相机调控

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规则约束下的相机抉择——宏观调控法几个

基本问题的再思考

关键词:宏观调控法/相机抉择/时间一致性/政府信誉/信赖利益

内容提要:宏观调控法是规范政府宏观调控相机抉择行为的法律。宏

观调控法的立法目的是通过规范和保障政府的相机抉择行为以实现促

进国民经济恐怖鬼故事短篇 协调稳定和可持续发展的目标。为了达成这一目标，维护

政府信誉是关键，只有守信政府发出的宏观调控信号才会被公众采信，

进而产生政府所希望的预期，从而作出政府所希望的反应，实现政府

的宏观调控目标。宏观调控法的重要使命之一就在于通过各种制度安

排，保证、约束政府信守承诺，或者在政府不得不违背承诺时要求政

府承担民众的信赖利益损失，以此强化政府信誉，保证宏观调控目的

的实现。

一、困惑：相机抉择，还是遵守规则

相机抉择也称为斟酌使用，指政府要根据经济运行的阶段特征以及政

策效果来相机抉择使用宏观经济政策，其基本作法是利用财政政策和

货币政策逆风向行事。财政政策和货币政策都包括扩张性政策和紧缩

性政策两方面。当经济衰退时，通常选择扩张性财政政策和货币政策；

当经济过热或出现通货膨胀时，通常选择紧缩性财政政策和货币政策。

宏观调控的相机抉择理论来源于凯恩斯的国家干预理论。凯恩斯认为，

产出和就业的短期波动主要是由于总需求的变动而引起的。宏观经济

稳定政策根据经济形势相机抉择，应该而且能够系统地控制总需求从

而避免产出的连续波动。凯恩斯主义分析范式解释宏观经济波动在

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1970年代中期以前是相当成功的。但是，1970年代后期西方世界出现

了它无法解释的通货膨胀和失业同时并存的现象（滞胀）。凯恩斯的国

家干预论受到越来越多的质疑。

基德兰德和普雷斯科特提出的“时间一致性”理论揭示了凯恩斯主义

的缺陷，并对之提出了批判。基德兰德和普雷斯科特指出，许多政策

的决定受固有的时间一致性问题约束，不能坚持时间一致性的相机抉

择不能实现政府事先的承诺。一个理性且有远见的政府，为了使公民

的福利最大化而对政策的时间计划作出选择，如果在晚些时候政府有

机会改变政策并使目标重新最优化，政府通常都会这么做。因为以期

初数据制定的作为一个最优计划组成部分的有关未来政策的决策，即

使决策的同时并没有出现任何新的信息，日后看来已不是最优的了。

简单说来，今天为明天所选择的最优政策，到了明天却不再是最优的。

例如，假设政府不希望在洪水易于泛滥的沿河地区有人建造房屋，则

其最优政策是宣布违令建房者将不能获得受灾救济；然而，一旦真的

发生了洪灾，政府仍愿意帮助这些受害者。但由此带来的结果是，那

些预期到这一情形的人们将不管政府先前宣布怎样的政策，不受阻止

地在沿河地区建房，从而导致政府政策的失败。因此，如果政府无法

对未来政策作出有约束力的承诺，那么就会面临可信度问题，公众便

会认为未来的政府政策并不一定与当前公布的政策保持一致。基德兰

德和普雷斯科特分析了一般的政策制定博弈和特定的货币和财政政策

制定博弈，他们发现在理性预期的均衡结果中，一个事先不能作出承

诺的政府

——相机抉择的政策制定者——创造的经济福利少于一个事先能作出

承诺的政府所创造的经济福利。而一个事先能作出承诺的政府就是一

个按规则行事的政府。因此，政府的宏观经济政策应当遵守制定的规

则，而不能相机抉择。（注释1：参见瑞典皇家科学院关于2004年诺

贝尔经济学奖获得者挪威经济学家芬恩基德兰德和美国经济学家爱

德华普雷斯科特的背景资料介绍。江晓东译《经济政策的时间一致

性与经济周期的驱动力——2004年度诺贝尔经济学奖获得者对动态

宏观经济学的贡献》，《外国经济管理》2004年第11期。）

基德兰德和普雷斯科特的时间一致性理论提出后，围绕宏观经济政策

是应当相机抉择，还是遵守规则，在经济学界一直争论不休，并且影

响到了许多国家的宏观经济政策。

二、选择：规则约束下的相机抉择

（一）宏观调控离不开相机抉择

自西方世界出现滞胀以来，凯恩斯主义一直受到批判，有人甚至指出，

相机抉择的国家干预是导致萧条的原因。但是，无论从理论方面，还

是实践方面来看，相机抉择都是宏观调控的重要手段，宏观调控离不

开相机抉择。

首先，相机抉择的必要性来源于国家干预经济的必要性。根据马克思

主义政治经济学的基本原理，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作

用于经济基础。上层建筑婚礼主持人台词 对经济基础的反作用可以是积极的促进作用，

也可以是消极的阻碍作用。国家机器是一种上层建筑，它能够对经济

基础发生反作用，因此任何统治阶级的国家机器，为了巩固其经济基

础或者实现其统治目的，都必然会对经济基础进行反作用，干预经济

是其中主要的内容。至于这种干预是延缓还是促进经济的发展，那就

要看干预是不是符合经济发展本身的规律。如果充分地认识并遵从经

济发展的规律，国家干预就可以自觉地促进经济的发展。凯恩斯基于

资本主义市场失灵的客观实际，充分论证了国家干预的必要性，虽然

“凯恩斯式”的国家干预最终也走向了国家失灵，但这并不能得出否

定国家干预的结论。当今世界各国，包括新自由主义思想占主流地位

的国家，都没有放弃对经济的干预。

其次，相机抉择是国家宏观调控的基本方式。根据漆多俊先生的总结，

国家干预经济有三种基本方式：市场规制、国家投资经营和宏观调控

[1]。市场规制的主要任务是维护公平有效的市场竞争，消除市场障碍，

使市场机制能正常发挥作用；国家投资经营的主要任务是提供公共产

品、准公共产品，弥补市场在提供公共产品方面的不足；宏观调控的

主要形容心情不好的词语 任务是反经济周期，防止经济波动，维护经济协调稳定发展。反

经济周期的手段必然是逆风向行事，即相机抉择：经济过热，采取紧

缩政策；经济过冷，采取扩张政策。

最后，从长期而言，宏观调控仍然需要相机抉择。凯恩斯主义的宏观

经济政策理论是基于短期的总量波动具有重要福利后果的意义上提出

来的，强调针对有效需求不足的总需求干预政策是短期的相机抉择政

策。我国也有很多学者认为宏观调控只是针对短期而言，没有长期的

宏观调控，如樊纲指出樱桃谷肉鸭 ：

“宏观经济政策，包括财政政策的决策方式，只能是‘相机抉择’—

—根据短期内的特殊总供求关系决定当前所要采取的特殊政策及其力

度。在经济学理论中从来没有什么长期的宏观经济政策，在实践中更

不应有什么长期不变的宏观经济政策。”[2]但是，只注重短期的调控

措施，并不能长期保证经济的稳定，有时甚至成为后期经济波动的根

源。因此，宏观调控必须关注长期。关注长期的含义，是指针对短期

所采取的措施，必须从长期来考量它的影响和后果，而不是说存在长

期不变的宏观调控政策。也就是说，从长期来考量，宏观调控仍然是

针对短期的相机抉择。

（二）相机抉择必须在规则约束下进行

不受规则约束的相机抉择，导致调控的任意性，不能达到宏观调控的

目的。

第一，遵守规则是保持时间一致性的需要。基德兰德和普雷斯科特的

时间一致性理论表明，即便是一个理性的、一心为民众谋福利的政府，

其相机抉择的宏观调控措施也会导致失败。其失败的根本原因在于政

府信誉的丧失。宏观调控的作用机理如图：

如果民众相信了政府发出的信号，就会产生政府所希望的预期，继而

作出政府所希望的反应，从而实现政府的宏观调控目标。但是，当政

府可以不遵守前期的承诺而根据当期的情况重新进行相机抉择时，由

于存在时间的不一致，前期的承诺已经不是当期的最优，政府会根据

当期的情况重新抉择，政府前期的承诺不可信寻物启事怎么写 。当民众意识到政府前

期的承诺不可信时，就会在政府发出宏观调控信号（即宏观调控政策）

之初就不相信政府发出的信号，也就不会作出政府所希望的行为，从

而挫败政府的宏观调控目标。因此，政府信誉是宏观调控的核心，只

有守信的政府，其采取的宏观调控措施，才能产生预期的效果。要求

政府守信，首先必须建立信守承诺的规则。

信守承诺的规则是对相机抉择的约束，对于已经作出的承诺，政府不

能再妈妈生日蛋糕 以相机抉择为由进行改变。但是，两者并不矛盾，不仅对于承诺

以外的部分，政府的宏观调控政策仍然需要相机抉择；而且，承诺本

身也是相机抉择的结果。

第二，遵守规则是保证宏观调控相机抉择科学性、民主性的需要。基

德兰德和普雷斯科特的时间一致性理论假定政府是理性的、一心为民

众谋福利的，但实际情况并非如此。一方面，政府的理性是有限的，

即便一心为民众谋福利，好心办坏事也是常有的事。有限理性的政府

要作出尽可能科学的决策，一套优良的制度规则是必不可少的。对此，

法学、管理学、政治学、经济学等都有深刻的论述，应当说是常识和

公理。另一方面，也是更为重要的方面，政府宏观调控是一个资源配

置的过程，影响到方方面面的利益，因此，宏观调控政策作为公共政

策，其形成必须使各方受影响的利益集团、阶层得到机会表达利益诉

求，宏观调控政策是各方利益博弈均衡的政治过程。如果没有相应的

制度规则，很有可能沦为暴政、赤裸裸的利益剥夺或掠夺，成为利益

集团牟取暴利的工具。因此，现代各民主国家或者标榜民主的国家，

无不为宏观调控政策的作出设置相应的规则。

三、启示：宏观调控法几个基本问题的再思考

虽然约束相机抉择的规则并不都是法律，但是，毋庸置疑，在现代法

治社会，其最主要、最民族大融合 核心的规则应当是法律。因此，对象棋棋谱大全 相机抉择的

规则约束，主要是法律约束；而相机抉择是宏观调控最基本的方式，

因此，对相机抉择的法律规制，也就是宏观调控法的主要内容。从某

种意义上说，经济学家围绕宏观调控是应当遵守规则还是相机抉择的

争论是一个伪命题，在规则约束下进行相机抉择已经成为各国宏观调

控的基本作法。但透视这一争论，对于澄清我们关于宏观调控法的一

些模糊认识，推进我国的宏观调控立法有着极其重要的意义。

（一）关于宏观调控法的立法目的

经济发展存在周期性的波动，宏观调控的目的是消除、烫平这种波动，

以逆风向行事的相机抉择为手段，促进国民经济协调、稳定和可持续

发展。法学界通常将宏观调控法的立法目的也定位于促进国民经济协

调、稳定和可持续发展，从终极目的的角度来看，这是正确的。任何

宏观调控法律制度和规则均不能偏离这一终极目的。由于宏观调控是

国家实施的资源配置方式，宏观调控政策和法律的制定历来是各种利

益集团争夺的对象，在这种争夺中制定的宏观调控政策和法律偏离宏

观调控的目的的情况经常发生，西方发达国家宏观调控的实践证明了

这一点；我国转型时期的宏观调控政策也或多或少地存在这方面的问

题。因此，将宏观调控的目的作为宏观调控法立法的终极目的是有必

要的。

但是，从指导宏观调控法制度的建立的角度来看，只确立宏观调控法

的终极目的是不够的。因为，由此导致的逻辑结论是，什么样的法律

制度、规则有利于促进国民经济协调、稳定和可持续发展，就制定什

么样的法律制度和规则，但问题是，法律制度和规则作用的对象并不

是国民经济本身，而是政府的相机抉择行为，在同样的规则和法律下，

政府既可能制定出促进国民经济协调、稳定和可持续发展的宏观调控

政策，也可能制定出阻碍国民经济协调、稳定和可持续发展的宏观调

控政策。换句话说，有关宏观调控的法律和规则虽然可以约束政府的

宏观调控行为，防止其专权或滥用宏观调控权，但却并不能保证政府

制定出好的宏观调控政策，因此，也就不能对法律制度和规则作出是

否有利于促进国民经济协调、稳定和可持续发展的结论。换句话说，

确立这样一个立法目的不能对宏观调控法律制度和规则的制定起指导

作用。

从前文的论述可知，不受约束的相机抉择不能实现宏观调控的目的，

相机抉择必须在法律和规则的约束之下，宏观调控法就是保障和规制

相机抉择行为的法，因此，宏观调控法最直接的立法目的，就是规范

和保障政府的相机抉择行为（或称宏观调控行为）。按照这一目的，怎

样的法律制度和规则有利于规范和保障政府的相机抉择行为，就制定

怎样的法律制度和规则。综合起来说，就是：宏观调控法的立法目的

包括两个层次：终极目的是促进国民经济协调、稳定和可持续发展；

直接目的是规范和保障政府的相机抉择行为。

（二）关于宏观调控法的特点

许多学者在论述宏观调控法的特点时，强调其灵活性、多变性和弱强

制性。经济学学者一般不认同宏观调控法，认为宏观调控不可能法治

化，这也是经济法学者关于制定宏观调控基本法的呼吁至今未能得到

立法机关重视的重要原因。个别法学学者也认为宏观调控主要靠政策。

如郝铁川认为：“宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、

确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，

但主要还是适宜于灵活的政策调整。”[3]这实际上是对宏观调控法的

误读。宏观调控法具备其他法律的一般特点：稳定性和强制性。

宏观调控法大体可以分为三大类规范，一类是程序法规范，一类是基

本实体法规范；还有一类是具体措施。程序法是制定具体规则和采取

具体措施所必须遵循的程序规则，从而保证宏观调控相机抉择是按照

民主、科学的方式产生的。基本的实体法主要是关于宏观调控权限划

定的法律，避免宏观调控权的滥用。另外，一些被实践证明对于国民

经济长期稳定发展具有重要意义的、定型化的、稳定的制度也被纳入

基本的实体法范畴。具体措施一般不是法律，它是政府根据宏观经济

的具体情况相机抉择的主要内容。但是，一些重要的相机抉择措施由

拥有立法权的机关以法律文件的形式作出（如国家预算），也就具有了

“准法律”（注释2：由立法机关通过的国民经济发展规划、国家预算，

其有类似于法律的普遍约束力、执行力。）的形式，成为宏观调控法的

组成部分。下面逐一分析这三类规范。

首先，作为程序法的宏观调控法是稳定的、强制性的。宏观调控程序

法是关于宏观调控政策制定和修改、执行、反馈、监督的规则，其基

本功能是保障宏观调控政策产出及运行遵循正当程序，客观上要求稳

定和强制。违反程序制定的任何宏观调控规则或决议，都是非法的、

无效的。其次，基本实体规则也是稳定的、强制性的，且不说关于宏

观调控权限划分的主体内容是宪法性规范，其稳定性、强制性不容置

疑，就是如税率这样的具体规定，也是基本稳定的、强制性的。最后，

以法律文件出现的相机抉择措施，在该文件的有效期内（如国家预算

的有效期是一个会计年度）也同样是稳定的、强制性的，不允许任意

改变。事实上，一些相机抉择措施之所以要以法律文件的形式出现，

凸显其权威性、稳定性和强制性是主要原因之一。

强调宏观调控法的稳定性和强制性具有积极的意义，如果法律不稳

定、不具有强制性，不仅宏观调控行为的作出不具有科学性、民主性，

而且宏观调控行为也难以达到预期的目的。因为，如果法律可以随意

改变，按照时间一致性理论，法律就可能被政府随意改变；如果法律

可以不遵守，按照时间一致性理论，政府就不太可能会遵守法律、履

行承诺。民众预期到这些，自然也就不会信赖政府所发出的宏观调控

信号，甚至会逆宏观调控信号而行，从而挫败政府的宏观调控目的。

（三）关于宏观调控法的基本原则

关于宏观调控法的基本原则，学界有诸多不同论述，笔者在此无意对

不同观点进行评述，但还是要指出，众多关于宏观调控法的基本原则

的论述中，忽略了宏观调控法一个最重要、最核心的基本原则

——信赖利益保护原则，缺少了这一原则，宏观调控法就无法实现其

立法目的。

信赖利益保护原则起源于民法中诚实信用原则。信赖利益原来也仅是

指合同或要约赋予了一方当事人所固有的因信赖可能或已经受到损失

的利益，包括财产利益和机会利益。信赖利益保护原则作为公法原则

最早是在德国确立起来的。《德国联邦行政程序法》第48条第2款规

定：“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，

如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政

行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财

产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，

则信赖一般需要保护。”[4]我国在2003年颁布的《行政许可法》首次

在公法中确立了信赖利益保护原则。该法第8条规定：“公民、法人或

者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，任何行政机关不得擅自

改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改

或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为

了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政

许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应

当依法给予补偿。”

信赖利益保护原则在公法中确立后，信赖利益也就不再限于“合同或

要约赋予了一方当事人所固有的因信赖可能或已经受到损失的利益”，

而是包括了一切允诺（包括以行为表示的允诺）使对方相信后，对方

因信赖该允诺可能或已经受到损失的利益。信赖利益保护原则的基本

含义是，在交大学生未来规划 互行为中，一方基于信赖他方的允诺产生合理预期，并

进而采取了行动，则受信赖方不得违背允诺；如果违背，则必须赔偿

信赖方因此遭受的损失。作为宏观调控法基本原则的信赖利益保护原

则，是指社会公众对政府现行经济政策或者未来经济政策的允诺产生

信赖，并基于这种信赖而采取了相应的行动，则政府不得改变现行经

济政策，或者必须做出其允诺的经济政策；如果要改变现行经济政策，

或者不做出允诺的经济政策，必须赔偿受损害人的损失。

宏观调控的有效性以政府的信守承诺为条件，由于存在时间不一致，

不受约束的政府是不会信守承诺的，宏观调控政策因此也不会受到公

众的信任，从而使宏观调控目的不能实现。信赖利益保护原则强制政

府信守承诺，即使政府不信守承诺，信任宏观调控政策的公众的信赖

利益也能（加）得到保护，这样公众就无需担心政府是否信守承诺，

因为无论政府是否信守承诺，对公众来说，相信宏观调控政策都是最

优的选择。这样，政府发出的宏观调控信号就会受到公众的信任，从

而自觉接受信号的指引，促成宏观调控目的的实现。

当然，提出信赖利益保护的原则是简单的，如何将该原则通过具体制

度体现出来却是一个有待深入探讨的课题。由于宏观调控行为影响的

普遍性、广泛性，且政府的一切费用开支都来自纳税人，要求政府因

其背信行为对公众赔偿损失，既是难以实现的，也是不必要的。依笔

者之浅见，至少可以规定，在以下情况，受政府宏观调控行为影响的

人可要求赔偿：行为人依照行动时的法律、政策从事某种行为，并投

入了成本，因政府的宏观调控政策变化，导致其行为不符合宏观调控

政策而被禁止或者难以实现预期的目标，致使其投入的成本难以收回

的，受损害人可以就其投入的成本损失要求政府赔偿。

（四）关于宏观调控法的执行

宏观调控法得不到很好执行一直是困扰决策者和经济法学者的一个

问题。宏观调控法得不到执行，不仅仅是法律的尊严受到侵害，更重

要的是，人们会因此对政府发出的宏观调控信号视而不见，甚至做反

面理解，导致宏观调控失灵。时间一致性理论为我们透视这一问题提

供了有用的工具。宏观调控法主要是约束政府的相机抉择行为，要求

其遵守自己的承诺，但按照时间一致性理论，存在天然的诱使政府违

背承诺的诱因，因此，要求政府自觉遵守宏观调控法存在很大的困难。

而我国的宏观调控法恰恰在执行保障方面主要依靠政府的自觉守法，

缺乏外在的强制措施。这就是宏观调控法得不到很好执行的主要原因。

建立宏观调控法执行保障机制，其核心就是要改变导致政府违法的诱

因，使之不愿或者不敢违法。其基本内容包括两个方面：

第一，在立法上，建立和完善宏观调控法律责任制度和信赖利益保护

制度，使违法的宏观调控行为依法应当受到追究，并要承担因违背承

诺给民众造成的信赖利益损失，加重违法的成本，使违法得不偿失。

关于宏观调控法律责任制度，近来已经受到了学界的广泛关注（注释

3：如杨紫烜主编的普通高等教育“十一五”国家级规划教材《经济法》

（第四版）中就专门阐述了违反宏观调控法的法律责任。参见杨紫烜

主编的《经济法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2010

年版第430-432页。），但尚未转化为立法，需要在制定和修改法律时

加以注意；信赖利益保护制度如何在宏观调控法中建立，尚未受到关

注，需要加强这方面的研究。

第二，在监督制约机制方面，必须建立一整套完整的监督制约机制，

使法律上规定的责任能够落到实处。我国有一整套对各级国家机关的

监督制约机制，这些监督制约机制也适用于对政府宏观调控行为的监

督制约，并且在对政府宏观调控行为的监督制约方面，也确实发挥了

一定的作用。但从实际情况来看，基本没有形成对政府的有效制约。

究其原因，主要是我国对政府宏观调控行为的监督主要是行政机关的

内部监督，而不是独立的司法监督。按照时间一致性理论，政府有违

背承诺的倾向，这种倾向使得其不愿意积极执行宏观调控法，内部监

督机构自然也就不愿意对违法行为进行有效的监督了。扭转这一局面

的根本途径，就是要建立起独立的司法监督制度。我国经济法学界对

宏观调控行为的可诉性持否定态度的观点占住（改为“据”）主流[5]，

这显然是不利于宏观调控司法监督制度的建立的，需要从根本上转变

观念，充分认识宏观调控法的可诉性及其意义，并加强宏观调控法的

可诉性实现方式的研究。

四、结语

著名经济法学家漆多俊先生曾经深刻地指出：“一个出色的经济法学

家，应该同时是一位够格的经济学家。”[6]经济学知识成为经济法学

研究的重要基础，对宏观调控法的研究首先必须建立在宏观经济学的

基础之上。凯恩斯主义对经济周期的分析论证为相机抉择的宏观调控

提供了依据；而基德兰德和普雷斯科特的时间一致性理论则为约束相

机抉择的宏观调控法提供了理论依据。按照时间一致性理论，维护政

府信誉是宏观调控成功的关键，宏观调控法的重要使命之一就在于通

过各种制度安排保证、约束政府信守承诺，或者在政府不得不违背承

诺时要求政府承担民众的信赖利益损失，以此强化政府信誉，保证宏

观调控目的的实现。

注释:

[1]漆多俊.经济法基础理论（第四版）[M].北京：法律出版社.2010：

20.

[2]樊纲.宏观经济政策只能是相机抉择[J].金融信息参考，2003，

（9）.

[3]郝铁川.宏观调控的不确定性与法律、政策调整[J].南都学坛，

2009，（3）.

[4][德]平特纳.德国普通行政法[M].朱林，译.北京：中国政法大学

出版社.1999：236.

[5]邢会强.宏观调控行为的不可诉性探析[J].法商研究，2002，（5）.

[6]漆多俊.经济法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社.1993：278.

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