控鹤府

唐朝官僚机构的膨胀

作者：夏里

来源：人民网理论频道

本站发布时间：2006-12-110:36:38

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唐朝初年，政治较为清明，官僚机构规模不大，运转灵便，效率很高。自高宗朝始，唐

初官制渐被突破，机构日渐膨胀、臃肿。李唐立国不到百年，就出现了纲纪大坏，官职冗滥，

吏治败坏的局面。唐朝官僚机构为何以不可阻挡之势日益肿胀和败朽？留给后代什么教训？

这是值得研究的。

唐太宗时省官简政

不管哪个时代，官僚机构都不能过大，其规模都必须与国家的财力和百姓的承受能力相

适应。就是说，要使国家的财力承担得起官僚机构运转的费用，要使百姓养得起所设置的官

员。

唐太宗是懂得官员过多必滥，不但没有好处反而有弊的道理的。据《贞观政要》一书记

载，贞观元年（627年），唐太宗对房玄龄等大臣说，要把国家治理好，最根本的一条是用

人要审慎。官员须量才录用，务必要做到省官。接着，唐太宗给他们讲了古代经典著作中有

关省官的话。一段是“任官惟贤才。”见于《尚书商书》，意为任用的官员必须是贤才。一

段是“官不必备，惟其人。”见于《尚书周书》，意为任命的官员不必多，但要称职。唐太

宗就这两段话发挥说：“若得其善者，虽少亦足矣。其不善者，纵多亦奚为？古人亦以官不

得其才，比于画地作饼，不可食也。”

唐太宗汉王刘邦 要求房玄龄等认真领会他讲的这番道理，然后拟定官员编制。房玄龄等根据唐太

宗的要求，提出一个文武官员640名的编制，很快得到唐太宗的批准。

太宗在位期间，基本上是按上述官员编制任命官员的。

君王感情用事导致机构膨胀

要做到唐太宗讲的审慎用人，是很不容易的，历代帝王一般都免不了凭个人好恶用人，

动不动就用官爵赏人。

唐高宗便是如此。有个李义府，本来要由中书舍人贬为壁州司马，诏书尚未下来时，李

义府了解到高宗想立武昭仪（则天）为皇后，因担心宰相们反对，正在犹豫不决。于是李义

府瞅准这个机会，上书高宗，要求废黜王皇后，立武昭仪为皇后。高宗大悦，破格提拔他为

中书侍郎，随后又任命他为宰相。高宗一喜之下，就这样将一个即将贬为壁州司马的李义府

破格提拔为宰相。

武则天当政后，用人更是随心所欲。张易之、张昌宗兄弟是两个花花公子，人长疫情防控常态化 得很漂

亮，“常傅朱粉，衣锦绣”。有人说，张昌宗生得“面如莲花”。还有高官奉承张昌宗说，不

是张昌宗面如莲花，而是莲花像张昌宗的脸。兄弟俩都成了武则天的男宠。武则天为二张特

设一个叫做控鹤府的机构，命他们以“供奉”的名义主持这个编制外的机构。

有个投机官员傅游艺，揣摸到武则天想当皇帝，于是率领一批人上书，要求武则天改国

号为“周”。武则天马上奖赏他。一年之中，傅游艺由九品官骤升至三品官，并当上了宰相，

官服由青变绿，再变朱，再变紫，时人谓之“四时仕宦”。

武则天任命宰相之多，起码在唐朝帝王中无人能出其右。岑仲勉在《隋唐史》一书中说，

“武后任事率性，好恶无定，终其临朝之日，计曾任宰相七十三人”。她任用的宰相人数，

是唐太宗任用的宰相数的近三倍（唐太宗在位期间，共任命宰相25名）。拔用宰相都这样任

性、随意，更不要说提拔宰相以下官员了。

武则天为打倒假想的政敌，奖励告密。侯思止本是一名仆人，因告密，被封为游击将军。

当时告密者往往可以得到五品官。侯思止要求获得御史的职位，武后说，你不识字，怎么能

当御史呢？侯思止说，獬豸（传说中一种异兽，独角，见人相斗，便以角触无理者）何尝识

字，不过能触邪恶者罢了。武后听了很高兴。因一言之合，武则天当即任命侯思止为侍御史。

当时以告密得官者为数甚众。

唐中宗因为宠爱公主们，而于神龙元年（705年）下令为太平、长宁、安乐、宜城、新

都、定安、金城公主分别“开府”，即破格设置官府，安排官属。太平公主是武则天的女儿，

其他都是中宗的女儿。

在唐代，因为皇帝宠幸宦官之故，宦官数量剧增。唐太宗规定，掌管宫廷内部事务的内

侍省不设三品官。唐中宗时，宦官数量大增，七品以上宦官多至1000余人，不过着绯衣的

高官尚少。唐玄宗因为特别宠信老早就跟着他，并且有拥立之功的宦官高力士，登基之初就

将宦官增加至3000余人，任命“三品将军”越来越多，着绯衣、紫衣的高官多达1000余

人，宦官之盛，由此开始。

皇亲国戚干政和权臣专权导致机构膨胀

唐朝的皇亲国戚常常在皇帝的纵容下仗势干政。最为典型的是中宗女儿安乐公主、睿宗

之妹太平公主等人的干政。

唐中宗时最受世人诟病的“墨敕”、“斜封”就与安乐公主等人有关。安乐公主、长宁公

主等皇帝周围的一批女人，都仗势弄权，卖官鬻爵。即使是屠户、奴婢，只要花钱30万，

就可买得官位。这种官称作“斜封官”，由皇帝书写诏书（称作“墨敕”），不经外廷盖章，

直接下达，斜封交中书省。通过这种途径任命的各种名目的正额外官员，什么员外置之官、

员外同正之官、试官、摄官、检校官，等等。总计凡数千人。安乐公主尤骄横，“宰相以下

多出其门”。

有个叫辛替否的官员，在唐睿宗时上书说到了安乐公主等干政的后果：“中宗皇帝，陛

下之兄，弃祖宗之业，徇女子之意，无能而禄者数千人，无功而封者百余家”。

太平公主干预朝政，丝毫不亚于安乐公主。只要是太平公主提出的要求，其兄睿宗没有

不满足的。《资治通鉴》说：“自宰相以下，进蒋介石评价 退系其一言，其余荐士骤历清显者不可胜纪，

权倾人主，趋附其门者如市”。唐玄宗即位之初，太平公主毫无收敛，依仗太上皇睿宗之势，

继续擅权用事，“宰相七人，五出其门”。

皇亲国戚弄权造成的后果至为严重。玄宗登基的那年，公元712年，“宰相至十七人，

台省要职不可数”。中枢政要猥滥，唐初官制遭到破坏。

权臣们也纷纷操纵或插手官吏选拔，安插私人，买官鬻爵，无所不为。中宗时，据说因

私通上官昭容得到相位的崔湜，跟另一名宰相郑愔，掌管选拔宫员。他们依附皇亲国戚，贪

赃枉法，乱封官员，编制不够，便借用未来3年的官员缺额。史书说，中宗时政出多门，滥

官充溢，当时有“三无坐处”的说法，即宰相、御史及员外官多到衙门里坐不下。

唐高宗时宰相李义府，有宠于皇上，他的儿子，包括幼小的儿子，都一个个位居要职。

李义府本人贪得无厌。其母亲、妻子及诸子、女婿，卖官鬻爵，门庭若市，多树朋党，倾动

朝野。

武则天时酷吏来俊臣买卖官职肆无忌惮。吏部受来俊臣请托，每次任用的官员都多达数

百人。

张易之因为是武则天的“面首”，宫中宴会时，坐在宰相们的上首。他的弟弟张昌仪，

依仗他的权势到吏部开后门，吏部没有不办的。有一次，有个姓薛的人托张昌仪买官，并给

了他金50两，还有一张条子，上面写着自己24节气故事 的名字。张昌仪把条子交给了天官（吏部）侍

郎张锡。过了几天，张锡把条子丢了，问张昌仪条子上写的是什么，张昌仪把他骂了一个人日志 顿之

后，说：“我也记不得他的名字，凡姓薛的，都录用就是了。”张锡在待选用的名单中找姓薛

的，找到了60多人，都给安排了官职。

本来唐朝选拔官员，有严格的标准和程序，要经过一系列考试和考核。考试、考核的内

容是“身、言、书、判”，标准为体貌丰伟、言辞辩正、楷法遒美、文理优长。初选名单定

下后，要经尚书省副长官仆射核实，然后报门下省，由给事中宣读名单，侍郎阅看，门下省

长官侍中审查，不当者即予否决。定下的名单上呈皇帝，有关衙门根据皇帝的命令执行，并

发给入选者“告身”（授官文凭）。由于皇亲国戚和权臣的干扰、破坏，这一套选拔官员的制

度往往宝宝积食发烧 名存实亡。

广设编制外官职和滥封滥赏导致机构膨胀

唐朝“流内”官（九品以上官员）和“流外”官（九品以下官员）都有一定的编制，每

年“入流”的官员，即由“流外”升入“流内”的官员人数，有严格的限制。但是，从高宗

时代起，就逐渐突破上述编制和限制。

高宗显庆二年（657年），黄门侍郎刘祥道说：现今有关衙门选拔官员过滥。每年由“流

外”官拔用为“流内”官的人数，超过1400。“即日（今日）内外文武官一品至九品，凡万

三千四百六十五员”。这时离贞观时期很近，“流内”官已大幅增加。

至于“流外”官人数，增幅也很大：唐玄宗开元十七年（729年），有个叫杨瑒的官员

说，“流外”官每年任命2000多人，而明经、进士及第，有关衙门规定，每年不得超过百人。

“流外”官任用的人数，为明经、进士及第人数的20倍。

唐朝于正额以外，又设置所谓“员外官”，各种名目的员外官愈来愈多。中宗神龙二年

（706年），自京城至各州，共设2000多名员外官。另外还破格提拔宦官七品以上员外官近

千人。

官僚机构膨胀的主要原因之一在于最高统治者的滥封滥赏。武则天曾让10位存抚使分

别推荐人。他们总共推举了100多人。武后不问贤愚，一律拔用，分别任命为试凤阁舍人、

给事中、员外郎、侍御史、补阙、拾遗、校书郎等官。时人讽刺说：“补阙连车载，拾遗平

斗量，欋推侍御史，碗脱校书郎。”意即补阙和拾遗这类官多得可以车载斗量，侍御史多得

可以用四齿杷推，校书郎就像碗的毛坯那样粗滥。

安史之乱时，官爵封赏特别滥：当时国库积蓄全无，将士有功，朝廷无法赏给钱财，只

好以官爵赏功。诸将出征时都给以空白告身，他们可随时填写发放。以致官爵不值钱到如此

地步：“大将军告身一通，才易一醉。”甚至有大臣的奴仆“衣金紫，称大官，而执贱役”者。

《新唐书百官志一》分析了导致唐朝官僚机构膨胀的诸种因素：正额之外设立员外官；

因特别需要设立官员，同正额官员；在官制之外任命各种名目的兼职官员和代理官员；因事

设立的官员，事情完结之后往往不撤销；战争时起，因赏军功大量设置官员。这个分析诚然

不错，但没有涉及导致官僚机构膨胀的诸种因素后面的权力运作。

按照唐朝官制，选拔官员本应是中央有关部门的职责。皇帝不经过中央有关部门，直接

任命官员，滥封滥赏，这叫越俎代庖，既是违反官制，也是滥用权力――清醒有为的君王都

能从朝廷和国家的长远利益出发，对权力包括皇权加以制约。皇亲国戚，插手官员任用，买

卖官爵，这叫弄权。权臣大权独揽，不经有关衙门和有关程序任用官员，这叫专权。蒙古包图片 以上这

些，都是权力失去制约的表现。正是不受限制的权力，导致了唐朝官僚机构的膨胀。