迪化街

1

公私协同下的都市更新治理模式浅析

——以台北市URS为例

韩文超吴天谋

摘要：在回顾城市治理理论的基础上，以台北市都市更新前进基地（UrbanRegenerationStation简

称URS）为例，对都市更新中政府、社会团体和市民的角色和作用进行了分析。认为目前台北市都市更新

领域形成了政府与非政府组织（NGO）、专家学者、社区居民等民间力量合作的“公私协同”治理模式。该

治理模式的形成反映了政府对民间力量的高度尊重和重视，其原因不仅是对市民社会兴起的应对方式，更

是因应全球化挑战的一种积极选择。以URS为代表的公私协同治理模式有助于凝聚各方共识，降低都市更

新的社会成本，为都市更新的可持续发展提供了可能性。对台北市都市更新治理模式的考察，旨在为我国

大陆地区都市更新的发展提供更多元的视角。

关键词：都市更新；城市治理；公私协同；都市更新前进基地（UrbanRegenerationStation简称URS）；

非政府组织（NGO）；台北市

1引言

在我国城市化加速发展，建设用地日益紧张的背景下，各地城市将越来越多的目光投射

到都市更新上，例如北京、上海的旧城改造，以及广东省如火如荼进行中的“三旧”改造等。

于此同时，伴随着我国经济社会的转型发展，都市更新涉及的利益诉求日趋多元化，而各类

都市更新的暴力拆迁和暴力抗法的新闻常常见诸各类媒体，引起了社会各界的普遍关注。

都市更新作为一种典型的城市空间重构现象是国内外学术界持续关注的重要话题。总体

而言，西方学者们对都市更新的研究主要集中在对都市更新实证、社区发展和更新动力机制

的研究等方面（方可，1998；王如渊，2004）。国内学者们则对都市更新的概念和理念、国

内外都市更新发展历程、都市更新的实证等议题进行了大量细致的研究（阳健强，1995；张

更立，2004；李建波、张京祥,2003；HeandWu,2005；黄文炜、魏清泉,2007），取得了丰

硕的成果。近年来的热点则集中在对都市更新动力机制的研究，有学者引进其它学科领域的

理论框架来解释都市更新的动力机制（何深静、刘玉亭，2008；易晓峰，2009；孙瑞穗，2009；

陈浩等，2010），取得了一定的新进展。

2

“城市治理”（Urbangovernance）是讨论在全球化背景下，如何协调不同层次的政府

之间以及一个城市内部政府、市场和社会之间的关系，从而提升城市竞争力的理念（张庭伟，

2004）。从这个角度上讲，城市治理也是研究城市发展动力机制的一个重要理论视角。本文

就是应用治理理论对台北市都市更新动力机制的探讨。

尽管国外对都市更新的理论和实践研究有着悠久、深厚的积累和丰富的经验，但由于文

化、政治和经济方面的巨大差异，使得西方国家的经验在我国都市更新实践中往往会“水土

不服”。而台湾地区与大陆地区虽然有着不尽相同的发展路径，但却拥有相同的历史文化传

统，这也决定了在城市发展方面两者具有一定的“内在相似性”。因此，在这个角度上来说，

台湾地区都市更新的经验比西方国家的经验对我国大陆地区都市更新理论和实践的发展更

加具有独特的“参考性”。

2都市更新治理

城市治理（Urbangovernance）理念来源于1970年代西方国家，并在1990年代成为研

究的热点。虽然城市治理租房协议书 的概念仍存在一定的争议（陈振光等，2000），但学者们还是在相

关领域取得了一定的共识。对于“治理”概念，普遍认可全球管治委员会的定义：治理是各

类公共和私人的机构管理其相关共同事务的各种方式的总和（易晓峰等，2001；孙施文，

2002）。概括而言，治理有以下四个特征：治理是一个过程，而非一整套规则或一种活动；

治理重在协调而非控制；治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理是持续的互动过程，

而非一种正式的制度（俞可平，2000）。

该理论关注的重点是全球化背景下为提升城市竞争力而对政府在城市管理中角色的讨

论，该讨论主要集中在两个方面，一是改进不同层次的政府以及不同区域城市政府之间的管

治关系；二是协调城市内部政府与企业、社会团体以及市民之间的相互关系（张庭伟，2004）。

将治理理论应用于城市建设和发展的不同领域，则可能出现不同的“治理模式”。本文将都

市更新领域政府、市场以及社会等各利益群体之间相互博弈的过程界定为“都市更新治理”。

近年来，国内学者们对治理理论的研究主要集中于其理论渊源（顾朝林，2000；陈振光

等，2000；易晓峰等，2001；孙施文，2002；张庭伟，200关于古诗 4）、转型期背景下我国城市治理

的模式（吴缚龙，2002）、不同尺度城市区域的治理模式（罗震东，2007）等，对于将治理

理论应用于都市更新层面的研究尚不多见。本文从治理理论视角出发，考察台北市都市更新

中政府与社会组织的关系，并以台北市都市再生前进基地（UrbanRegenerationStation，

简称URS）为例加以说明，以探求台北市都市更新治理模式的特点。

3

3URS：台北市都市更新治理实验

台湾地区都市更新事业起步于20世纪70年代，1973年台湾地区政府修订“都市计划

法”，增设《旧市区更新》专章，首次赋予了都市更新法定地位，标志着政府开始主导都市

更新的发展桃胶皂角米 。在之后的发展过程中政府不断调整自己的角色，逐步建立都糯米凉糕的做法 市更新的一系列政

策和推动机制，使得相关企业、非政府组织（NGO）和市民等利益相关者进入都市更新事业

中，发挥各自的影响力。尤其是进入20世纪90年代末期以来，台湾地区都市更新形成了一

整套系统的推动机制，有效地推动了市更新发展，取得了令人瞩目的成绩。本文以台北市政

府近期大力推动的URS为例，考察台北市都市更新过程中政府和社会的互动过程。

3.1URS概况

（1）URS概念

都市再生前进基地（UrbanRegenerationStation，简称URS）是台北市政府于2010

年推动的一项鼓励社会力量体积极参与都市再生相关事务的计划。该计划由台北市政府提供

一定的城市老旧社区空间或都市更新地区重建之前的“临时闲置用地”，作为都市再生的实

验性基地，并给予一定的资金补助，鼓励民间公益性团体或个人进驻URS，开展都市更新相

关活动。

URS谐音即为“YOURS”，意为你的、我的、大家的。其内涵为都市再生是所有市民共同

的事务，所创造出来的空间、活动以及成果，都是“你们的”、“所有市民的”（台北市都市

更新处，2010）。台北市政府希望通过对城市老旧空间再利用的转换过程，让社会各界有更

多的机会参与到都市更新的实践中来，共同创造“公私合作”的模式与更多的可能性，促进

城市的多元活动、城市创意，城市活力以及地方传统特色的保护，进而提升台北市的城市竞

争力。

（2）URS的发展目标

过往的城市发展往往在追赶快速城市化的环境冲击，而忽略了环境、经济和社会的共生

和谐，台北市政府推动URS计划，便是主动寻求城市内部自行再生转型的力量，让都市再生

成为全体市民的共识和集体主张（台北市都市更新处，2010）。具体而言，URS的发展目标

为：建立城市空间进行都市再生前活化使用的机制；提供都市再生整合平台；通过阶段任务

性、可移动性的URS，采取创新模式的行动工作，引发一批批的都市再生；整合地方社会网

络，诱发文化创意，协助地方产业升级。

（3）URS类型

4

根据URS土地原有用途的不同可以分为“闲置未利用公有房地临时活化利用”和“民间

都市更新重建前活化利用”两种类型。对于前者，由台北市政府积极主动寻找适当的公有闲

置土地或用房，结合所在区域发展定位、环境愿意的反义词 品质、产业发展、公共需求等确定URS的发展

定位和和策略。由于都市更新的推动涉及城市规划相关政策规定、产权人意愿、房地产市场

景气程度、区域公共资源投入以及开发商规模和品质等因素，造成特定地区都市更新进展时

间未能掌握，而另一方面各项公共资源的投入，未能提成区域整体发展。因此为了寻求都市

更新更多元的可能性，深入社区探究深层次原因，而将此类闲置未利用的公有土地或用房作

为社区活化中心。对于后者，则需要都市更新专业团体机构、学术团体、NGO等与私有土地

或房屋权利关系人合作，取得房地所有权人同意。针对台北市位数不少的闲置未利用的私有

用地和房屋造成城市景观不彰及治安隐患的情况，将更新重建前土地或房屋活化利用，则能

有效改善城市景观。同时，发挥社会活力，引入都市社会力量引导开展各类多元、创意活动，

推动地区特色营造和发展愿景的共识凝聚，创造都市更新的附加价值。

由于URS选取的是都市再生改造前的“闲置空间”，因此其具有明显的临时性特征，对

于整个都市再生事业而言，URS也只是其中的一个环节和一个节点，但从另一个角度看URS

也是对城市闲置空间再利用的方式的一种探讨，即都市再生不一定是对老旧空间拆除重建的

模式，也不只是物质环境的改造，而可以是整合从过去到未来的更多可能性。

台北市政府根据城市不同区域中的都市再生议题，分别在历史街区、老旧工业厂区、城

市生态绿地、城市开放空间等特定区域，有针对性的建立侧重点不同的USR（见图3-1），成

为政府、NGO、市民交流平台。截至目前，台北市政府共推动了8个不同概念的URS（见表

3-1）。

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图3-1台北市URS分布示意图（资料来源：笔者自绘）

表3-1台北市URS概况一览表

编号名称地点原有用途都市再生策略重点城市空间定

位

URS13

南港瓶

盖工厂

台北市南港

区南港路二

段13号

原为台湾省

烟酒公卖局

瓶盖工厂

（工业厂

房），后闲置

提供南港旧市区开放空

间，导入活动与文化创意

产业，作为流行音乐中

心，提供休闲与展演空间

南港再生远

景启动

URS21

中山创

意基地

台北市中山

区民生东路

1段21号

原为台湾省

烟酒公卖局

烟酒配销

所，后闲置

以创意城市为导向，培植

相关产业进驻，活化邻里

公共生活空间，改善丑陋

脏乱环境

都市文化创

意培育基地，

台北市“L”

形创意轴线

中心

URS27

华山大

草原

台北市中山

区林森北路

27号

原为华山货

运站，后闲

置

文化创意展示空间、休闲

绿地

促进城市中

央生态廊道

再生

URS44

大稻埕

故事工

坊

台北市大同

区迪化街一

段44号

原为迪化街

传统零售与

住家混合使

用

以大稻埕街区历史街区

故事展示基地，社会各界

都市再生交流中心

城市历史储

存中心

URS127

玩艺工

厂

台北市大同

区迪化街一

段127号

原为民宅，

后捐赠给台

北市政府

历史街区再生、展现和保

护迪化街历史街区特有

长条形街屋的建筑特色，

引导街区注入创意产业

地区古城活

化再生中心

6

URS155

创作分

享圈

台北市大同

区迪化街一

段155号

原为迪化街

传统零售与

住家混合使

用

定期以街区导览和食材

采购的方式，促进市民参

与和文创产业的发展

市民交流平

台

URS27W

城市影

像实验

室

台北市大同

区延平北路

二段27号

原为大稻埕

地区极富特

色的太平町

商圈茶行，

紧邻台湾新

文化运动摇

篮

以影像实验为主题，透过

影像创作者观察角度，重

新挖掘记录街区历史，思

考街区未来的实验空间

城市历史影

像收集和展

示中心

URS27M

郊山友

台

台北市士林

区凯旋路27

号

原为闲置民

宅

通过公共交流平台的建

立，将自然引入市民生

活，为人与人、人与环境

关系探索更多的可能

城市生态交

流中心

资料来源：笔者根据整理

3.2URS运作机制

3.2.1政府制定规则并监督实施

台北市政府制定《台北市都市再生前进基地推动计划补助要点》，该要点对主管机关和

执行机关、政策实施的区域、申请资格和程序、资金补助的上限和原则、审查机制、监督考

核等内容做了详细和明确的规定。

其中都市再生前进基地计划的主管机关为台北市政府，执行机关为台北市都市更新处。

政策实施区域为台北市内，闲置未利用公有房地或民间都市更新重建前的用地，或又台

北市都市更新处公告成立的URS。

申请资格为各基地土地及合法建筑物所有权人、使用人或经正式立案的法人或非法人团

体等。

补助金额上限为每年度每一基地补助不超过120万元新台币。补助原则为经台北市都市

更新处核定为都市再生前进基地，申请人于区域内办理都市再生活化事项，符合以下条件之

一者，可予以补助：一是地区特色营造及活化；二是社区空间及场所特色营造；三是都市再

生工作场地的提供及塑造；地方文化创意再生与辅导；都市再生、都市空间重塑及社区营造

等议题的宣传及辅导。

补助申请的审核为二阶段审核机制。初审阶段，由台北市都市更新处初审小组（至少5

人），在汇总申请案件后，进行现场踏勘和审查，必要时可邀请台北市都市再生前进基地计

划审议会委员一同进行审查，并由申请单位做出汇报。复审阶段，由台北市都市再生前进基

7

地计划审议会就申请单位提出简报进行审查。复审结果将按排名优先次序，于台北市都市更

新处年度经费筹措额度内，按照计划核定程序签报后核定办理（见图3-2）。

图3-2URS推动计划补助程序示意图（资料来源：台北市都市更新处，2010）

台北市政府对URS的工作计划、工作进度、财务支出等进行建立了系统的考核机制：（1）

受补助者在计划正式执行之前，应将各月工作重点和预定进度报送至台北市都市更新处，并

作为考核的依据；（2）受补助者应定期向台北市都市更新处汇报工作进度和经费使用情况（最

迟于每月五日前填报上月资料）；（3）台北市都市更新处为掌握计划进度在必要时应派工作

人员或邀请专家学者前往URS进行考核、评定、监督，受补助者应出具详细资料备核；（4）

根据考核结果，若受补助者未按照计划内容或未按时执行原定计划，应立即上报台北市政府。

提交计划申请

向台北市都市更新处提出申请

初审

组成初审小组

提交复审

完成相关资料整理汇总

办理复审

办理复审作业，由申请者汇报

审核结果

审议会依照规定排定申

请计划优先顺序及经费

计划核定

台北市都市更新处核定计划

计划执行

验收、考核

依年度预算额度

予以追加白灼广东菜心 补助

预算额度外

30日

30日

30日

8

台北市政府将要求其改善工作或废止其补助计划，并追缴补助费用。

3.2.2NGO日常运作，市民积极参与

通过调研，笔者发现，目前URS申请者大多为NGO，URS的日常运作均由NGO按计划进

行。URS具有很强的毛衣英语怎么说 开放式、实验性和共享性。台北市政府设立URS之初的设想为构建一个

多方沟通的平台，而该平台具体的操作模式则有NGO和市民决定，举办的活动为社区和市民

感兴趣的关心的话题，至于该平台能对社区都市更新起到怎样的作用则并没有过多干预。

不同的URS根据所在社区的特点，针对地区文化特质，开展形式丰富多样的活动，吸引

更多的社会团体、专业人士和市民参与其中。通过这些活动的体验过程，逐步重构了社区交

往的脉络，让市民从更多元的视角认识和思考所生活的环境，从而逐步对都市更新有更全面

和深刻的理解。

笔者通过对URS的调研访谈得知，这里每个一到两周都会举办一次讲座或者社区参与活

动，并免费向市民开放，URS近期典型活动见表3-2。在URS成立一年多的时间里，得到市

民普遍认可，市民参与URS活动的热情日益高涨，逐步形成了良性的互动，有望对都市更新

的创新发展和顺利推动提供有益的探索（见图3-3、图3-4）。

表3-2各URS近期活动表

活动时间活动主题主要活动内容URS基地活动组织者

2014年4月26日-6月

23日

中山毕业季以URS21为场所，邀请台

北艺术大学、淡江大学等

10所学校中2014年毕业生

展示各自的艺术创作，请市

民参访、评鉴

URS21中泰建筑文化艺术

基金会

2014年4月12日都市农园邀请高校学者讲解台北市

都市农园发展情况，引导市

民参与对台北市生活的想

象和时间方式

URS27华山绿工厂

2014年3月26日《大稻埕的

创新游戏》新

书发表会

举办新书发表会，并创建基

金账号，帮助更多创意者进

行实践活动

URS155URS155Cooking

Together创作分享

圈

2014年2月24日-3月

16日

大稻埕历史

街区空间创

意提案竞赛

票选

向社会征集大稻埕历史街

区创意提案方案，并在

URS44现场和相关网络展

开市民投票

URS44URS44大稻埕故事

工坊

2014年2月14日玩艺元宵饮食养生 日以URS127为基地，在2014

难元宵节，邀请市民一起吃

汤圆、猜灯谜

URS127URS127玩艺工厂

9

2013年1月19日-2月8

日

社区故事影

响纪录片播

放

以URS27W为基地，选择8

部与大稻埕历史街区或台

北市历史相关的记录片，免

费播放给市民看，帮助市民

了解城市历史

URS27W不完美原创工作室

等

资料来源：根据整理

图3-3URs27活动现场图3-4URS27M活动现场

（图片来源：）

由此可见，URS提供了都市更新的整合平台，通过该平台整合地方网络、诱发创意、因

应不同地区都市更新议题和氛围，凝聚各方共识，激发地区发展与更新的新路径。其建立的

目标是探索都市更新在营造良好的公共环境、促进历史文化街区的保存、促进城市创意产业

发展，反应了当前台北市都市更新多元化的更新策略。

4都市更新公私协同治理选择

4.1市民社会背景下的都市更新挑战

1980年代末期以来，“市场化”和“民主化”的浪潮席卷全球，“市民社会”随之在全

球范围内兴起（何丹，2003）。就台湾地区而言，随着经济的迅猛发展，社会力量不断增强，

市民对社会各项事务的参与要求也逐步提升。20世纪80年代末台湾地区政治经济大幅度改

革，2000年开始台湾地区领导人直选制度的建立，使得市民对社会事务的参与能力和参与

程度达到前所未有的高度。社会力量逐步成为都市更新治理中重要的一环（见图4-1）。

图4-1台北市都市更新多元主体结构示意图（资料来源：吕传廷等，2013）

10

具体而言，都市更新领域分化出政府、开发商、NGO、参与改造的社区居民和社会大众

等不同的利益群体。其中政府一方面希望通过都市更新的推动，改善城市环境，促进相关产

业的发展，从而经济、社会的发展，同时政府还肩负保障公众利益、提供公共物品的职责；

而开发商往往希望通过都市更新获得最大化的企业利益；NGO希望参与到都市更新中维护社

会公共利益，然而它们往往受到资金和话语权的限制；参与都市更新的社区居民，往往希望

通过获得更多的补偿和更好的环境；而未直接参与都市更新事业的社会大众希望城市环境和

公共利益不受损害，而他们往往被排除在都市更新的直接决策体系之外。

由此可见，单一的任何群体均无法单方面完成都市更新决策。然而当不同利益群体之间

的联盟缺乏其它利益群体有效制衡的情况下，便容易导致不公平的出现，从而引发冲突甚至

是暴力。因此，在市民社会背景下，如何凝聚社会各界的共识，成为科学、和谐推动都市更

新发展的巨大挑战。

4.2全球化背景下的公私协同治理

经济全球化的深入发展，使得国际资本和产业链在全球范围内快速流动，城市以及区域

之间的竞争越趋激烈。为了在全球城市坐标系中占据一席之地，一些城市以尽可能低的价格

推销自己，以吸引更多的投资（顾朝林，2001）。而对于资源有限的城市来说，想要获得可

持续的竞争力，“城市特色”或许是最重要的因素之一。而庞大的社会团体和社区组织蕴藏

的活力，对于形塑城市软实力，有着先天的优势和无李世清 限的可能。

就都市更新领域而言，社会组织“润滑剂”的作用，是促进社会各界交流，逐步凝聚都

市更新共识，降低更新的社会成本，激发城市文化创意产业，有着重要的意义。

5结语

URS是近年来台北市政府大力推动的都市更新实验性计划。政府部门对于该计划的结果

并未有明确的预定，也减少计划执行过程中的干预，而是通过与各类公益性社会团体合作，

为社会各界参与都市更新提供了一个良好的互动平台和互动过程。各利益群体的广泛参与，

为都市更新的交流合作、共识凝聚提供了有效保障，为都市更新的科学、和谐推进起到了重

要的作用。

台北市政府与公益性社会组织、专家学者、市民等社会力量的合作，体现了对社会力量

的高度重视和尊重。这种公私协同的都市更新治理模式，既是市民社会发展的应对方式，也

是全球化背景下提升城市竞争力的积极选择。

目前，随着我国大陆地区进一步改革、开放，城市快速发展，社会多元化不断深化，同

11

时也面临着全球化的严峻挑战，廉的土地价格和人力资源已不再是城市竞争力的绝对保障，

城市的多样性和软实力则愈发重要，传统的治理方式也亟待某种程度的转型。台北市“公私

协同”的治理经验对于大陆地区城市应对社会多元化和全球一体化的双重挑战提供了新的视

角。

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作者简介：韩文超，助理工程师，广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部；

吴天谋，副主任，高级工程师，广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部。