密云县

密云县地处北京市东北部燕山山脉脚下，总面积2226.5平方公里。

密云历史悠久，古人曾誉为“燕国天府”。秦代设渔阳郡；隋为檀州；明永乐元年改北

平府为顺天府，密云县隶之；雍正六年改密云县直属顺天府北路厅；民国初废顺天府，改称

京兆，密云县属京兆；1928年废京兆，改隶河北省；1958年9月28日归北京市所辖。密

云县即是全国农业生态试点县，又是全国绿化先进县。

密云县旅游环境得天独厚，旅游资源丰富，项目众多。密云水库宛若一块碧玉镶嵌在燕

山群峰环抱之中，水面面积188平方公里，蓄水量43.75亿立方米，约占全县面积的十分之

一，如此辽阔的水面在华北地区首屈一指。目前，密云县森林覆盖率达57%，可称是净水、

净气、净土的绿色公园。

全县具有开发价值的旅游资源达100多处，已开发、开放景区25处，有的在华北地

区甚至全国都享有盛誉。如云蒙山怪石林立，植被茂密，瀑布众多，被誉为“北国黄山”；

云岫谷景区冰川巨砾、水秀石红，是华北地区唯一的国家狩猎场，并且享誉京城；司马台长

城以其“惊、险、奇”和独特造型被长城专家罗哲文教授称为“中国长城之最”；黑龙潭山

峰耸立，瀑布高悬，循溪探胜，潭石嵌涧；清凉谷景区四季山泉喷涌，其中“千尺珍珠瀑”

使人赞叹不已。

游山玩水之后，不防吃吃农家饭，住住民俗村，或是享受一下云湖渡假村三星级的待遇，

渔阳商务会馆、檀州宾馆二星级的饭菜。北大教授称赞密云为“北京山水大观，首都郊野公

园”。

县内聚住着汉、满、回、蒙古、朝鲜、壮、布依、彝8个民族，人口43万，其中农业

人口33.8万。

北京市密云县府际关系调查报告

随着经济市场化和全球化的发展，府际关系问题已经成为地方经济和社会发展需要规范

的重大问题之一。如何合理地整合和规范府际关系，充分调动各级地方政府的工作积极性，

引导各级地方政府有效而高质量地供给公共产品和公共服务，已经成为现实中亟待解决的重

要问题。2002年7月，“北京市地方政府的府际关系研究”课题组对密云县的府际关系状况

进行了实地调查。课题组分为两个调查组，分别就以县政府和乡政府为中心的府际关系召开

座谈会，收集了大量第一手资料，现将有关情况简要报告如下：

一、以县政府为中心的府际关系

县政府是地方政府管理的重要环节，我国法律法规赋予县政府的职权十分宽泛，它几乎

涉及到政治、经济和社会管理的所有领域。与此相对应，县政府的机构设置也比较完善。基

于课题设计和便于安排的考虑，我们分别与密云县县长助理兼财政局局长、环保局局长、规

划局局长、劳动与社会保障局局长、文化委员会主任进行了座谈。

1、财政管理情况及存在的问题

县财政与市财政的关系，基本上体现了一级政府管辖一级财政。县、市财政体制在分税

制下划分得很清楚，各种税种的归属明确，税收收入比例和责任明确。如增值税的划分是：

75%归国税，25%归地税。地税的25%，市财政和县财政各得一半。个人所得税从今年开始，

实行中央与地方共享。分税制后，市财政把税收收入按基本需求划分，县财政不能满足需求

的，市财政给适当补贴。市财政给予县财政的款项除补贴外，还有专项拨款，专款专用。

密云这几年发展很快，县城的市政面貌发生巨大变化。城市的城建资金一部分是通过拍

卖旧的基础设施（即拍卖经营权）筹集的，还有一部分是利用外商的直接投资。

现在的问题是，县乡财政没有划分清楚，县财政包办了乡财政的困难。县财政的包办不

是最低限度的承担，而是完全承担了乡镇政府的经济责任。由于没有划清楚县乡财政关系，

乡镇政府的依赖性很大。在实际中，县财政需要把部分收入划给乡镇政府。乡镇行使职能但

自身解决不了的资金，都由县财政兜着。如一些乡镇自己搞了基金会，实际上是个金融机构，

老百姓的钱被乡镇政府借去办企业、学校，出现资金问题应该由乡镇自己消化，但乡镇消化

不了，老百姓借去的钱没法还就闹事，最后县财政不得不背起这个债务。

县政府不是最低一级政府，但是却承担了最低一级政府的职责。比如，乡镇教师的工资

本来应该由乡镇解决，但乡镇解决不了，现在也都改为由县财政解决。不仅教师工资，乡镇

的公安、司法也由县财政负担。2002年初，乡镇政府发不出工资，也要由县财政解决，县

财政垫付了5000多万元。

现在的县财政，教育是最大的一块。全县中小学教师9000多人，占吃财政饭人员的一

半，工资支出占全县财政的30%。此外，密云是革命老区，抚恤、救济人员18000多人，他

们都享受县财政保障补助。

就乡镇的实际情况看，县财政局认为，现在的财政体制安排是“鞭打快牛”。哪个乡镇

的收入多，哪个乡镇的责任就更大，就必须自己解决问题。哪个乡镇解决不了自己的财政问

题，县财政就包办。

就县乡关系看，县政府职能部门存在着权责不一致问题。人事权和财政权不统一。乡镇

教师、公安民警、司法人员等编制权在人事部门，只要是人事增加了编制，县财政就得拨款。

总之，县政府职能部门的制度安排是，管人的不管钱，管钱的不管人。

2、环保管理情况及存在的问题

密云县是北京市城市供水的水源地——密云水库所在地，保护北京水源、做好环保工作

是密云县政府工作的重要内容。环保部门是执法行政部门。根据组织法规定，市环保局与县

环保局的关系是指导与被指导的关系。密云县环保局局长介绍说，事实上，市县环保部门之

间的关系就是领导与被领导的关系，所谓的“指导”是强制性的指导。

1995年以前，县环保局的人、财、物都归市里管。1995年以后，人、财、物都改为县

里管，但县环保局局长任免需要经市环保局同意。在实际工作中，县政府与市环保局经常发

生矛盾。比如，县政府决定上马一个项目，但市环保局认为破坏环境，要求县环保局执法干

预，这时县环保局就可能处在市县矛盾冲突中间。

密云县管辖面积在北京各区县中最大，北京市饮用水的70%取自密云水库。市环保局经

常布置工作，要求加大环保执法力度，但却不解决经费问题。县委、县政府管人头、管经费，

但又不大管业务。在环保工作重要性日益突出的情况下，县里不增加人员编制，并且要节约

经费开支，就形成了业务、职责与人员、经费的脱节局面。

根据国家法规的规定，环保部门拥有一票否决权。新的项目上马，必须要有环保部门的

批准手续。环保部门不批准，规划部门不许规划，土地使用不许办手续，工商执照不给发放，

建委不批准开工许可，银行不许贷款，计委不许立项。

县环保局局长介绍说：当前的情况是，县环保局有两个“婆婆”，真正的“婆婆”是县

政府。有时候，市里下达的任务，并不一定是县里想办的事。特别是在市政府强制要办，而

县政府并不想办的情况下，县环保局就要在两个“婆婆”之间进行周旋。比如，县政府的招

商引资项目，需要县环保局出示合格证明，县政府有求于环保部门，但县政府又是县环保部

门的领导，你说那么办？

关于县环保部门与乡镇的关系，目前，县环保局在乡镇设置一个兼职环保员，一年给

1000元的补助经费，但乡镇环保员没有执法权限，不是正规的执法机构，其主要职责是传

送信息。从近期情况看，在基层政府管理过程中，许多人都认为，环保工作不可避免要与经

济发展发生矛盾。在发展经济与环境保护发生矛盾时，乡镇政府绝大多数是优先考虑地方经

济发展。在密云县境内，矿产资源比较丰富，曾经一度出现许多小型选矿厂、沙石厂等企业。

由于密云县委县政府确定“环保立县”的指导思想，密云的环保工作虽然面临很大压力，

但工作还是取得良好成效。目前，密云县的森林保护、空气质量都是北京市最好的。

3、关于密云水库的管理问题

在府际关系问题上，密云县存在着一个特殊问题，就是密云水库的管理问题。密云水库

的土地是老百姓的，而水库是国家的。政府当初修水库时，没有在水库周边征地。为了涵养

水源，林业部门在水库周边种植了许多树木。现在的问题是，老百姓拥有山地，但却不拥有

山上的树木，老百姓不能砍伐树木，不能在自己的土地上经营，这是一个严重的问题。这也

造成了管理和执法上的困惑。有时执法会与老百姓利益发生冲突，但上级部门的强制安排，

县政府有关部门尤其是环保部门又不得不执法。

根据西方发达国家的管理经验，水库地区由国家全部购买土地，实行流域管理，在流域

内实行严格的环境保护；或者是国家与地方政府（企业、社区）达成协议，实行市场化管理，

严格环境保护。总之，它通过严格界定产权所有和利益归属，解决了互相扯皮、互相争夺利

益的问题。但在密云，水库管理是条块分割的，条条获得好处，块块分担成本。水库的收益

者是北京市民，但水源保护义务是密云的老百姓，密云老百姓履行了大量义务（如种地不能

用高残农药），但却没有带来任何收益。

现在行政管理工作十分强调转变政府职能，问题是首先要搞清楚哪些职能要换变，哪些

职能不转变。如果中央政府都搞不清楚哪些职能应该转变、哪些职能不转变，如果上级政府

的政策存在互相冲突的地方，那么地方政府尤其是具体执法部门就十分为难。

4、文化管理情况及存在的问题

密云县文化委员会是2001年机构改革产物，是在合并若干个机构的基础上成立的。目

前，县文化委员会的上级对应机构有五个，分别是北京市文化局、新闻局、版权局、文物局、

广电局。其中与市文化局的关系是直接对应的政府机关，与其他机关的关系属于派出机关的

范畴。文化委员会的下属事业单位有图书馆、文化馆、剧院等。县文化委员会与市有关业务

部门的关系是指导关系，与乡镇文化服务中心（过去叫文化站）的关系也是指导关系。

目前，县文化委员会目前的编制是12个人，具体负责实施18个法规条例。文化委员会

的人员数量由县人事部门统一编制，经费完全依靠县财政。五个上级管理部门不解决经费，

但经常下达任务。县里的文物修复等问题，县里只能争取市级与国家级文物的修缮费用，修

复立项、修复原则等都要由市里决定。

密云县文化委员会有关认为，当前在文化管理行政体制上，还没有理顺管理体制。

文化市场自1995年以后迅速发展，工作量越来越大，而执法人员的编制受到限制。1995年，

密云县的印刷厂有16家，2002年已经发展到72家。网吧的发展也十分迅速。过去，网吧

由信息产业部门管理，北京市蓝极速网吧出事以后，改由文化部门执法管理。现在，印刷、

文艺活动、群众文化、娱乐活动、文物保护和管理、版权、扫黄打黑、网吧经营等，都由文

化部门管理。文化行政的执法量越来越大，但文化部门的人手受县人事部门控制，人力不够，

有关管理关系也没有完全理顺。

文化产品有一部分应当由党和政府提供（如意识形态产品），但更多的是由民间提供的。

民间提供的文化产品良莠不齐，政府管理部门需要对此加以规范。文化市场的严格管理规定

和高额利润回报，导致经营文化产业的人往往有一定的社会背景，它在一定程度上增加了文

化执法的难度。就密云县文化管理的实际情况看，文化委员会统管的五大系统应该加大整合

力度，形成统一的“大文化”概念。五个系统的执法人员要逐步形成统一的执法队伍。

5、规划管理情况及存在的问题

密云县规划局负责全县的规划管理工作。规划局编制27人，但实际人员43人。北京市

规划委员会对密云县规划局实行业务领导。县规划局在乡镇规划办有一个联络员。县规划局

的人、财、物权都在县政府。

密云县的城市建设这几年发展很快，规划局的任务很重，在其中发挥了巨大作用。目前，

密云县的占地问题、地图问题、土地审批问题都涉及到规划办，当然土地问题主要由土地局

决定，因此经常需要协调。北京市的地名管理在市规划委员会，而全国其他地方一般都在民

政局。城市建设越快，规划部门的任务越大。从规划管理工作的具体情况看，北京市政府的

规划管理主要在市文化委员会和区县规划局，乡镇政府没有这方面的权力。

据县规划局有关介绍，现在，规划部门遇到的主要问题是，市规划委员会赋予县规

划部门的权力很小，许多问题都需要报市业务主管部门审批，导致工作效率很低。此外，规

划部门与县政府其他业务部门的协调工作也很复杂，进一步降低了工作效率。比如，规划部

门的审批立项，首先要获得环保部门的批准才能进入程序。规划部门与环保部门、土地管理

部门等其他职能部门的协调配合，本来是十分必要的好事情，但由于管理流程设计不很合理，

导致时间拖延成为经常现象，一个项目的审批经常需要半年以上。

6、我们的建议

由于县政府是中国行政体制的基层枢纽，除国防、外交、海关、宏观经济调控职能外，

县政府几乎承担着与中央政府同样的区域管理职能，县政府的机构设置与中央政府机构设置

也具有的高度的对应性。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在中央政府不断转变职能

的同时，县政府也存在着转变职能的紧迫任务。当前，县级政府职能转变的基本思路是，逐

渐地从全能政府走向有限政府。

所谓有限政府，即政府权力不应当是无所不包、无所不能的全能政府，而应当立足于维

护公民权利、纠正市场缺陷、保障社会稳定、促进经济和社会发展为目标。有限政府的权力

限制主要是就政府职能与市场调节、政府管理与社会自治的关系而言的。就市场经济条件下

县政府的职能配置而言，市场经济的良性运行客观要求县政府从许多经济领域中退出来，主

要执行提供公共物品、减少信息不对称、调节收入分配、促进社会公平等经济职能。没有职

能受到限制的政府，就没有充分竞争的市场经济。市民社会的多中心治理结构，也客观要求

减少政府管制行为，政府对社会的控制当以不侵害社会的自主和自由为限度。近代西方社会

的发展进步表明，一个健康有序的社会共同体，有赖于政府管理、市场调节和社会自治这三

架马车的联合驱动。不论是过分强化其中的一架马车，还是有意弱化其中的另一架马车，都

是无助于经济和社会的和谐发展的，它甚至还会导致严重的体制僵化和发展灾难。

在当前的县级政府体制改革中，县政府应该尽可能地从经济建设领域退出来。县政府工

作要从以工程项目建设为中心逐步转变到以经济规范建设为中心，集中精力做好理顺关系、

规范市场、保障稳定、维护公平的工作。县政府应当加快国有经济布局的结构性调整，重组

和规制那些具有自然垄断性和公益性的经济领域，强化规则制定职能和市场监管职能，建立

和完善社会保障体系。在政企分离的同时，也要加速实现政事分离，积极培育社会中介机构，

加强逐步开放教育、卫生、文化、体育等服务性和公益性市场，形成多中心的地方性公共产

品供给机制和公共资源治理结构。

就密云县政府肩负的特殊任务而言，当前，密云县除了要提供县域范围内的地方性公共

产品和公共服务外，还承担着北京市公用天然水源管护的任务。即密云县政府有责任管护好

密云水库，要保护库区周边环境，严格防止环境污染。在市场经济条件下，必须承认各级政

府本身于是合法的利益主体，只有这样才能充分调动各方的积极性，提高公共产品和公共服

务的供给效率。因此，我们认为，密云县政府在承担保护水源地的义务的同时，应当具有相

应的收益权，应当获取合理的收入回报。密云农民为保障北京城市供水的清洁水源，在农业

生产上付出了一定的利益损失，他们应当获得相应的利益补贴。否则的话，如果经济主体由

于自身拥有特殊的自然资源，反而在实际经济活动中遭受损失，与情与理都是说不过去的。

这种成本付出与实际收益的不对等性，将会逐步积累矛盾，它不利于维护和保障公共产品的

持续供给。鉴此，我们建议北京市有关部门能够考虑到密云县为保护优质水源地所付出的代

价，通过建立合理的制度安排和补偿机制，实现地方性公共产品和公共服务供给的良性循环。

二、以乡政府为中心的府际关系

在地方政府管理中，乡（镇）级政府处于极特殊的地位。与县级政府相比，它没有明确

的职能部门，所谓“上层千根线，底下一根针”；与村级组织相比，它又属于政府系统，对

村自治组织有相应的管理义务，而这又与村级组织的自治功能相冲突。因此，理顺以乡级政

府为核心的府际关系十分必要。2002年7月，我们对密云县的四个乡镇进行了访谈式调查。

访谈的对象包括两位镇长，两位乡党委书记。调查的问题有三个：一、乡与县政府及其职能

部门之间的关系；二、乡与村之间的关系；三、乡与乡之间的关系。调查的结果显示，第三

个问题没有什么实质的意义，因为乡与乡之间联系不多，不存在什么问题。但乡与县之间、

乡与村之间则存在着许多未理顺的地方。

1、乡政府与县政府的关系

乡政府与县政府之间的关系主要体现在两个层面，一是权力关系，二是经济关系。在权

力关系中，乡镇一把手个人与上级政府间不存在大问题，按规定，乡（镇）长（书记）个人

直接受上级政府领导，他们的人事关系、工资关系都由县委、县政府管理。但乡政府与县政

府之间的权力关系却难以理清。一是乡政府面对法律与县政府权力之间的冲突。中国是单一

制国家，乡政府作为一级政府机关要受到法律的严格约束，乡政府必须遵守法律。但另一方

面，各级政府刚脱胎于计划经济体制，管理中的计划色彩非常浓。县政府作为功能完备的基

层政府当然会作出各种决定，对乡政府直接进行管理，这些管理措施乡政府也必须遵从，因

而就会出现法律与行政命令相冲突的情况。按照法律则无法完成县政府规定的任务，按行政

命令则又违法。因此乡长经常处于来源不同的权力冲突之中。

乡政府与县职能部门之间也存在着一定程度的不和谐，乡政府是最基层的政府，它没有

相应的职能部门，但又有相应的职能，所以要经常与县级职能部门打交道。但职能部门只对

上级负责不对乡政府负责，这就给乡政府带来一些麻烦。由于没有相应的职能部门，所以一

件小事也须乡长或书记亲自去办，否则职能部门不认帐。在职能部门面前，一乡之长就像一

般的办事员。

在经济关系中，乡长也面临着困境。每年年初，乡长要与县政府签订相应的协议，协议

的内容包括钱、义务献血、计划生育，重点是总产值和财政收入的提升，有些乡镇还面临防

洪、防汛任务。协议的内容都分解成相应的指标。要完成这些指标，乡长必须对村组织采取

一定的措施，行使一定的权力。但是由于村组织已实行自治，乡、村企业又都已民营化，村

组织大都负有债务，因而乡长对村的发展已无多大发言权，所以乡长对这些指标只是被动接

受，没有主动完成的能力。

2、乡政府与村组织的关系

自村组织实行自治以来，乡村关系发生了很大的变化。首先，村长不是对乡长负责，而

是对村民负责，因而乡长对村长的管理权就受到了极大的限制。乡长对村长无罢免权，也无

经济上的控制权；而村长不想干就可以辞职，敢于与乡政府对抗。乡长对村长的权力在漫漫

流失。其次，村长与村书记之间的权力划分不清也对乡长的权力带来了影响。村长是村民选

举的，对村民负责；党代表人民利益，村党支部代表村民利益，于是村里就有了两个代表中

心。两个中心之间就会发生冲突，各个中心会形成自己的派系。在这种冲突中，乡对村的管

理权就削弱了：村书记不会完全听上级党委的，村长也不完全服从乡政府，一些无党派的村

长就更难约束，纪检机关无法管，乡长无权管。

由于村组织已实行自治，乡对村经济的控制权也已大为减弱。如上所述，虽然县政府将

经济指标落实到乡，但村级的企业组织大多已被承包，其收入不上报，剩下的只有债务，而

税收又不受乡政府控制。因此，乡村之间的经济关系已大为弱化。与经济关系相关的一个问

题是，村自治后的财务公开问题。一些村的作法是委托乡政府管理帐目。但问题是如果村里

不委托怎么办？委托后乡镇政府将钱拿走又怎么办？

3、我们的建议

在县、乡、村关系中，乡政府是关键，而改革乡政府的关键又是理顺权力关系。一是理

顺它与县、村之间的权力关系；二是理顺乡政府与社会的权力关系。

从第一个关系看，作为一级政府，乡政府的角色是不清楚的。先从乡镇领导与县政府的

关系看，乡政府实际上变成县政府的下级或派出机构，乡长的升迁掌握在县委、县政府手里。

从乡政府的日常工作看，它实际是在围着县政府规定的任务转。从乡政府对社会的功能看，

因为它是一级政府，具有明确的法律地位，有自身的权力组织与行政组织，所以乡政府对本

乡的发展有相应的权力，对村自治组织有一定的权力。但这又与村组织自治相矛盾。由此可

见乡政府的权力与职能是不明确的。解决的思路是从明确乡政府权力与职能入手。因为在县、

乡、村三者之中，村组织自治符合民主潮流，只能完善自治形式，不能取消自治；县级设置

一级政府是世界各国通行的做法，对县政府进行改革难度会更大。因此，改革乡政府是较为

可行的方法，改革的思路是明确其权力和职能，具体的方法有三种选择。

第一种，将乡政府变成县政府真正的派出机构，其任务就是执行县政府的命令，乡政府

的功能就如同税收机关一样，只有消极权力，如税收计划生育，没有积极权力，发展经济与

它无关。乡政府与村组织不直接发生关系，只与村民个人打交道。村组织发生的问题由相应

的部门处理。

第二种，将乡政府变成独立的一级政权组织。县级政府在法律规定的权限之外对它无干

涉权，乡长也没有各项经济指标的压力，它只在法律规定的范围内管理，如税收、计划生育

等。县级政府对乡长的监督由审计部门、法院来完成。

第三种，乡政府变成自治组织。这就要求各级政府比较全面地退出社会，变成半守夜警

察式的角色。否则，一旦乡实行自治，县政府干预社会的职能就难以完成。

在上述三种方案中，就目前的形势而言，第一种方案较为可行。相比较，第一种方案对

目前的权力运作方式影响最小，而村自治后的形势又迫使乡政府缩小其权力范围，比较可行

的方法就是将乡政府变成县政府的派出机关。中国的改革是从上而下的改革，很多方案不是

学者所能预测的。为了提高民主实践能力，将乡变为自治组织也是可能的。