北京密云水库

中国农业非点源污染控制的经济措施探讨———以北京密云水

库为例

王晓燕1,2,曹利平2 (

1.资源环境与地理信息系统北京市重点实验室,北京 100037;2.首都师范大学资源环境与旅游

学院,北京 100037

)

摘要:针对我国农业非点源污染特征,提出污染控制经济政策体系,包括基于限制和约束功能的税费政策,基于引导和鼓励功能

的补贴、补偿等优惠政策,以及创建基于流域的使污染削减总成本最小化的排污权交易市场。选择北京市重要水源地———密云

水库的2大汇水流域之一的潮河流域(密云县境内)为政策设计示范区,从经济、技术及制度方面分析了各经济政策的功能和适

用情况,提出本区以鼓励扶持引导为主、收费惩罚为辅控制削减农业非点源污染的经济政策构想,并估算了对农民环保行为给予

补贴和补偿的额度。

关键词:农业非点源污染;经济政策体系;密云水库

中图分类号:X196;X52;X323 文献标识码:A 文章编号:1673-4831

(

20黑龙江高考改革 06

)

02-0088-04

EconomicApproachtotheControlofAgriculturalNon2PointSourcePollutioninChina—ACaStudyoftheMiyunRervoirin

ao2yan1,2,CAOLi2ping2(

oratoryofResources,Environment&GISofBeijing,Beijing100037,China;2

legeofResources,Environment&Tourism,CapitalNormalUniversity,Beijing100037,China

)

Abstract:Badontheenvironmentalpoliciesofthestateandeconomictheoriesapplicable,asystematicriesofeconomicpoliciesfor

controlandmanagementofagriculturalnon2pointsourcepollution

(

NPSP

)

wasdesignedwithclearobjectives,

keyissuesofthepolicysystemincludepollutionchargeandinputtaxationasdeterrence,andsubsidizationasincentive,effluenttradingfor

ershedofChaoheRiver,oneofthetwomainwatersourcesoftheMiyunRervoir,whichisanimportantwater

sourcesupplyingdrinkingwatertotheresidentsinBeijing,nanalysisoffunctionsand

suitabilityofvariouconomicpolicies,asite2specificeconomicpolicyconceptionisadvanced,puttingencouragementandincentivefirst

ilityofthepolicyisanalyzedwithconsiderationofeconomy,ecology,n2

cludedthatthepolicyisnecessaryandfeasible.

Keywords:agriculturalnon2pointsourcepollution;economicapproach;MiyunRervoir

我国是一个人口众多的农业大国,随着农田中化肥、农

药使用量增多和规模化畜禽养殖业的快速发展,农业非点源

污染日益加剧。近年的监测和研究表明,一些重要水域非点

源污染的比例甚至超过了点源污染而上升为威胁水质的主

要因素。由于非点源污染发生及影响的广泛性、复杂性和特

殊性,其控制管理不能简单照搬传统的针对点源污染的方法

和手段,而需要研究和制定与非点源污染特征规律相对应的

政策措施。一些发老子与孔子 达国家的探索和实践表明,在非点源污染

控制管理方面,运用经济手段比其他政策手段更为灵活和有

效。我国的非点源污染研究始于20世纪80年代初,至今在

非点源污染负荷模型计算与评价、GIS技术模拟、技术措施研

究等方面取得了一定成果,但对于非点源污染控制管理政策

措施研究却十分薄弱,仅做过部分探讨[1-4],在方法及内容

上还不能构成较为系统、完整的政策理论体系。

非点源污染问题日趋严重和控制管理政策研究及制定

的相对滞后在很大程度上影响和制约了我国对非点源污染

的预防和控制。本文针对我国目前农业非点源污染的特点、

成因和类型,运用环境学、环境管理学、环境经济学、农业经

济学等基本理论,借鉴国外相关领域的研究成果及成功经

验,对农业非点源污染控制与管理经济政策体系进行初步的

理论探讨和研究。

1 我国农业非点源污染特征

我国农业非点源污染物主要类型为:营养物(

TN、TP

)、

有机物(

COD、BOD

5

)、农药、病原菌等。农业非点源污染较

严重的地区主要分布于我国东部、东南及南部的湿润或半湿

润季风气候区,降水有明显的季节变化特征,尤其是北方地

区,65%～75%的年降水量集中于6—9月,是径流的高产

期,非点源污染负荷的输送也集中于这一时期。此外,南方

水田在排水期对水体质量的影响也较大。

基金项目:教育部高等学校骨干教师资助计划(

GG-830-10082-

1518

)

;北京市教委科技项目(

KM2

)

收稿日期:2005-11-28

生态与农村环境学报 2006,22

(

2

)

:88-91

JournalofEcologyandRuralEnvironment

'://

从整体上看,我国农业非点源污染的形成主要受人为因

素影响,与农业生产方式(不合理土地利用、盲目施用化肥农

药、灌溉方式)密切相关的农礼物的英语怎么说 田径流污染、规模化畜禽养殖场

排污污染以及村镇生活污水任意排放和垃圾废物随意堆放

带来的村落径流污染是造成我国农业非点源污染的主要原

因,对于这些人为因素影响,可采取相应的技术措施和政策

措施加以控制和引导,最终遏止并减少农业非点源污染的产

生。然而,长期以来,受国情限制,政府的农业政策及环境管

理政策未能在农业环境保护方面给予关注,这在一定程度上

放任了农业非点源污染的产生和不断加剧。我国部分重要

水体农业非点源污染对TN、TP的贡献率见表1。

表1 我国部分重要水体农业非点源污染负荷贡献率

Table1 Contributionofagriculturalnon2pointsourcepol2

lutiontothemajorwaterbodiesinChina

水体名称 TN/% TP/%资料来源

太湖7566[5]

巢湖65.951.7[6]

滇池5342[7]

南四湖3568[8]

洱海97.192.5[9]

杭嘉湖水网28.759.8[10]

密云水库7594[11]

2 农业非点源污染控制管理经济政策体系

本文构建的控制农业非点源污染的经济政策体系主要

包含3个方面:

(

1

)基于限制和约束功能的税费政策;

(

2

)基

于引导和鼓励功能的补贴、补偿及其他优惠政策;

(

3

)创建基

于流域的使污染削减成本最小化的排污权交易市场。

2.1 税费政策

农业非点源污染的税费征收对象主要是土地不合理利

用者,化肥农药盲目生产、使用者以及畜禽养殖超标排污者。

设置农用化学品输入税的方法和思路是:在被确定为重要水

环境功能区以及农业非点源污染严重的流域,调查农民多年

的农作物种植类型、产量及与之相应的化肥农药施用量,得

出生产效益函数;建立化肥农药使用量与其对水体产生损害

(外部成本)的关系式,当边际生产效益等于边际外部成本

时,求出最佳社会施肥、施药量(即生态经济施肥、施药量)

,

这时的边际效益或边际外部成本即为应征收的化肥农药输

入税,可在化肥农药出售环节附加于原价格之上完成征收。

次优输入税税率也可采用边际纯收益法或边际损失费

用法来确定,不同的是,前者的边际纯收益或边际外部损失

与单位排污量相对应,而后者则与农民输入的化肥农药量相

对应。建立农用化学品施用的边际纯收益函数和边际外部

损失函数是制定农用化学品输劳动的英文 入税的关键。

在不同信息条件下,对于同一环境目标或污染削减目

标,应制定与可得信息相应的政策和标准。在完全信息情况

下,可选择与经济学最优理论相一致的政策和标准;在不完

全信息情况下,既要考虑环境目标的可达性又要使政策易于

执行,可采用次优方法和标准。次优政策在实施过程中应根

据实施效果不断作出调整,以便最大程度地趋向于最优。

2.2 费用分摊

在农业非点源污染类型中,多数污染源难以采用个体控

制或个体治理不经济,如村庄的生活废水、固体垃圾、畜禽养

殖废物(尤其是散养或小规模的畜禽养殖)、由多个农户耕种

的地块所产生的农田径流等。相对于个体治理来说,采用合

适的技术设施对产生的污染进行集中控制更为有效和经济,

农户愿意加入其中并为此分担相应的费用,该费用常以使用

者收费的形式出现。

费用分摊的基本依据是特定区域针对某类农业非点源

污染控制目标和规划所需的费用以及相应的污染处理量。

这类规划包括农村生活基础设施建设、农村废物垃圾处理、

畜禽养殖废物处理、农田径流处理(如人工湿地、氧化塘)等。

费用分摊法的收费标准是一种收支相抵或以支定收的

收费标准,主要起到一个重新分配污染控制费用的功能,一

般要求收取的费用能够完全或部分抵消实施1a或若干年污

染控制目标所需的支出。

尽管农户缴纳污染治理费符合“污染者付费”和“使用

者付费”原则,但在中央反复强调减轻农民负担的背景下,收

费过高或不当可能会给农民增加新的负担,引起农民不满,

不利于农业及农村环境治理。因此,在采取工程技术措施治

理农业非点源污染的初期,政府投入是控制技术设施投资的

主体,社会收费是象征性、有益的补充,社会收费标准的制定

应该基于农民的意愿并在其经济承受能力之内,在这种情况

下,可通过支付意愿调查(投标博弈方法)来确定农民愿意承

担的污染治理成本[4]。

2.3 补贴

补贴发放主要针对的是能够产生正外部性的生产活动

(如重要水环境功能保护区内的退耕还林还草、构建人工湿

地与氧化塘、实施生态农业工程、建立农村废水垃圾处理场

和畜禽粪便处理加工场等)

,或者可以减少负外部性产生的

生产方式和行为(如土地科学利用、农田耕作管理、合理施肥

施药等)。根据补贴对象的不同,可将补贴分为3种类型:对

正外部性行为的补贴、对减少负外部性行为的补贴及产品价

格补贴。可见,税费政策旨在抑制和改变不利于环境的农业

生产方式和行为,而补贴政策则倾向于鼓励和引导农民采取

利于环境的生产方式或开发经营绿色产业,二者都是通过经

济刺激来控制和削减农业非点源污染。

2.4 排污权交易

水环境容量资源是一种稀缺的经济资源,应具有经济资

源的共性,其中最主要的是明晰的产权归属和可流通性,排

污权交易即是该特性的具体体现。水质管理中有4种排污

权交易方式:

(

1

)点源之间进行的交易;

(

2

)经济主体与环保

部门之间的交易;

(

3

)点源与非点源之间的交易;

(

4

)非点源

・98・

第2期 王晓燕等:中国农业非点源污染控制的经济措施探讨———以北京密云水库为例

://

之间的交易。其中点源之间的交易较为多见,且交易结果相

对可靠,而涉及非点源的排污权交易较为复杂。

实施点源与非点源排污权交易的目的是以最小成本花

费达到流域污染削减或污染控制目标。在交易方案设计中,

对流域总皮蛋起源 的污染削减量或允许污染排放量进行最优分配,并

在点源与非点源之间确定一个恰当的交易系数(交易比例)

是保证交易成功实施的关键。

总之,各项经济政策的功能各有侧重、效果不一。一般

来讲,税费政策的实施最为普遍,其功能在于“堵”,效果较为

突出。排污费和成本分摊适合于控制农村畜禽养殖和村庄

生活污染,输入税和产品生产使用税更利于控制农田化肥农

药的盲目过量施用。补贴的功能在于“疏”,其效果虽然没有

税费手段理想,但税费与补贴奖惩并举、疏堵结合,可加大激

励农业非点源控制和削减的力度。目前排污权交易的理论

研究尚未十分成熟,但初步实践证实,建立排污权交易市场,

实施排污权交易是实现流域水环境目标最为灵活和有效的

途径。

不同流域的污染控制政策有所不同,在社会经济发达、

农业非点源污染较为严重的流域(如太湖、杭嘉湖水网平

原)

,可采取奖罚并重的污染控制政策,其中污染收费及农用

化学品使用收费的目的不是为了增加财政收入,根本目的在

于转变农民行为;在经济欠发达、以农业非点源为主要污染

类型的流域(如巢湖、滇池、密云水库)

,应以引导、鼓励性的

补贴政策为主,只要标准合理,农民是乐意接受的;若流域内

点源和非点源污染都很突出,可尝试建立基于流域的排污权

交易市场。

3 密云县潮河流域农业非点源污染控制的经济政

策初探

密云县潮河流域是北京市重要水源地———密云水库的2

大汇水流域之一。在密云水库水源保护区内控制农业非点

源污染,应在行政法规的基础上,制定和实施以鼓励扶持引

导为主、收费惩罚为辅的经济政策。

3.1 对退耕农民进行补偿

密云水库上游水源保护区内,退出农作物耕种的土地一

般转为以下用途:

(

1

)休耕;

(

2

)种植果树或其他经济林木,

如板栗树和仁用杏树等;

(

3

)种植用材林木或饲草。

目前密云县潮河流域5个乡镇的夏粮作物以冬小麦为

主,多年平均产量为4886kg・hm-2,按现行小麦价格计算,

可得6840元・hm-2,扣除生产投入费用(如种子、化肥、农

药等)

,净得收益约为3600～4500元・hm-2;秋季作物以玉

米或粟为主,粟多年平均产量为3097kg・hm-2,按现价计

算,可得6054元・hm-2,扣除生产投入费用,净得收益约为

3450～4050元・hm-2;玉米多年平均产量为5130kg・

hm-2,按现价计算,可得6393元・hm-2,扣除生产投入费

用,净得收益约为3450～4500元・hm-2。从全年来看,该

区域失地农民的利益损失约为7050～8550元・hm-2,政府

对于该区域休耕农民的补偿额也应以此作为参照标准。

在补偿年限方面,对于休耕或被租用的农田,应按休耕

或租用的时间确定;对于将原有耕地改种果树或用材林的农

民,补偿年限为3～5a,即到果树或林木产生实际经济效益

为止。

3.2 对减少化肥施用农民进行补贴

对于继续从事农作物种植的农民,一方面要严格控制化

肥的运输和销售,另一方面对不再施用化肥的农民进行补

偿。同时在当地建立有机农业生产示范区,用成功的生产实

例显示无害化有机农业生产发展的优势和前景,使农民转变

原有的生产方式。

对不再施用化肥农民的补偿,需根据当地多年的化肥施

用量与粮食产量建立肥效关系式,求出不同化肥施用量下的

边际利益,以减少化肥用量造成的边际利益损失的和为依据

进行补贴。

通过密云县潮河流域5个乡镇1988—2002年的统计[1]

相关分析得出,该区域秋季粮食生产的肥效关系式为:

Y=2400.75+24.365x-0.0569x2 (

r2=0.9238)

式中:Y为秋季粮食作物单产,kg・hm-2;x为单位面积氮肥

用量(有效成分)

,kg・hm-2。

目前,本区夏粮种植面积大幅减少,粮食作物以秋粮玉

米和粟为主,平均施肥量约为310kg・hm-2,平均产量约为

4786kg・hm-2。若不施用化肥,由肥效关系式得出,秋粮平

均产量2400.75kg・hm-2,减产约2385.25kg・hm-2,按粮

食现价计算,约减少收入2861.25元・hm-2,减去节省的购

买化肥成本,实际减少收入约1950元・hm-2,可以此为依

据对不再施用化肥的农民进行补偿。

3.3 对水源保护区内水源涵养林的生态补偿

水源涵养林作为生态公益林的重要组成部分,其具有的

涵养水源、防治土壤侵蚀、净化水质、防洪蓄洪、改善大气环

境质量等生态环境效益已得到社会的一致认同。从经济和

社会角度来说,水源涵养林具有外部经济性和准公共产品的

特点,对水源涵养林产生的环境正效益是否进行经济补偿以

及补偿费的高低,都直接影响水源涵养林的投资和经

营[12-13]。本文根据最新资料数据及2002年价格标准,采用

等效替代法、防护费用法、恢复费用法和重置成本法等计量

方法[14],对目前密云水库水源涵养林的生态环境效益进行

评价,评价结果见表2。

北京市密云县多年气候干旱,降水量少,密云水库主要

功能为蓄洪。考虑到水源涵养林增加有效径流,其持水能力

包含在蓄洪环境效益中。由表2可知,目前密云县水源涵养

林生态环境效益价值约为37278.26万元。但在实际水资源

管理过程中,水源涵养林的这些外部正效应未能内部化、市

场化,这不利于水源涵养林的经营和扩大,不利于水源保护。

如果以上述生态效益货币计量结果为依据,密云水库水源涵

①密云县统计年鉴,1998—2002年.

・09・

生 态 与 农 村 环 境 学 报 第22卷

://

养林1a应得的生态补偿费约为37278.26万元。目前密云

水库水源涵养林的面积为94333.33hm2,平均1hm2水源涵

养林1a补偿额约为2530.52元。根据“谁受益,谁补偿”的

原则,补偿金应由供水厂、北京市居民和用水单位共同承担。

表2 密云县水源涵养林生态环境效益评价

Table2 Evaluationoftheeffectofthewaterconrving

forestsontheeco2environmentinMiyunCounty

环境效益计量方法计算公式价值/万元

固土

防护费用法或

重置成本法

林地固土总量拦截单位

质量泥沙的基建工程投资

55.05

净化水质

恢复费用法

林地下渗径流增加量水

厂净化水质的单位成本

12509.11

蓄洪

等效替代法

林地截存水量中小型水

库单位库容造价

24714.10

合计37278.26

计算所需数据来自密云县林业局和北京市水利局。

3.4 畜禽粪便污染管理

对于畜禽养殖小区的畜禽粪便污染,建议采取以下政策

加以控制管理:

(

1

)政府通过投资或提供无息低息贷款等优

惠政策,支持和鼓励兴建畜禽粪便处理厂和复合有机肥加工

厂,对治理畜禽粪便污染、开发商品有机肥的企业,实行诸如

免税、贷款及平价用电等方面的优惠政策;

(

2

)通过补贴,使

无害化有机肥能尽快地利用现有的肥料供销网络进入市场,

降低商品有机肥市场销售价格,增加有机肥书法行书作品欣赏 的市场竞争力,

引导农民多施用无害化有机肥;

(

3

)对畜禽养殖场排污超标

者进行收费,以当前固体畜禽粪便及养殖场污水的平均处理

成本为收费标准。

4 结论

农业非点源污染已成为我国水体的重要污染源。从整

体来看,我国农业非点源污染的产生主要受人为因素影响,

尤其是政府缺乏对农业非点源污染进行监管的相应法规和

手段。

本文构建的控制农业非点源污染的经济政策框架体系

为:

(

1

)基于限制和约束功能的税费政策,涉及不同信息条件

下的最优与次优排污税费、农用化学品输入税费、污染处理

费用分摊(成本分摊)

;

(

2

)基于引导和鼓励功能的补贴、补

偿(包括对正外部性和减少负外部性的补贴补偿)及其他优

惠政策(投资或提供低息、无息贷款、减免税收)

;

(

3

)创建基

于流域的使污染(包含农业非点源污染)削减总成本最小化

的排污权交易市场。政策实施的目标是,以最小费用-效益

比达到特定的流域农业非点源污染削减目标或流域水环境

质量标准。

各项经济政策功能各有侧重、效果不一,不同流域农业

非点源污染特点及成因也各不相同,因此具体流域所采纳的

控制政策必然有所区别。

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作者简介:王晓燕(

1967—)

,女,甘肃宁县人,博士,教授,主

要从事流域水环境污染研究。

・19・

第2期 王晓燕等:中国农业非点源污染控制的经济措施探讨———以北京密云水库为例

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