陆良县

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李双生、陆良县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)

二审行政裁定书

【案由】行政行政行为种类行政受理

【审理法院】云南省高级人民法院

【审理法院】云南省高级人民法院

【审结日期】2020.12.31

【案件字号】(2020)云行终694号

【审理程序】二审

【审理法官】赵学军易文赵霁

【审理法官】赵学军易文赵霁

【文书类型】裁定书

【当事人】李双生;陆良县人民政府;陆良县大莫古镇人民政府

【当事人】李双生陆良县人民政府陆良县大莫古镇人民政府

【当事人-个人】李双生

【当事人-公司】陆良县人民政府陆良县大莫古镇人民政府

【代理律师/律所】李志坚北京市京师律师事务所;石贵荣云南同乐律师事务所;皇石坤云南翱

峰律师事务所

【代理律师/律所】李志坚北京市京师律师事务所石贵荣云南同乐律师事务所皇石坤云南翱峰

律师事务所

【代理律师】李志坚石贵荣皇石坤

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【代理律所】北京市京师律师事务所云南同乐律师事务所云南翱峰律师事务所

【法院级别】高级人民法院

【原告】李双生

【被告】陆良县人民政府;陆良县大莫古镇人民政府

【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(三)项规定，提起行政诉讼应当有

具体的诉讼请求和事实根据。

【权责关键词】行政处罚合法违法罚款证明驳回起诉改判

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(三)项规定，提起行政

诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉

讼法〉的解释》第五十四条第一款第(二)项规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四

十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在

的材料。本案中，李双生起诉请求法院依法确认县政府、镇政府强占其承包土地的行政行为

违法，判令县政府、镇政府将强占的土地恢复原状并返还，但其在提起本案诉讼时未提交证

据材料证明县政府、镇政府存在强占其承包经营土地的行为，故李双生提起本案诉讼无相应

事实根据，不符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉

的解释》第六十九条第一款第(一)项规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九

条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。鉴于李双生的起诉不符合法定起诉条件，一审

立案后，裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人李双生的上诉理由不能成立，对其上

诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第

(一)项之规定，裁定如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-08-1518:25:30

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【一审法院查明】一审法院认定，陆良尼莫古小镇于2019年5月24日被列为云南省

2019年“四个一百”重点建设项目。2020年5月26日，《陆良尼莫古小镇可行性研究报

告》经陆良县发展和改革局批复同意实4年级日记 施。2019年3月7日，甲方县政府分别与乙方陆

良远大房地产开发有限公司(以下简称远大公司)、广西庆桓房地产开发服务有限公司签订招

商合同书，由乙方投资开发陆良尼莫古小镇建设。7月1日，甲方镇政府分别与乙方远

大公司、云南高耸滑模建筑工程有限公司(以下简称高耸公司)签订建设框架协议红烧兔肉 ，由乙方投

资开发陆良尼莫古小镇建设。2019年4月10日，县政府批复同意《大莫古镇尼

莫古特色小镇土地收储方案》(以下简称《土地收储方案》)。4月24日，镇政府发布《关于

陆良县大莫古镇20关于父母的诗 19年尼莫古特色小镇项目拟征收土地的通告》(以下简称《拟征收土地通

告》)，拟将涉及大莫古镇大莫古社区、阿油铺村委会的土地约1093亩征用(面积以实地勘测

为准)，该通告同时告知了补偿安置标准、失地农民安置办法以及补偿登记等事项。同日，镇

政府发布《迁坟通告》。经调查，拟征收土地涉及农民570余户。在土地征收报批前期工

作中，经调查确认，有520余户与镇政府签订了《征地协议》《附着物补偿协议》，补偿费

用已经兑现。李双生的土地在拟征收范围内，未签订补偿协议。2020年1月16日，陆

良县自然资源局(以下简称县自然资源局)发出《责令停止违法行为通知书》，责令远大公司

停止擅自占用陆良尼莫古小镇项目集体土地的违法行为，5月25日，该局对该违法行为

作出陆自然资罚字〔2020〕第33号《行政处罚决定书》，认定违法占用耕地853.2平米，处

罚款25596元，责令补办相关手续。2020年4月15日，县自然资源局发出《责令停止违法

行为通知书》，责令高耸公司停止擅自占用陆良尼莫古小镇项目集体土地的违法行为。

县政府、镇政府认可上述违法行为占用带木字的字 的土地为余春华、李春荣、李冬生、李柱、黄月林、

李兴昆、李兴冬7户的耕地。李双生以县政府、镇政府未与其签订土地征收补偿协议、

于2019年11月强行设置围挡、推占其土地为由提起行政诉讼。

【立志名言 一审法院认为】一审法院认为，提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第

四十九条(三)项规定的条件，即具有起诉的事实依据，李双生应当提交被诉行政行为存在的

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证据材料及事实依据。远大公司、高耸公司在拟征收范围内未经批准占用土地施工建设

的事实，有县自然资源局的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》证实，事实

清楚。李双生主张县政府、镇政府围挡占用其土地的行为，没有事实依据及证据证实。综

上，李双生诉称县政府、镇政府违法围挡占用其土地的行为没有事实依据，不符合起诉条

件，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(三)项、《最高人民法

院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁

定驳回李双生的起诉。案件受理费50元退还李双生。

【二审上诉人诉称】上诉人李双生上诉称：1.其合法承包土地被强占归因于县政府、镇政府

的土地征收行为，县政府、镇政府应当承担法律责任。其合法承包的部分土地在《拟征收土

地通告》征收范围内，但至今其未与县政府、镇政府就补偿安置事宜达成一致。县政府、镇

政府具体实施征收行为的过程中其承包地被强占，该占地行为实际上系县政府、镇政府所

为，严重违法且损害其合法权益，其有权提起诉讼，具备原告主体资格；2.即便是一审法院

认定的案外人实施强占土地行为，但该法律后果应归属于县政府、镇政府。县政府、镇政府

违法招商、违法占地进行建设均是本次征收行为的重要环节，县政府、镇政府负有对案外人

实施的所有项目建设活动进行审核的职权，理应对强占其土地的行为承担法律责任；3.涉案

征收项目违反法定程序，强占行为应确认违法。县政府、镇政府发布《拟征收土地通告》及

《土地收储方案》，具体实施征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十

五条、第四十六条的规定。县政府、镇政府在未取得征地批复违法实施征收行为的情况下，

为推进涉案项目进度，在与其签订补偿协议、腾出土地未果后，未依法定程序向法院申请强

制执行，便通过设置围挡、强挖土地的形式圈占涉案土地，造成其财产严重损失，违反法律

规定，应承担法律责任。一审裁定认定事实错误，应予撤销。综上，请求：1.撤销一审裁

定，依法改判支持其原审全部诉求；2.本案诉讼费由县政府、镇政府承担。

李双生、陆良县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政裁定书

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云南省高级人民法院

行政裁日式炒面 定书

(2020)云行终694号

当事人上诉人(一审原告)李双生。

委托代理人李志坚，北京市京师律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被上诉人(一审被告)陆良县人民政府。

法定代表人张勤勇，县长。

住所地：云南省曲靖市陆良县。

委托代理人石贵荣，云南同乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被上诉人(一审被告)陆良县大繁星冰心 莫古镇人民政府。

法定代表人石万云，镇长。

住所地：云南省曲靖市陆良县。

委托代理人皇石坤，云南翱峰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

审理经过李双生因诉陆良县人民政府(以下简称县政府)、陆良县大莫古镇人民政

府(以下简称镇政府)强制占用土地一案，不服云南省曲靖市中级人民法院作出的(2020)

云03行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月9日受理其上诉后，

依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明一审法院认定，陆良尼莫古小镇于2019年5月24日被列为云

南省2019年“四个一百”重点建设项目。2020年5月26日，《陆良尼莫古小镇可行性

研究报告》经陆良县发展和改革局批复同意实施。

2019年3月7日，甲方县政府分别与乙方陆良远大房地产开发有限公司(以下简

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称远大公司)、广西庆桓房地产开发服务有限公司签订招商合同书，由乙方投资开发陆良

尼莫古小镇建设。7月1日，甲方镇政府分别与乙方远大公司、云南高耸滑模建筑工

程有限公司(以下简称高耸公司)签订建设框架协议，由乙方投资开发陆良尼莫古小

镇建设。

2019年4月10日，县政府批复同意《大莫古镇尼莫古特色小镇土地收储方案》

(以下简称《土地收储方案》)。4月24日，镇政府发布《关于陆良县大莫古镇2019年尼

莫古特色小镇项目拟征收土地的通告》(以下简称《拟征收土地通告》)，拟将涉及大莫

古镇大莫古社区、阿油铺村委会的土地约1093亩征用(面积以实地勘测为准)，该通告同

时告知了补偿安置标准、失地农民安置办法以及补偿登记等事项。同日，镇政府发布

《迁坟通告》。经调查，拟征收土地涉及农民570余户。

在土地征收报批前期工作中，经调查确认，有520余户与镇政府签订了《征地协

议》《附着物补偿协议》，补偿费用已经兑现。李双生的土地在拟征收范围内，未签订

补偿协议。

2020年1月16日，陆良县自然资源局(以下简称县自然资源局)发出《责令停止

违法行为通知书》，责令远大公司停止擅自占用陆良尼莫古小镇项目集体土地的违

法行为，5月25日，该局对该违法行为作出陆自然资罚字〔2020〕第33号《行政处罚决

定书》，认定违法占用耕地853.2平米，处罚款25596元，责令补办相关手续。2020年

4月15日，县自然资源局发出《责令停止违法行为通知书》，责令高耸公司停止擅自占

用陆良尼莫古小镇项目集体土地的违法行为。县政府、镇政府认可上述违法行为占

用的土地为余春华、李春荣、李冬生、李柱、黄月林、李兴昆、李兴冬7户的耕地。

李双生以县政府、镇政府未与其签订土地征收补偿协议、于2019年11月强行设

置围挡、推占其土地为由提起行政诉讼。

一审法院认为一审法院认为，提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼

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法》第四十九条(三)项规定的条件，即具有起诉的事实依据，李双生应当提交被诉行政

行为存在的证据材料及事实依据。

远大公司、高耸公司在拟征收范围内未经批准占用土地施工建设的事实，有县自

然资源局的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》证实，事实清楚。李双

生主张县政府、镇政府围挡占用其土地的行为，没有事实依据及证据证实。

综上，李双生诉称县政府、镇政府违法围挡占用其土地的行为没有事实依据，不

符合起诉条件，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(三)

项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一

款第(一)项的规定，裁定驳回李双生的起诉。案件受理费50元退还李双生。

二审上诉人诉称上诉人李双生上诉称：1.其合法承包土地被强占归因于县政府、

镇政府的土地征收行为，县政府、镇政府应当承担法律责任。其合法承包的部分土地在

《拟征收土地通告》征收范围内，但至今其未与县政府、镇政府就补偿安置事宜达成一

致。县政府、镇政府具体实施征收行为的过程中其承包地被强占，该占地行为实际上系

县政府、镇政府所为，严重违法且损害其合法权益，其有权提起诉讼，具备原告主体资

格；2.即便是一审法院认定的案外人实施强占土地行为，但该法律后果应归属于县政

府、镇政府。县政府、镇政府违法招商、违法占地进行建设均是本次征收行为的重要环

节，县政府、镇政府负有对案外人实施的所有项目建设活动进行审核的职权，理应对强

占其土地的行为承担法律责任；3.涉案征收项目违反法定程序，强占行为应确认违法。

县政府、镇政府发布《拟征收土地通告》及《土地收储方案》，具体实施征收行为违反

《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十五条、第四十六条的规定。县政府、镇

政府在未取得征地批复违法实施征收行为的情况下，为推进涉案项目进度，在与其签订

补偿协议、腾出土地未果后，未依法定程序向法院申请强制执行，便通过设置围挡、强

挖土地的形式圈占涉案土地，造成其财产严重损失，违反法律规定，应承担法律责任。

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一审裁定认定事实错误，应予撤销。综上，请求：1.撤销一审裁定，依法改判支持其原

审全部诉求；2.本案诉讼费由县政府、镇政府承担。

二审被上诉人辩称被上诉人县政府、镇政府答辩称：1.其不存在强行推地占地、

设置围挡致使李双生无法进出、无法经营管理涉案土地的事实，再次说明一审裁定认定

事实清楚，适用法律正确，应予维持；2.李双生主张其指挥他人强行推地占地，但李双

生没有提交任何证据能够证实。在陆良尼莫古小镇项目拟征收范围内27上诉人中，

只有李春荣、李冬生的土地可能被案外人占用，其余土地均在各户经营管理之下，案外

人设置的围栏并未完全封闭，人员和车辆仍可自由进出；3.综合李双生的上诉请求和事

实理由，李双生至今仍不明白诉讼请求的构成，是对诉权的滥用。李双生的第二项诉讼

请求是恢复原状并予以返还。李双生在一审中未明确恢复原状的状态。根据《中华人民

共和国行政诉讼法》第四十九条(三)项规定，李双生的诉讼请求是不明确和不确定的，

更没有相应事实依据；4.其启动陆良尼莫古小镇项目及开展各项征收前期工作，均

为依法有序开展，是符合大莫古镇人民利益和要求的项目，没有违反法律规定。综上，

请求依法驳回李双生的上诉请求。

本院认为本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(三)项规定，提

起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共

和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第(二)项规定，依照《中华人民共和国行

政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政

行为或者不作为存在的材料。本案中，李双生起诉请求法院依法确认县政府、镇政府强

占其承包土地的行政行为违法，判令县政府、镇政府将强占的土地恢复原状并返还，但

其在提起本案诉讼时未提交证据材料证明县政府、镇政府存在强占其承包经营土地的行

为，故李双生提起本案诉讼无相应事实根据，不符合法定起诉条件。《最高人民法院关

于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项规定，不符

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合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起

诉。鉴于李双生的起诉不符合法定起诉条件，一审立案后，裁定驳回其起诉，并无不

当。

综上，上诉人李双生的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据

此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如

下：

裁判结果驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

落款

审判长赵学军审判员易文审判员赵霁

二〇二〇年十二月三十一日

法官助理马锐

书记员杨硕

北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊

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