体制创新

从国企改革看体制机制的创新

摘要：我国商业流通领域的市场化程度较高，也是我国改革开放的前沿。由

于这部分企业要完成计划经济向市场经济的过渡，建立现代企业制度或者进行改

制。在对国有企业转制和改革过程中，垄断行业的国有企业和竞争性行业的国有

企业的改革有所不同。当前，要使国有企业改革走上正确的道路，就必须要明确

“国有企业改革”与“国有企业管理体制改革”是两个完全不同的概念。

关键词：国企改革；体制创新；文化国企

我国商业流通领域的市场化程度较高，也是我国改革开放的前沿。由于这部

分企业要完成计划经济向市场经济的过渡，建立现代企业制度或者进行改制。在

对国有企业转制和改革过程中，垄断行业的国有企业和竞争性行业的国有企业的

改革有所不同。

一、国企改革的具体内容和关键点

在我国当前国有企业改革的顶层设计中，主要涉及分配问题、思路问题、垄

断问题、效率问题和体制问题。

（一）分配问题

当前对垄断大型国有企业高管薪酬进行的市场化改革在某些方面引发了分

配不均的问题，而且这一问题渐渐引起人们的关注，并引发了诸多讨论，部分还

成为影响社会发展的问题。垄断国有企业管理人员与国家公职人员在收入分配上

的差距，造成了某种程度上的攀比和部分公务人员的心理失衡，这对保持良好的

社会风气不利。一些专家学者虽然提出了国有企业经营者实行年薪制、经营者持

股和经理期权等主张，但在实践中的不合理性是显而易见的。不仅起不到激励作

用，反而产生了很多负面影响。

所以，笔者经过调研取证，建议国有企业的分配制度改革应遵循以下原则：

一是坚持国有企业关于“有进、有退，有所为、有所不为”的改革方针，力争在关

键领域有所突破；二是不能盲目地把国有企业经营者的收入与国外企业相类比；

三是对国有企业的经营者应该实行一套符合中国特色的分配管理制度，即实行公

务员管理或者“准公务员”管理。

（二）思路问题

我们应该清醒的认识到，在通过“抓大放小”战略，国企改革取得阶段性成就

以后，改革的动力有所减弱，改革的方向似乎不能始终与建设中国特色的社会主

义的伟大目标完全吻合，有时会发生偏离现象。偏离是发展过程中不可避免的，

但应该引起我们足够的重视，警惕因其引发的社会不公和影响到社会和谐发展问

题的产生。国企改革的基本思路和做法在实践与理论两方面的缺陷现在已经有所

展现。很多简单问题被复杂化了，一些具体问题又被抽象化了，理论问题不仅没

有解决，而且有教条化的倾向。

所以，垄断和公益性国有企业不能“股份化”，企业管理应实行“准公务”管理。

在具体改革思路上特别需要注意以下三点：一是凡涉及资源垄断、行政垄断、国

家安全、军工和具有公用性质的国企一律应实行单一的“国有体制”；在上述领域

已经实行股份化的国企应分期分批回购，回归国有体制；从而确立一套严格科学

的国企管理模式和架构。二是在竞争性领域的国企应逐步退出，让民营企业逐渐

发挥其作用。三是国企实行严格的“准公务员管理”。从领导层到员工，均应参照

国家公务员的管理模式实行严格的“准公务员管理”，实行“行政级别制”和“专业

人员职务聘任制”等。按照这个思路，把垄断性、公益性国有企业与竞争性国有

企业分开，然后再去研究和部署具体的改革措施和办法，这才叫正确做事。

（三）垄断问题

国有垄断企业不宜建立“现代企业制度”和“现代产权制度”。因为“现代企业

制度”室内设计毕业论文 的核心是企业实行“股份制”。“股份制”企业的特点有二：一是产权明晰且

要落实到自然人，而国有垄断企业的资产是全体人民的，无法落实到每个自然人；

二是企业资产可以交换、转让和出售，而国有垄断企业的资产不能交换、转让和

出售。“现代产权制度”的核心是在产权明晰的基础上实现企业资产的可交换、转

让和出售。而国有垄断企业的产权十分明确，即全民所有或国家所有，同样不具

备这样的基础和条件，也没有必要去这样做。当然，竞争性领域的国有企业是应

该鼓励这样改革的。而在垄断性和公益性国有企业改革中可以搞民营企业的进入

试点。试验成功后可推广，不成功就停止。现在存在的最大问题是不允许民营企

业搞试点，而过早地引入了外资或外企。

因此，我们的研究重点首先要正确区分垄断领域的国有企业和竞争领域的国

有企业，然后分类研究国有企业其他方面的改革。国有垄断企业和公益性国有企

业只有实行单一的国有体制，才能完成全体人民赋予国家的重托。目前在国有垄

断企业实行单一的国有体制即使不是最优选择，也应该是最正确的选择。同时，

这种改革思路对我国正在进行的金融业的改革也有借鉴意义。

（四）效率问题

国有企业与民营企业的效率孰高孰低，永远是“公说公有理，婆说婆有理。”

因为看问题的“角度”不同，得出的结论亦不同。国资管理部门往往引用绝对效益

和同比增长率。举两个例子来说：从2009年和2010年的中央企业公开披露的经

营情况看，资产利润率只有2.83%和3.49%。另外，按照2009年中国企业500

强统计公开披露的信息看，国有企业的资产利润率为1.5%，而民营企业的资产

利润率为3%以上，相差50%。从这两组数字看，完全可以引起我们对国有企业

改革路径和思路的反思，即应从微观和宏观两个层面对国有企业改革思路进行校

正。

（五）体制问题

从目前国有企业改革的现状和长远目标出发，还是要把重点放在国企体制改

革上。如不能及时、准确的厘清国企改革的思路，对国企体制改革进行校正，将

对中国社会的进一步发展造成一定的困扰，并影响到国家其他方面的深层次改

革，甚至影响落实科学发展观和建立和谐社会的终极目标。当前，要使国有企业

改革走上正确的道路，就必须要明确“国有企业改革”与“国有企业管理体制改革”

是两个完全不同的概念。如果概念发生混淆，必然会像“盲人摸象”，把“局部”当

全部，从而无法准确“定位”，也就难免得出“南辕北辙”的结论，最终影响改革的

大计。至于学界热议的“国进民退”还是“国退民进”的问题，笔者认为作为一种经

济社会现象会长期存在，并以各种手段和形式出现。由于这一问题本身的局限性，

想要争论出正确结论很难，所以我们不必纠结于概念之争，而应该透过现象看本

质，研究现象背后的问题实质。

二、国企改革中不容回避的五个问题

（一）分类管理

从宏观管理的角度出发，对公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争领域的

国有企业分别对待，制定不同的发展战略和方针政策。首先要明确公益性国有企

业和垄断性国有企业主要存在以下领域和行业。如：1.自然资源行业：如土地、

港口、石油、煤炭、电唐女 力和地质矿产行业等。2.军工行业：如军用航空、航天业

和兵器制造业等。3.基础科学研究院（所）和部分国有大专院校等。4.文化传媒

产业：如电视台、广播电台和部分出版社、报社、杂志社、互联网传媒产业等。

5.供水、供气、供电和邮政等公用事业行业。6.铁路、公路、机场和航运、海运

等公共设施行业。7.承担国计民生重要商品储备和重要战略物资储备的流通产

业。8.政策性金融服务业。9.公益性国有医院。10.与上述行业或产业相关的部分

企业等。除此之外，则应明确国有企业要分阶段、分期、分批退出竞争性领域。

在分类管理上，要明确两个概念：一是对民营企业进入垄断行业的问题，要先试

点，后实践，再推广；其中，对外资企业进入垄断行业也要与民营企业一视同仁。

二是对国有企业目前在竞争领域的经营情况要具体分析，对症下药，制订逐步退

出的时间表。不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨

防一旦经济形势发生变化，重蹈“国企脱困”的覆辙。

（二）统一出资

企业从出资人的角度出发，凡属于国有或国有控股的资产出资人只能是一

家。目前，在我国国有企业出资人不能落实到自然人的情况下，以中央企业为例，

国务院国有资产管理委员会是唯一的出资人（全国人民）的代理人，即用通俗的

话讲，实行“大国资统一管理”。

但是，目前国资委管理的中央企业仅包括120家大型企业。没有实行大国资

统一监管的企业还有三大类。一是金融证券业的国有企业，如中国四大国有银行

等；二是分散在国家各个部委的直属企业，如铁道部、交通运输部等部门企业；

三是通过事业单位改革包括文化传媒产业改革形成的文化国企等。其资产归属尚

未明确，包括文化传媒产业领域市场准入方面的无形资产，都应该明确其评估办

法和出资方式。对此，笔者认为应提出相应的改革方案。也应该鼓励和支持专家、

学者共同研究探讨，甚至开展全民大讨论。对目前一部分省市实行的“国资统一

管理”模式试点应予以支持。

（三）行业监管

按照建立中国特色社会主义的经济管理体制要求，根据政府部门的管理职

能，国有企业要分别接受行业管理（行政监管）和业务指导。首先，要明确国有

企业虽是“特殊企业”，但不能搞特殊化。要遵照“企业法”和“公司法”的要求去登

记、注册。履行法定义务。凡是要求其他企业做到的，国有企业都不应搞例外。

其次，国有企业负有重要的社会责任和公共使命。尤其是公益性和垄断性国有企

业，更应该把社会效益放在第一位。至于文化国企，按照目前中国的政治体制、

经济体制和法律（包括宪法）规定，业务指导与监管单位不仅有政府职能部门，

还有执政党的职能管理部门。这是国企改革面临的新课题，也是行业监管需要重

新定位的问题。

（四）阶段推进

国有企业改革从“十五大”和十五届四中全会提出“有进有退”的战略方针，到

原国务院总理朱镕基主持被自己感动作文 的“抓大放小”改革，再到目前的继续改革，每个阶段应

根据不同情况，实事求是地提出和执行不同改革方针和政策。应该说，到目前为

止，国有企业改革进入了一新的发展阶段，面临一系列新情况和新问题。尤其是

对一些敏感问题的探讨和解决，确实到了摸着石头过河的阶段。国有企业的决策

者尤其需要根据“天时、地利、人和”做好现阶段的顶层设计。

（五）产权到民

产权到民指的是国有企业改革的最终目标是要让国有资产和其创造的价值

能够真正落实到全国人民。不容讳言，目前关于这方面的研究，以陈志武为代表

的一批著名经济学家和学者提出了相当有见地、有水平的观点，当然也有不同的

思想和言论。摩羯座处女座 笔者虽支持此观点，但仍认为对此大可不必以进、退为界；以左、

右标签；以好、坏分野。而应该允许发言、允许讨论、允许质疑、允许提出更好

的见解。只有通过“百花齐放、百家争鸣”的方针，真理才能越辩越明，越能为国

企改革的决策者起到借鉴和参考作用。

三、国企改革研究要独立、客观和理性

国企改革是中国经济体制改革和政治体制改革不可回避的重要问题之一。我

们的研究一定要秉持独立、客观和理性，切忌发表情绪化的言论和未经深思熟虑

的观点，如“打倒垄断国企”和“国企红利分配是伪问题”等。至少从目前国有企业

存在和经营的现状看，垄断性国企尤其是公益性国企还是客观存在的，也是应该

上交红利的。这也是国企改革阶段推进绕不开的议题。我们一定要尽力避免制造

对抗气氛和人为地制造矛盾，以免“欲速不达”。

（一）在社会发展改革领域，多关注收入分配和社会公平

对于社会公平的研究，更多层面的问题是制度上的。比如国有企业和民营企

业的效率问题；国有企业的边界问题；国有企业不应实行民营企业的分配制度等。

而针对目前我国社会出现的收入差距过大的问题，这不能只通过表面现象去研究

解决问题的思路和办法。

我们应该分清楚，造成该问题的原因是由于能力差别、技能高低和效率大小

造成的，还是由于垄断资源、权利机制和腐败条件造成的。如果是前者，广大人

民群众会心服口服，即使有差距，也可通过“二次分配”得以解决和纠正。如果是

后者，通过“二次分配”不但不个人自我介绍模板 能解决，还会造成新的分配不公。

所以，目前造成居民收入差距过大的原因有五个方面：一是税收。有的专家

认为我国目前的宏观税负在30%，有的专家认为在20%。笔者认为，适当的减

少税种和减轻赋税上缴比例，可以起到不挤占劳动者收入，甚至提到收入的作用；

二是垄断国企的高工资、高福利待遇造成的分配不均，应引起我们的充分认识和

重视并拿出行之有效的解决方法；三是个别公务员的腐败和资产海外转移，形成

严重的收入差距。这部分收入，当属于非法收入，应予严厉打击。四是由于通货

膨胀，改革开放初、中期逐步形成的中产阶级被消解于流动性泛滥的货币狂潮之

中，财产性收入对于广大工薪阶层来说只是一句空话。五是农民收入虽有增长，

但农村中的相对贫困人口是增加的。

要解决上述问题，可以通过适当的减少税种和减轻赋税上缴比例，降低居民

收入流向政府收入的比重；同时实现垄断国企管理人员的收入公务员化，并实行

官员财产公开制度；还要放松对社会组织的管制，释放民间活力等。

（二）非盈利组织的改革题，是放松管制和公平竞争的问题

现在，有部分社会组织政社不分，或打着政府主管部门的旗号招摇撞骗，既

有损于政府形象，又败坏其他多数社会组织的声誉；另一方面，又有大批社会组

织因为找不到主管单位不能在民政部门合法登记，造成大量社会民间组织无法准

入，助长了一些社会组织非法活动的蔓延。公平竞争无从谈起，权力寻租屡禁不

止，这种状况对发展公民社会和实现科学发展观极为不利。虽然今年以来，各地

对此项改革有所突破。如北京市年初推出了社团组织到民政部门直接登记的政

策，属于突破。而国家民政部披露的登记新政中却不包括工商行业，实为美中不

足的一大遗憾。

四、文化国企的改革

最近，中共十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动

社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的决议。这吹响了我国文化事

业和文化产业改革的号角。一批原来的国有文化事业单位将要转变为企业。“文

化国企”的概念浮出水面。

（一）明确文化国企的概念

“文化国企”是指在文化产业领域由国家作为出资人组建的全资、独资、合资

和国有控股的经营性企业。根据目前我国“文化国企”的实际情况，其业务范围大

致分为以下五类：1.出版业：主要指以出版报刊、经期可以吃什么 杂志、书籍等出版物为主营业

务的出版社、出版公司、报社、杂志社等。2.演艺业：主要指以进行对外演出或

公开播放影片为主营业务的剧院、剧团、演出公司（院线）等。3.影视业：主要

指以拍摄和播放电影、电视剧、电视节目及广播节目为主营业务的影业公司、电

影制片厂、电视台、广播电台等。4.网络传媒业：主要指以互联网为载体提供信

息服务、广告服务、传播服务及相关延伸业务为主营业务的新型传媒企业，如新

华网、人民网等。5.与上述业务相关的其他文化国企。

（二）文化国企的重新定位

在我国文化事业管理体制改革以前，涉及上述业务的单位基本为事业单位，

参照行政体制予以管理。经费主要由财政支出负担，人员参照政府公务员管理。

因其不属于企业，也就不存在股东利益最大化的问题。而文化事业管理体制改革

后，文化领域的大多数业务开始放开，除一些业务要履行相关的审批手续和行政

许可外，放开竞争是必然趋势。在竞争中必然出现经济效益和社会效益之间的矛

盾，所以“文化国企”应与其他民营企业有不同的定位。其公益性和特殊性非同一

般。

“文化国企”与其他文化企业的不同定位在于不能将经济效益放在第一位。应

充分认识文化国企的公益性和特殊性。一方面担当着传播先进文化，把握正确舆

论导向的责任；另一方面，也肩负有支持发表不同意见和思想言论、发现和挖掘

有利于社会发展和改革的真知灼见的社会责任。只要是公益性的文化事业，或者

是理性的异见传播，甚至是抨击时弊的言论都应以包容的姿态给予支持。

（三）有所为有所不为

要按照“十二五”规划中提出的“对公益性和竞争性领域的国有企业实行分类

管理”的原则，认真区分“文化国企”与其他文化企业的不同定位和分类管理。明

确“文化国企”的边界，应引导“文化国企”退出竞争性文化产业领域，做到“有所

为有所不为”。

（四）补贴和优惠政策

国家有关部门对于“文化国企”承担的公益性业务应给予财政补贴的扶植和

税收减免的优惠。

参考文献：

[1]卫祥云.国企改革新思路[J].新经济导刊，2011（3）.

[2]王忠禹，中国企业联合会，中国企业家协会.2009中国500强企业发展报

告[M].企业管理出版社，2009（8）.