冲突现象
(一)《治安管理处罚法》与《刑法》的冲突
如《治安管理处罚法》第67条、第73条规定的违法行为和相应犯罪行为的表述完全一致。而《关于禁毒的决定》、《关于严禁的决定》以及《刑法》对上述“、容留、介绍他人的”和“、教唆、欺骗他人吸食、注射的”都没有明确解释。类似的情况在《治安管理处罚法》中还有第40条、第42条、第52条、第60条、第6l条等。办案人员无法确认嫌疑人的行为究竟是违法行为,还是犯罪行为。这些条文一般要求从情节、数额(量)大小,危害后果等方面来区分违法犯罪行为的定性,但是从两部法律的相关法条上看,具体的情节轻重、危害后果的程度没有较为明显的界限,导致基层实务部门在处理案件时,对于违法行为的定性时常会发生争议,罪与非罪的判断,往往不能一蹴而就。因为担心放纵犯罪遭受群众责难,很多时候宁愿“就高不就低”,介于罪与非罪之间的许多行为多被定为犯罪行为追究刑事责任。这种“就高不就低”的处理方式显然偏离了法治的正确目标,不利于保障当事人的合法权益,有悖于《治安管理处罚法》和《刑法》的立法目的和宗旨。
(二)《治安管理处罚法》与《行***处罚法》的冲突
《行***处罚法》第33条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处50元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行***处罚的,可以当场作出行***处罚决定。”该条款没有“法律另有规定的除外”这样允许例外的规定。而《治安管理处罚法》第100条规定:“违反治安管理行为事实清楚,证据确凿,处警告或者二百元以下罚款的,可以当场作出治安管理处罚决定。”《治安管理处罚法》将简易程序的适用范围从50元以下罚款扩大到了200元以下罚款。提高当场处罚的数额有扩张警察权力之嫌。《行***处罚法》第33条规定,违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行***处罚的,可以当场处罚。由此可见,《治安管理处罚法》与《行***处罚法》是冲突的。
(三)《治安管理处罚法》和其他行******专门法律之间的冲突
《治安管理处罚法》存在与其他单行法律衔接之缺憾。这表现在,我国现行的其他法律中明确规定,对违反本规定的行为依照《治安管理处罚条例》的有关规定执行。而“有关规定”在原《治安管理处罚条例》中或者新的《治安管理处罚法》中却找不到相应规定或者没有规定。还有的法律和《治安管理处罚法》之间规定不一致,存在适用冲突。如《人民警察法》第9条规定:“为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对违法犯罪的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查;经盘问、检查,有下列情形之一的,可以将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问……对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至48小时,并应当留有盘问记录。”而《治安管理处罚法》第82条规定:“对违反治安管理行为人,公安机关传唤后应当及时询问查证,询问查证的实践不得超过8小时;情况复杂,依照本法规定可能适用行***拘留处罚的,询问查证时间不得超过24小时。”因此,同样是一般违法人员,因适用法律不同,就会“享受不同的待遇”,两者冲突是显而易见的。
二、法律规范冲突的根源
(一)立法主体多元化及立法权限不清是根本原因
行******的法律缺乏规范、立法主体分散、法律渊源众多造成众多的法律规范冲突。从绝对数量看,我国立法主体有300多个,如此广泛、众多的立法主体必然成为我国法律规范冲突的根本原因。
(二)各种主体利益的多元化、差异、冲突,是产生行***法律规范冲突的经济根源
“立法的实质在于分配国家的利益资源,而国家的利益资源总是有限的。在中央和地方、各个部门之间存在分权、我国立法对利益需求缺乏严格规制的背景下,地方有可能在相应的法律规制中扩大自己的权力以获取更多的利益,部门也可能把自己的利益纳入规范中予以保障。随着改革开放在我国的顺利进行,我国经济利益多元化呈不断发展趋势,经济利益的多元化必然产生不同的立法需求。如果下位法在制定时把利益向部门或地方倾斜,就极易产生与上位法的冲突。”
(三)上位法的原则性与下位法的具体化之间的矛盾是造成规范冲突的技术原因
就中央立法而言,由于受“宜粗不宜细”立法思想指导,往往对法律关系仅作原则性规定,操作性较差。而地方立法尤其是执行性地方立法,为了便于适用、便对中央立法予以细化,在这种情况下极易造成下位法与上位法的冲突。
三、确立控制法律规范冲突的规则
《治安管理处罚法》适用上的法律规范冲突现象导致了行******的混乱,侵犯了公民合法权益,降低了警察***的行***效率。而且还增加了警察***的成本和民众法律风险。“当行***法律规范发生冲突时,应有一系列的规则予以控制。我国的《立法法》第78条至第86条分别规定了五条规则,即:宪法具有最高法律效力,宪法至上的规则;上位法的效力高于下位法效力的规则;同位法别规定优于一般规定,新规定优于旧规定的规则;不溯及既往的规则以及各位阶法之间不一致并且不能依据效力高低确定适用时'由裁决机关裁决的规则。除这些规则之外还有待于确立一些新的规则。”
(一)行为地法优于人地法
行为地法是指行为发生地所属法域的***依据,人地法是指行***相对人所在地所属法域的***依据。当行******机关针对行***相对人作出某一具体行***行为,而行***相对人的所在地与其行为地不一致时,应优先适用当事人行为发生地的***依据。例如各省之间关于劳教的标准是不一样的,一个外省违法人员来甲省发生治安违法行为,该行为能否适用劳动教养甲省的规定与该违法人员户籍地省份规定不一样,此种情况下公安机关就应当优先适用甲省的劳动教养规定。当然劳动教养制度已经面临废除,举此例只是为了说明问题。
(二)行为时法优于处理时法
行为时法是指行***相对人作出特定行为时的法,处理时法是指行***机关或司法机关对相对人进行处理或裁判时的法。“行为时法优于处理时法”规则的含义是指,当相对人行为时的行***法律规范与该行为受到处理时的行***法律规范不一致,优先适用行为时的法律规范。例如《治安管理处罚法》新增了噪音扰民和饲养动物干扰他人正常生活等违法行为,根据“行为时法优于处理时法”规则就不能用《治安管理处罚法》处理该法生效前得类似行为,这也是法不溯及既往的原则的体现。
(三)行为地法优于人地法
人地法是指个人户籍所在地法或组织成立地法,行为地法一般是指相对人行为发生地法,但当存在两个或以上,的相对人行为发生地时,则是指相对人行为和行***机关行为共同发生地,即争议发生地。“行为地法优于人地法”的含义为:在全国范围内,若两地的法律规范对同一事项作了不同规定,此时应当以相对人行为发生地的行***法律规范为依据。换言之,属地法与属人法相冲突时,优先适用属地法。我国各地大多都有地方性的治安法律规范,当出现违法行为时应当适用违法行为人实施违法行为所在地的法律规范,而非违法行为人户籍地的法律规范,违法行为人以其户籍地法律规范规定与行为地不一致作为辩解理由不能被采用。
(四)有利法优于不利法
有利法优于不利法规则,包括从新兼从轻规则以及从新兼从优规则,前者是指有利的情形是新法能够减轻负担行***行为的程度,后者则是指有利的情形是新法能够优于授益行***行为的程度。本质上该规则是行为时法优于处理时法的变体,即出现处理时的法与行为时的法不一致时,不是任何时候都适用行为时法,而是看看适用哪个对相对人更有利,如果适用处理时法更有利的,则适用处理时法。如前文所述,对于偷越国边境行为《治安管理处罚法》的处罚幅度低于《全国人民代表大会常务委员会关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》,故应当对违法行为人适用《治安管理处罚法》处罚。又如某人在《治安管理处罚法》实施前实施了盗窃行为,在《治安管理处罚法》实施后被抓获。该行为依据《治安管理处罚条例》最低可以处警告,而依据《治安管理处罚法》最低可拘留5日,根据本原则就应该适用《治安管理处罚条例》对甲进行处罚。
(五)《治安管理处罚法》有条件优先适用
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