扬州牧

刺史制度

汉代刺史制度是中国古代重要的地方监察制度。刺史制度是维护皇权的有力手

段，对于加强中央对地方的监督和控制，发挥了重要的作用。但刺史制度在形成

和演变的过程中逐渐地方官化。刺史制度的每次变化有其特定的、具体的原因，

而且有根本原因。考察刺史制度对于探讨两汉行政权与监察权的关系，以及进一

步探索中央集权与地方分权都有着重大的意义。

一、汉代刺史制度的渊源

刺史制度，作为汉代中央政府对地方政府所实行的一种较为完备、系统的监察制

度，有其产生、形成的历史过程。

汉代刺史制度是对秦代监御史制度的继承。秦始皇在统一六国以后，建立了一套

地方监察制度——监御史制度。在地方上，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、

监。”[1]监还可称为“监公”，[2]或称为监御史、监郡御史、郡监等。监御史的地

位可以和郡守、郡尉并称，其主要职责是“掌监郡”，[3]即负责监察郡守等人的行

政事务。

《史记》卷九十六《张丞相列传》载：张苍“秦时为御史，立柱下方书。”《索隐》

注曰：“周秦皆有柱下史，谓御史也。所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子为周柱

下史，今苍在秦代亦居斯职。”[4]《史记》卷五十三《萧相国世家》，《集解》苏

林曰：“秦时无刺史，以御史监郡。”[5]据此可知秦代御史分为两部分，一部分在

中央，另一部分到地方担任监察职务。监御史

监御史一般不对县一级的行政事务进行监察。“秦代对县一级的行政监察作为郡

守的职责而成为郡守行政权的一部分。”[6]

除监察权这种主要职权外，监御史还有其他一些职权。

一、有推荐人才的权力。如萧何在做泗水卒史时，工作表现突出，受到了泗水郡

监的赏识，他“欲入言征何”。[7]

二、有兴修水利的权力。公元前211年秦军进攻南越时，运输补给供应不上。监

御史禄“凿渠运粮，深入越。”[8]他开凿的是著名的灵渠。

三、在战事紧张的时候，监御史还有统兵作战的权力。曹参曾“攻秦监公军，大

破之。”[9]二年级日记 樊哙曾“击泗水监丰下，破之。”[10]夏侯婴和萧何招降了和他们作战

的泗水监平，“平以胡陵降。”[11]秦泗水监平曾围攻刘邦，刘邦“出与战，破之。”[12]

二、汉代刺史制度的形成

汉高祖时期，监御史制度曾经一度被取消。究其原因，至少有以下几点：一、在

经济方面，经过秦朝的残暴统治，再加上长期的战争，汉初经济凋敝。当时的经

济状况，据《汉书•食货志》记载，是“汉兴，接秦之弊，诸侯并起，民失作业，

而大饥谨。凡米石五千，人相食，死者过半。高祖乃令民得卖子，就食蜀汉。

天下既定，民亡盖藏。自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”[13]恢复经济是

政府的当务之急，应该调动地方的积极性，加强地方的自主权，因此没有设置监

御史。二、在政治方面，汉政府和异姓诸侯王之间矛盾尖锐，和匈奴冲突严重，

平城白登山之围几乎使数十万汉军全军覆没，汉政府致力于解决地方割据势力和

匈奴问题，无暇顾及地方监察问题。三、在情感方面，刘邦曾经和功臣同甘共苦

创业，在感情上是很深的。不派人监察地方，既是对地方官员的信任，也是为了

显示“（吾）与天下豪士贤大夫共定天下，同安辑之……吾与天下贤士功臣，可

谓亡负矣。”[14]的诚意。但汉高帝不设置监御史，使得地方监察制度成为空白，

对郡国的过分放纵,不事监察,终使诸侯坐

大,给他的继承者们留下了一个顽症。

惠帝时期，重新设置了监御史。当时经济有了很大程度的恢复，异姓王已被消灭，

匈奴威胁稍微减轻，而且惠帝与地方官员的关系远不如刘邦时期密切，所以政府

加强了对地方的监察。中央并且以明确的法律条文对恢复的监御史的职权做了规

定，使监御史成为单纯的地方监察官，而不是像秦朝监御史那样在监察之外还有

很多职权。《唐六典•御史台•侍御史》原注记曰：“惠帝三年，相国奏监御史监三

辅、郡，察以九条，察有司讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅

兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾无罪者敢为逾侈及弩力十石以上者,非

所当服者,凡九条。”[15]对于监御史设置的范围，有的学者认为是仅仅限于三辅

地区。其实原文中的“三辅郡”不应该连读，而应该读作“三辅、郡。”[16]惠帝时

期监御史设置的范围应该是全国各郡。由于诸侯王权力大、地位特殊，所以没有

在王国内设置监御史。监御史每年要定期到中央汇报工作，“常以十月奏事，十

二月还监。”为了防止他们与郡守勾结，还要每两年轮换一次，“监者二岁更之”。

[17]

但是很多监御史玩忽职守，有的还跟郡守等相互勾结，对郡守等包庇纵容，工作

很不力。汉中央发现了这一现象，于是在监御史制度之外设置了一套新的地方监

察制度——丞相史出刺制度，和监御史制度并行。“文帝十三年，以御史不奉法，

下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”。[18]文帝派出丞相史出刺，使之

监察太守和监御史。关于丞相史的地位，《汉旧仪》上是这样介绍的，“丞相初置

吏员十五人，皆六百石，分为东西曹。东曹九人出督州为刺史”，[19]看来是九

位丞相史每人监察九州中的一州，这就奠定了武帝时期刺史制度的基础，形成了

刺史制度的雏形。丞相史是丞相的属官，对丞相负责，而不象刺史那样对御史大

夫负责，看来丞相史学出刺制度也让丞相增加了一定的监察职权，扩大了丞相的

权力。但“丞相遣使分刺州，不常置”，[20]属于临时派遣的官员，不是经常设置

的，而且，两套监察制度并行，职事重叠交叉,容易出现互相推委扯皮等问题，

显然,这种制度很难有效地监察地方，不能为后世所效法，地方监察制度有待于

进一步完善。

汉武帝创建了刺史制度。武帝把全国划分为十三州部，每州为一个监察区，设置

刺史一人，负责监察所在州部的郡国。《汉书》卷六《武帝纪》载：（元封五年）

初置刺史部十三州。”师古曰：“《汉仪》云：初分十三州，假来月经可以喝咖啡 刺史印绶，有常治

所。常以秋分行部，御史为驾四封乘传。到所部，郡国各遣一吏迎之界上，所圆台展开图 察

六条。”刺史的职权，有明确的规定，即“奉诏六条察州”，那六条是：一、“强宗

豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”，即限制地方大族兼并土地，反对其横

行乡里。二、“二千石不奉诏，遵旧典，倍公问私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛

为奸。”即打击地方高级官员的以权谋私的不法行为。三、“二千石不恤疑狱，风

历杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆

实讹言。”即打击地方高级官员执法不公平。四、“二千石选署不平，阿附所爱，

敝贤宠玩”，即打击地方高级官员在察举士人时偏向亲己。五、二千石子弟恃怙

荣势，请任所监”，打击地方高级官员子弟不法。六，“二千石违公下比，阿附豪

强，通行货赂，割损政令”，打击地方高级官员和地方大族相互勾结。对刺史的

职权作出明文规定，既可以为刺史行使权力提供依据，又可以防止刺史滥用职权

干扰地方的正常行政事务。设置刺史的范围是十三个州，分别是冀州、青州、兖

州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交趾、朔方。刺史往

往很有政治前途，“居部九岁，举为守相”。[21]

刺史有固定的治所，而且地位在郡国之上，这和监御史地位和郡守、郡尉并称的

情况不同。刺史也不受丞相的制约，而是直接隶属于中央的御史中丞和御史大夫，

和丞相史受制于丞相的情况不同。并且刺史的俸禄很低，只有六百石，这往往能

够促使他们为了追求更高的待遇而加紧监察，取得业绩，比用更高的官员去监察

地方大员更能起到好的效果。刺史制度是对以前监察制度的发展，是一种比较完

善的地方监察制度。

为什么汉武帝要建立刺史制度呢？原因至少有以下几点：一、原来地方监察制度

的不力，使得建立更完善的地方监察制度成为一种必要的措施。《史记•平准书》

载：（元鼎四年）天子始巡郡国，东渡河，河东守不意行至，不办自杀。行西逾

陇，……陇西守自杀，……新秦中或千里无亭徼，於是诛北地太守以下，而令民

得畜牧边县。”武帝巡视地方时，很多地方贪官畏罪自杀，这说明地方吏治腐败

情况是很严重的，但是丞相史和监御史都没有向皇帝报告，可见他们的失职以及

原来地方监察制度的不完善，这促使汉武帝寻求建立一种更完备的地方检查制度

来加强对地方郡国的控制。二、中央集权加强的必然结果。汉武帝采取了一系列

的措施来加强中央集权。他黜百家,独尊儒术，颁布推恩令、设置左官律、附益

法，彻底解决了长期以来困扰西汉中央的王国问题。加强对地方的监察是加强中

央集权的重要组成部分，也是加强中央集权的必然要求。

三、西汉中后期的刺史制度

刺史制度在西汉中后期得到进一步发展,对维护皇权,澄清吏治,促使昭宣中兴局

面的形成起着积极的作用。昭宣注重整顿吏治、断理冤狱,因而对刺史制度格外

重视,这在刺史的选拔任用方面尤其突出。这一时期刺史仍然严格在六条问事的

范围内行使其监察权,并涌现了一批成绩卓异的刺史。他们对整饬吏治,缓和阶级

矛盾,维护皇权,促进经济与社会的发展起着重要的作用。

西汉中后期光大银行网点 ，中央政府对一些州的范围作出了一定的调整。汉昭帝始元元年，“有

司请河内属冀州，河东属并州。”“文颖曰：本属司州；师古曰：盖属京师司隶所

部。”[22]刺史的名称也几度更改，成帝绥和元年十二月“罢部刺史，更置州牧，

秩二千石。”[23]俸禄也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年夏四月“罢州牧，

复刺史。”[24]估计俸禄也降低了。哀帝元寿二年，刺史“复为牧”。[25]刺史的名

称几度变更，反映的是不仅仅是俸禄的变化，而且反映了宣帝、元帝以来刺史职

权一直在发生变化。

除了刺史之外，汉政府有时候还会临时性地派使者监察地方，宣帝元康四年春正

月，曾派中大夫强等十二人循行天下，“察吏治得失”。[26]宣帝五凤四年夏四月，

诏曰：“遣丞相、御史掾二十四人地铁实习报告 循行天下，……察擅为苛禁深刻不改者。”[27]

西汉中后期，虽然刺史的主要职权还是监察，但是在执行公务时，刺史作出了一

些超出监察之外的事情。现列举如下：

一、镇压诸侯的谋反，昭帝时期，“齐孝王孙刘泽谋反,欲杀青州刺史隽不疑。

发觉,皆伏诛。迁不疑为京兆尹,赐钱百万。”[28]

二、镇压民众的反抗。宣帝时期，冀州刺史张敞“既到部，而广川王国群辈不道，

贼连发，不得。敞以耳目发起贼名区处，谋诛渠帅。”[29]孙宝做益州刺史时，“亲

入山谷，谕告群盗，本非造意，渠率皆得悔过自出，遣归田里。”[30]

三、安置流民。在流民众多的情况下，平当曾经奏请汉中央让流民到幽州，让“刺

史二十石

四、处理少数民族事务。王尊做益州刺史时，“怀来徼外，蛮夷归附其威信。”[32]

五、参与中央决策。有的时候，皇帝会和刺史商议国事，如京房曾经向皇帝奏报

新的对官吏考核的方法，皇帝“召见诸刺史，令房晓以课事，刺史复以为不可。”[33]

要之,西汉末年刺史虽然在行使监察权的过程中逐渐异化,发生了不断侵渔守相权

力的事件,并且刺史一度改称州牧,但无论是刺史还是州牧,其作为监察官的本质

并没有变。不过,这正是刺史开始由监察官向地方官转化的一个重要阶段。

四、王莽称帝时期的刺史制度

王莽称帝时期刺史改称州牧，职权进一步扩大，由监察官变为地方军事行政长官。

王莽称帝时期,州刺史改称州牧。始建国元年正月，授予州牧爵位，“封牧为男”。

[34]始建国四年夏，王莽将十三州改为九州,下诏“州从《禹贡》为九”。[35]这九

州分别是冀州、兖州、青州、徐州、扬州、豫州、荆州、雍州、梁州。[36]刺史

的地位是世袭的，“世其官”。[37]

当时反王莽武装斗争在地方上蜂起云涌。为了增强地方实力，以便鼻子里面有血 于镇压武装暴

动，王莽不仅给予州牧统军作战的权力，而且给州牧加将军称号。地皇元年二月，

“莽见四方盗贼多，复欲压之，赐诸州牧号为大将军。”[38]王莽设置牧副监，其

主要职权是监察，起到刺史的作用。地皇二年正月，“以刺史位三公，刺举懈怠。

更置牧副监，……行事如汉刺史。”[39]

州牧成为地方军事行政长官，地方监察职权为牧副监所行使。

州牧有权率军进攻少数民族。天凤三年五月，王莽“遣并州牧宋宏、游击都尉任

萌等将兵击匈奴。”[40]天凤五年正月，王莽“遣大司马护军郭兴、庸部牧李晔击

蛮夷若豆等。”[41]

州牧有权率军镇压国内的武装暴动。始建国四年春二月，王邯弟起兵，“州郡击

之。”[42]地皇二年，绿林军兴起，“荆州牧某发奔命二万人攻之。”[43]商人王

岑在起兵后，“杀王莽庸部牧。”[44]刘秀在起兵后，曾派吴汉斩杀幽州牧苗曾，“发

其众”。[45]成丹、王常等率军“与荆州牧战于上唐”。[46]和岑彭等作战时，“扬州

牧李圣、司命孔仁兵败山东、圣格死，仁将其众降。[47]在陇西“成纪隗崔兄弟

劫大尹李育，以兄子隗嚣为大将军，攻杀雍州牧陈庆。”[48]

在紧要时候，刺史不仅要镇压自己辖区内的武装暴动，而且要根据战争需要，支

援其他地区的战斗。地皇四年三月，王莽曾下诏让兖州牧寿良、扬州牧李圣“措

迫青、徐盗贼”。[49]

有的时候，为了增强州牧实力，还让一些人兼任两个州的州牧。地皇二年秋，“莽

以玺书令（田）况领青、徐二州牧事。”[50]

五、东汉灵帝以前的刺史制度

东汉灵帝以前的刺史主要职权是监察，但是职权进一步扩大，地方官化的程度进

一步加深。

刘秀建武元年“复置牧”，[51]恢复了州牧制度。建武十八年，改州牧“复为刺史”。

[52]西汉的刺史要亲自到中央汇报工作，东汉则“但因计吏，不复自诣京师”。[53]

并且不得以任何理由离女孩智商遗传谁 开岗位，“虽父母之丧，不得去职。”[54]

东汉的刺史主要职权是监察。

刺史对太守等进行监察，并向中央进行汇报，这作为对地方官员黜陟的依据之一。

乐巴做桂阳太守时，“荆州刺史李固荐巴治迹，征拜议郎、守光禄大夫。”[55]左

雄为冀州刺史时，“案奏贪滑二千石，无所回忌。”[56]董宣做北海相时，手段严

厉，“青州（刺史）以其多滥，奏宣考岑，宣坐征廷尉。”[57]中常侍单超之弟单

匡为济阴太守时，“以藏罪为刺史第五种所劾。”[58]王涣做兖州刺史时，“绳正部

郡，威大行。”[59]谢夷鞭字开头的成语 吾为巨鹿太守时，“以行春乘柴车，从两吏。冀州刺史上

其仪序失中，有损国典。”结果谢夷吾受到处分，“左转下邳令。”[60]

刺史还要监察民众。侯览的哥哥侯参做益州刺史时，“民有丰富者，辄诬以大逆，

皆诛灭之，没入财物，前后累以亿计。”[61]

在刺史之中，凉州刺史还要检察护羌校尉。东汉设置了护羌校尉，俸禄是“比二

千石头”。[62]窦林做护羌校尉时，凉州刺史曾经“奏林臧罪，遂下狱死。”[63]除

监察权以外，刺史还有其他一些权力。

一、决狱权。明帝十三年冬十月，曾经命令刺史“详刑理冤”。[64]章帝巡视各地，

到达荆州以后，召见荆州刺史谢夷吾，让谢和他一起“录见囚徒”，结果君臣二人

处理方式相同，章帝慨叹到“诸州刺史尽如此者，朕不忧天下。”[65]和帝永元七

年九月下诏让刺史等“详刑辟，理冤虐。”[66]

二、推荐人才。光武建武十二年下诏让州牧等“岁举茂才各一人。”[67]杨震做荆

州刺史时，曾经举荐王密为茂才，后来王密作到了昌邑令。[68]明帝永平九年夏

四月，让刺史等“岁上墨绶长吏视事二岁已上，理状尤异者各一人，计偕上。”[69]

三、教化民众，移风易俗。酒泉人庞淯的母亲，曾经杀死杀父仇人，然后去官府

自首。“州郡表其闾。”[70]周举做并州刺史时，因为太原郡有一种风俗：每年冬

天里有一个月必须寒食。他力图革除这种风俗，于是“做吊书，以置子推之庙，

言盛冬去火，残损民命，非贤者之意，以宣示愚民，使还温食，于是众惑稍解，

风俗颇革。”[71]

四、镇压民众暴动。谭显为豫州刺史的时候，“天下饥荒，（民）竞为盗贼，州界

收捕且万馀人。”[72]五、率军和少数民族作战。明帝永平元年“越姑复夷叛，

州郡讨平之。”[73]和帝时期，句丽势力强大，建光元年春，幽州刺史冯涣曾经“将

兵击之，捕斩秽貊渠帅，获兵马财物。”[74]和帝永和二年，日南、象林的少数

民族数千人进希望近义词 攻象林县，“交趾刺史樊演发交趾、九真二郡兵万余人救之。”[75]

张乔在和羌族作战时，“因其将吏，旬月之间，破殄寇虏。”[76]安帝元初元年冬，

“先零羌败凉州刺史皮肠于狄道。”[77]

六、传达中央的命令。和帝时期，中央决定停止政府对盐铁的专卖制度，于是命

令刺史等将这一决策传达给民众。让刺史“奉顺圣旨，勉弘德化，布告天下。”[78]

东汉政府有时候还临时性地派出一些使者来检察刺史。永和年间，皇帝曾经派八

名使者巡查各地，“其刺史、二千石有臧罪明显者，驿马上之；墨绶以下，便辄

收举。”[79]中央一些和皇帝关系密切的官员，有时候也会监察刺史，并且把情

况汇报给皇帝。太尉杨秉曾经条奏青州刺史羊亮等人的罪过，这些被检举的人，

“或死或免，天下莫不肃然。”[80]虽然这种监察不是一种制度，但是对刺史的影

响很大，甚至有的时候比监察制度对刺史的影响更大。

六、东汉灵帝时期及其以后的刺史制度

东汉灵帝时期及其以后的刺史，逐步地方官化，有的甚至成为地方割据势力。

东汉灵帝时期，东汉政府面临着比以往更加严峻的形势，当时威胁汉政府的力量

主要有：民众的反抗斗争、士兵的反抗斗争、少数民族的反抗斗争。

灵帝时期，民众的反抗斗争发生频繁。建宁三年冬，“济南贼起，攻东平陵。”[81]

熹平元年十一月，“会稽人许生自称越往，寇郡县。”[82]中平元年秋七月，“巴郡

妖巫张修反，寇郡县”[83]中平二年春二月，“黑山贼张牛角等十余辈并起，所在

寇钞。”[84]中平四年六月，“渔阳人张纯与同郡张举举兵叛。”[85]中平四年冬

十月，“零陵人观鹄自称平天将军。”[86]

士兵的反抗斗争也很多。中平元年六月，“交趾屯兵执刺史及合浦太守来达，自

称柱天将军。”[87]中平三年春正月，“江夏兵赵慈反，杀南阳太守秦颉。”[88]

少数民族反抗汉政府的斗争更是此起彼伏。今且不避繁冗，试列举之。建宁元年

十二月，“鲜卑及及濊貊寇幽、并二州。”[89]建宁二年九月，“江夏蛮叛。”同年，

“丹阳山越贼围太守夤。”[90]十一月，“鲜卑寇并州。”[91]建宁四年冬柔情歌曲 ，“鲜卑寇

并州。”[92]熹平元年十二月，“鲜卑寇并州。”[93]熹平二年冬十二月，“鲜卑寇

幽并二州。”[94]熹平三年十二月，“鲜卑寇北地”[95]熹平四年夏四月，“鲜卑寇

幽州。”[96]熹平五年夏四月，“益州郡夷叛。”[97]同年，“鲜卑寇幽州。”[98]

熹平六年夏四月，“鲜卑寇三边。”[99]同年十一月，“鲜卑寇辽西。”[100]光和元

年春正月，“合浦、交趾乌浒蛮叛，招引九真、日南民攻没郡县。”[101]同年，“鲜

卑寇酒泉。”[102]光和二年冬十月，“巴郡板楯蛮叛。”[103]同年十二月，“鲜卑

寇幽并二州。”[104]光和三年夏四月，“江夏蛮叛。”[105]同年八月，“鲜卑寇幽

并二州。”[106]光和四年冬十月，“鲜卑寇幽并二州。”[107]中平二年十一月，“鲜

卑寇幽并二州。”[108]同年十二月，“鲜卑寇幽并二州。”[109]中平五年春正月，

“休屠各胡寇西河，杀郡守邢纪。”[110]

为了镇压众多的反政府武装暴动，汉政府不得不加强了地方的实力。在镇压暴动

的过程中，一些人掌握了地方上的军权，并且在掌握军权的基础上逐渐掌握了地

方上的行政权，变成了割据势力，成为一方之主。有的名号是刺史，有的是州牧，

有的是太守，有的是大将军或其他，但实质是地方割据势力，至于名号不同，仅

仅是一个称呼而已，没有实质区别。

当时刺史（州牧）的来源，可以大致分为以下几种：

一、因为有实力。自封为刺史（州牧），如，吕布在从刘备手中夺得徐州后，有

了独霸一方的实力，于是，布“自封为徐州刺史”。[111]

二、被地方势力推举为刺史（州牧）。如，曹操在做东郡太守时，“（鲍）信乃与

州吏万潜等至东郡迎太祖，领兖州牧。”[112]陈宫“以其众迎布为兖州牧，据濮

阳。”[113]

三、地方势力任命。袁绍在占据了冀幽青并四州以后，“以长子谭为青州，……

又以中子熙为幽州，甥高干为并州。”[114]

四、中央任命。中央“用刘虞为幽州，刘焉为益州，刘表为荆州，贾琮为冀州。”[115]

这些割据势力有的自称一体，汉中央仅仅在名义上存在，实质上已经灭亡了。有

的割据势力甚至想取中央而代之，如“冀州刺史王芬，南阳许攸，沛国周旌等连

接豪杰，谋废灵帝。”袁绍和韩馥曾经“谋立幽州牧刘虞为帝。”当时任何一股集

团都没有统一这个已经四分五裂的国家，但是随着兼并战争的进行，割据势力逐

渐减少，后来形成了三足鼎立的局面，直至公元280年才完成统一。

汉代刺史制度是一种较为完备的地方监察制度，刺史的职权以监察为主，同时又

有一些其他职权。灵帝时期，在镇压地方武装暴动的过程中，刺史等逐步掌握了

军权，并且在此基础之上又掌握了行政权，成为割据势力，遂亡汉之社稷。

总之,刺史制度的酝酿、形成与演变贯穿了两汉政治及政治制度的始终。刺史在

从六条问事的监察官向领兵统郡的割据方镇演变的漫长过程中,每次量变都有着

特定的原因。在数次反复的量变中,刺史、州牧于新莽和东汉之初完成了地方官

化的质变,进而在东汉后期坐大为割剧的方镇"方镇割据混战结果,东汉寿终正寝

为三国鼎立所取替。刺史制度的酝酿、形成、发展、异化、变质、坐大这条线索

把繁冗的两汉政治兴衰历程完整。清晰地呈现在我们面前。

监察权干预、甚至侵夺行政权是中国古代政治制度的一个重要特征，也是中国古

代非常普遍的一种现象。刺史权力逐步扩大的根本原因是刺史是“奉诏出制”的，

刺史背后站立的是皇帝，刺史是作为皇帝的代言人出现的。