广东有海吗

浅析广东区域建设用海海洋环境保护对策建议——以《珠海

高栏港经济区区域建设用海总体规划》为例

李捷

【摘要】文章分析广东海洋经济的重要性和集中集约用海的迫切需求,从区域建设

用海的角度思考海洋环境面临的严峻形势,并提出合理化的对策建议,有利于加强区

域建设用海的科学管理,旨在为妥善协调区域建设用海中开发与保护的关系提供一

定地参考.

【期刊名称】《当代经济》

【年(卷),期】2016(000)021

【总页数】2页(P32-33)

【关键词】区域建设用海;海洋环境

【作者】李捷

【作者单位】广东省海洋与渔业局,广东广州510222

【正文语种】中文

区域建设用海是当前海洋开发的热点和重点问题，是海洋开发和管理不可回避的问

题。《珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划》（以下简称《区规》）实施近十

年，在海洋管理和经济效益等方面是全国相对出成效的区域之一，而《区规》实施

过程中出现的典型海洋环境问题，对广东区域建设用海海洋环境保护具有借鉴意义。

广东位于北纬22°09′-25°31′、东经109°45′-117°20′之间，面向南海，毗邻港澳，

且海域辽阔，海岸线长，滩涂广布，大陆架宽广，港湾优越，岛屿众多，海洋生物、

矿产和能源资源丰富。其中，海域面积419300km2（包含专属经济区），近岸海

域面积63889km2，大陆海岸线4114km，居全国首位；海岛1431个，岛屿岸

线2414km。

广东是我国大陆与东南亚、中东以及大洋洲、非洲、欧洲各国海上航线最近的地区，

是我国参与经济全球化的主体区域和对外开放的重要窗口，海洋经济活动频繁。近

年来，随着陆域空间和资源趋于饱和，向海洋进军，向海洋“要空间、要资源、要

环境”成为必然。

2007-2012年间，珠海高栏港、江门银湖湾、汕头东部经济带、广州龙穴岛、江

门广海湾产业新区、阳江吉树港区、东莞长安港区、湛江东海岛临港工业新区等8

个片区区域建设用海总体规划相继获批，用海总面积16787.4ha，填海总面积

11071.5ha。十八大之后广东省政府谋划了中山翠亨新区、茂名滨海新区、湛江海

东新区、珠海横琴新区、深圳大鹏新区、东莞长安新区、惠州环大亚湾新区、广州

南沙新区、潮州新区、阳江市滨海新区、汕尾新区、汕头海湾新区、揭阳新区、江

门滨江新区等14个滨海新区建设。《广东省集中集约用海实施方案》中确立了广

州南沙龙穴、汕头东部、湛江东海岛等29片集中集约用海区。广东发展过程中，

区域建设用海成为促进经济发展的重要引擎，而区域建设用海引起的海洋生态环境

问题也成为不可忽视、不可回避的难题。

高栏港是依托华南沿海主枢纽港高栏港而设立的国家级经济功能区，是广东省重要

的交通航运枢纽，陆地面积380km2，海域面积1100km2，海岸线55km。

2007年国家海洋局批复《珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划》，批准填海

面积3406ha，港池用海1625ha。

据不完全统计，2008-2010年，国家海洋局《关于为扩大内需促进经济平稳快速

发展做好服务保障工作的通知》实施期间，通过珠海高栏港大平湾一期-九期等大

规模的围填海活动，完成填海2155.9221ha(截至2015年8月，已利用

1288.1364ha，未利用的867.7857ha)，未填的1250.0779ha。截至2015年底，

《区规》范围内没有新增围填海。

目前，《区规》范围内三一海洋重工产业园、中海油海工基地、珠江钢管项目、国

家船舶及海洋工程装备材料质量监督检验中心、珠海碧辟化工有限公司等项目已经

入驻并投产，市政道路、防洪排洪渠等公益用海项目业已基本交付使用。中国海油

深水海洋工程装备制造基地二期等项目在建。

2007年-2016年，《区规》执行近10年时间，围填海完成率约63%，利用率约

38%，围填海进度主要受限于海域使用权证审批，利用程度主要受限于产业政策

调整和招商引资力度。

1、海水无机氮等指标超标问题显现。2011年-2015年《广东省海洋环境状况公

报》和2011年-2014年的《珠海市海洋环境状况公报》显示，高栏港区附近海域

无机氮基本处于第四类海水水质标准，石油类大多处于第一、二类海水水质标准，

部分港口海域略劣于第二类海水水质标准，活性磷酸盐基本保持在第二类海水水质

标准，海域海水水质质量总体呈下降趋势，部分指标有所改善。

主要原因为：一是《区规》实施后，经济开发活动增加，人口向港区快速积聚，生

产、生活污水增加，而污水处理设施及管网不能完全满足需求，部分含氮的污染物

随着地表径流入海；二是公共码头、企业码头数量多、分布散，港区船舶来往频繁，

含油废水等不能完全回收处理，部分废水直排入海；三是围填海活动增加，防波堤

等公共设施一定程度上减弱了该海域的海水交换能力，海水自净能力削弱。

2、海洋生态系统破坏，海岸带生态功能丧失。围填海活动产生大量悬沙直接造成

大量海洋生物（浮游藻类、微生物、鱼类等）死亡，海洋生物栖息地以及鱼类产卵

场、洄游通道消失，间接导致海洋生物多样性减低，优势物种改变，部分物种在该

海域消失。填海成陆对原海域的生态系统造成永久性破坏，海洋湿地面积减少、亲

水空间压缩、海陆交换区域硬底化严重、潮间带底栖生物消失，原有海岸带生态系

统完全破坏，生态功能基本消失。

原因为：人类本身的经济活动和基础设施建设，对生态环境的直接破坏和间接影响。

3、抗风浪以及风暴潮、台风等灾害性天气能力急剧减弱。近年来，风暴潮、台风

等灾害性天气造成的经济损失逐年增加，受灾人口、范围呈增加趋势，强降雨天气

造成的洪涝、排水问题严重，并且容易造成海洋环境的二次污染，历年海洋环境状

况公报显示，8月份高栏附近海域的海水质量为全年最劣水平，水体富营养化程度

最高。

原因主要为：大规模围填海挤占海域空间，纳潮能力减弱；围填海造成排洪渠道改

道，排洪能力减弱；围填区地表性质的改变使得地表的蓄水和下渗能力减小，导致

地表对雨水的调蓄功能下降；围填海海陆交换区域生态屏障消失，风浪抵御能力减

弱。风暴潮、台风期间，大量雨水携带泥沙以及其他生活、生产污染物（主要为含

氮污染物）通过地面漫流及地表径流入海。

4、回淤增加。《区规》实施以来，高栏港区的航道清淤方量、清淤成本明显增加，

清淤时间间隔缩短，而清淤造成的悬沙对海洋生态造成持续影响。2008-2011年

期间，因围填海造成大量悬沙，港口区域的回淤量达到峰值。总体而言，高栏港回

淤量呈上升趋势。

原因主要为：一是大规模的围填海挤占海洋空间以及影响海洋水动力环境，致使港

区泥沙容易沉积。二是填海区域的海陆交换区域对海浪冲击抵御能力降低，水土流

失并由潮水、海浪携带入海。

1、制定并细化区域建设用海规划的政策措施。一是制订并细化区域建设用海规划

审批的规范性文件。以海洋主体功能区规划和海洋生态红线制度为总控，限定区域

建设用海的区域和规模、产业布局等，避免地方政府“圈地”式用海导致海洋空间

资源浪费和海洋环境恶化加剧。二是制定区域建设用海规划的用海保障政策，区域

建设用海规划批复后相关用海程序虽在一定程度上简化，但缺乏长效的用海保障政

策，填海施工与区域建设用海规划时间节点实际分离，施工期的不确定性导致对海

域造成重复性、长期性破坏。三是制定区域建设用海规划实施和海洋环境的监督计

划。区域建设用海规划实施和环境的监督仅依赖海监执法行动，缺乏规范的监督措

施。制定监督计划和问责制度，明确责任主体、监督主体、考核主体，有效避免实

施过程产生的管理混乱，减少因管理疏忽而导致了海洋环境问题。

2、建立健全区域建设用海规划实施的海洋环境保护机制。一是建立健全区域建设

用海的海洋环境后评价制度。在区域建设用海规划的实施中，每隔五年开展一次海

洋环境后评价评估，科学调整海洋生态环境管理及修复保护的措施。二是建立健全

区域建设用海的海洋生态环境损失补偿制度，在区域建设用海规划的编制和实施过

程中，要求制定科学合理、长期性的、以当地政府为责任主体的海洋生态损失补偿

方案，并根据阶段性的后评价结果实时调整，严格落实。三是完善海洋环境监测和

预报体系。根据区域建设用海的区域、规模，科学设置海洋环境监测站点和验潮井，

对区域建设用海的海水水质、潮位等指标进行实时监测、限时报送、及时处理。

3、优化结构，加强管理。一是优化区域建设用海规划范围内的产业结构，根据用

海性质、规划主体产业特点及区域海洋环境状况，先行制定“准入标准”和“禁入

名单”，促产业集聚发展、可持续发展。二是合理规划空间布局，区域建设用海规

划的实施过程中，要求科学评估，合理布局，严格按集中集约用海，污染物集中处

理排放的管理要求，避免多点开发，多点排污。三是实施区域建设用海规划的入海

总氮总量控制，合理布置入海排污口，强化涉及陆源排污的海洋工程及海岸工程项

目的监督管理。四是落实区域建设用海规划内海洋企业信息实时采集，督促进入企

业与海洋管理部门实现点对点的对接，避免管理盲点，将违法排污入海的企业列入

“黑名单”，并及时处理，重点监督。五是完善配套设施建设。按照“同步设计、

同步建设、同步投运”的要求建设污水处理设施和污水收集管网，并根据当地实际

情况开挖排洪渠和雨水收集管道，保障污染物的处理能力，禁止污染物入海。

4、构建生态屏障，重建海岸带生态系统。在区域建设用海规划的编制和实施中，

明确海洋环境保护投入比重（污水处理等陆域环保的设施设备投入除外），投入资

金由省级行政主管部门监督，当地市政府为实施主体，用于形成海岸线的整治修复，

可考虑按修复岸线不低于35%的标准，或不低于原有自然岸线长度的标准执行。

5、加强事故的预防和处理。一是区域建设用海规划的实施，围填海的施工期船舶

来往频繁，制定详细的污染事故应急处理计划，及时处理污染损害海洋环境突发事

件，提高应急反应能力。二是布局有石油、化工等危险化学品企业的区域建设用海

规划，应制定最严格的应急处理计划，有效应对最极端情况下的污染事故，避免突

发事件引起海洋环境问题；三是科学制定灾害天气的应急处置措施，避免灾害造成

海洋环境的二次污染。

【相关文献】

[1]关于加强区域建设用海管理工作的若干意见．

[2]广东省海洋功能区划（2012-2020年）．

[3]广东省环境保护“十二五”规划．

[4]广东省海洋环境保护“十二五”规划．

[5]广东省海洋环境保护规划（2005-2015年）．

[6]2011年-2015年广东省海洋环境状况公报．

[7]2011年-2015年珠海市海洋环境状况公报．

[8]广东海洋发展报告．

[9]广东海情．

[10]珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划．

[11]苏钰．围填海对海岸带环境影响的研究进展．