社会治理

中国社会治理：演变与危机

作者：张静

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讨论社会建设，我们的关注焦点，就不应仅局限于建立何种管理组织，而是上述“平衡利益、

维护公正”的组织机能如何再造的问题。

过去三十年，中国社会处于历史上前所未有的变化中。相对于经济增长的巨大成就，社会滞

后的问题逐渐突显：表现在社会冲突日增，价值分歧加重，人际信用式微，行为预期不确定

增加，社会情绪的政治化出现。越来越多的人开始意识到，经济增长虽然能够为社会发展提

供物质基础，但是并不会直接导致全面的社会进步。社会治理的一系列重大挑战接踵而至，

但目前理念更新及知识准备仍十分有限。

传统中国的治理结构

传统中国的治理结构有两个不同部分：上层是官治系统，由皇权控制，基层则是地方管治系

统，由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点，是两种情况的结合：通过科举巩固的文化及

意识形态统一，以及基层社会的分治体系。分治体系是指，由分散于社会基层的多个权力中

心实施治理。乡绅生活在基层自己所属的族群中间，他们拥有土地资产和人际声望，在局部

地方承担司法、执法和伦理教化角色。乡绅或族长不具有官方身份，但重视在官朝中“有人”，

皇权总是通过绅权、即地方权威，而不是企图取代他们治理地方社会。

这意味着，传统中国事实上有着两个互不干扰的治理领域，对于基层社会而言，皇权仅具有

文化象征意义；地方绅权则具有实际的管辖意义。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局

面，但事实是，分治的迹象“随处可见”（费孝通语）。只要取得了地方的象征性承认，国家

从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管辖权，甚至在治理的细节方面，国家也未能

实际推行统一的治理规则，而任由地方根据惯例掌断。在这种情况下，对国家抽象原则的“因

地制宜”改造，使其适合本地实际情况，一向是正当的、获得各方面认同的做法。

然而，这种情况在近代发生了变化。不断出现的局部战乱，迫使国家扩大征兵，设法增加农

业税入，对基层资源的动员及组织重视增强，地方社会治理逐渐纳入了“官治”的范围。进

入近代以来，国家试图通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家设在基层的政权分支，

地方权威逐渐转为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构。这一地方权威的

“官僚化”进程（见张仲礼《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》），触及了原有社

会治理的基础框架：基层治理者的授权来源转移至官府系统，其与地方社会的互赖关联逐渐

瓦解。

1949年后的社会重组

上个世纪50年代发生的政治变革，重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、

企事业组织、农业生产组织及群众组织建立起来，中国人称“单位”，社会成员被安置其中。

在城市，这些单位主要是事业机构或企业组织。在乡村，它们是人民公社、生产大队和行政

村。这些“单位”从事生产，更是实际上的社会治理组织，在单位中，人们不仅获得工薪，

而且可以和公共制度发生关系，分享公共资源的分配。这意味着，一种特有的个体与公共的

组织关系建立起来：人们成为单位的成员，就在公共体制中获得了位置，并得到相应的权利

资格。单位对其成员负有全面“责任”。在公共制度和社会成员之间，单位实际充当着连接、

协调、应责和代表的组织角色。

就社会治理而言，单位显然是实际上的执行者，类似于公共组织在基层的代理机构。因此，

表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上的“代理机构”遍地存在。单位有边界，有行

政辖区，因此它不是完整意义上的公务机构，只负责注册于本单位的成员。多数社会问题在

单位得到解决，或者由政府送回单位处理，而政府工作则“对组织不对个人”，或者说，政

府“治理”的对象是单位组织，而非社会成员。在单位之间，存在等级分明、管辖区分包、

跨阶级、跨民族、跨家族的组织关系，普通个人权益的可实现程度，不是取决于法律规定，

而是取决于它隶属的单位，因为单位是制度设置的“办事”方。政府高度依赖这样的“代理

机构”掌握信息和处理问题，但无需自己从事社会治理，自然也没有发展出面对社会的应责

能力。与传统社会不同的是，单位是官制体系的一部分，虽然它具有制定内部政策的一定灵

活性，但对于普通人来说，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。

九十年代中期以前，这一“新”双重治理体制的效用，是社会治理得到维系的原因。即使在

国家层面发生政治动荡时期，比如文革时期，基层秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治

理机能大体存在。

1990年代以来的组织结构变化

九十年代中期以来，中国发生广泛的社会流动，在城市和乡村，离开辖区“单位”的人数日

增。1995年，国有和集体企业就业人数还占到城镇就业人数的59.1%。之后国有企业改制，

下岗约5000万人，2008年，国有和集体企业就业人数只占城镇就业人数的23.5%，到2013

年，这一数字又降到18%。截止到2012年，在机关行政事业单位就业的人数占城镇就业人

数的4.5%。上述二者相加，也只有不到四分之一的城镇就业人口，还处在较为典型的单位

体制中。在2002-2009八年期间，仅文科法学门类高等教育毕业生中，进入行政机关、国有

（企事业）单位、部队组织、金融机构，科研部门、高等学校和医疗单位的人数，就锐减了

32.5万人，理科毕业生就业的基本趋势也相似。在乡村，据《中国青年报》记者采访统计，

2000-2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。

而吸纳人数更多、产生于市场环境的新型工作组织，在角色职能上与传统的单位相去甚远。

这对原有治理体系的作用发挥形成重大影响。当越来越多的人随着社会流动，离开原来的组

织所属位置时，单位治理对他们就失去了意义，原本发挥连接、协调、应责和代表作用的社

会机制，在很多人身边逐渐消失。这意味着，大量的社会成员失去了在公共体系中的身份，

法律和公共制度给予他们的权益，难以经由组织途径获得实现。人们身边平衡利益的社会机

制不再，很多矛盾自然找不到解决途径，不公正感在社会中逐渐积累。于是，人们对“公正”

的需求，跨越单位的边界进入公共领域，他们通过上访和制造事件要求仲裁，意在引发国家

干预解决问题。这些现象表明，以单位为中心的社会治理体系的效能正在瓦解中。

危机产生

面对这一瓦解，一个习惯性的反应是依循老经验，再度将人们“管”起来。应对治理不力，

有人建议“新乡绅制”，有人建议“合作社制”，有人建议“网格化社区管理”。命名各异，

但实际内容明确，旨在通过强化组织建设达至社会治理。

然而，治理组织发挥的真正机能，是更值得注意的关键。

纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从的，是

“社会公正”的维护机制。这种机制可以有多重组织形态和实践样式，补充宏观体制无法替

代的作用。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和

路径依赖。比如，前面提到的连接、协调、应责和代表几项作用，在传统乡绅组织和现代单

位组织中都不同程度存在，因此，不是组织形态——叫单位或者叫乡绅，而是它们在基层社

会协调纠纷、平衡利益、代表上达等方面的实际作用，为社会提供了最重要的公共品：维护

公正。正是这一组织化机能“治理”了社会，造就了认同，建设了秩序。反过来也可以说，

“维护公正”的组织机能瓦解，是社会治理的危机所在。

因此，讨论社会建设，我们的关注焦点，就不应仅局限于建立何种管理组织，而是上述“平

衡利益、维护公正”的组织机能如何再造的问题。辨别清楚“组织建立”和其“实际机能”

的差别，就能明白，仅仅加强组织建设的治理效果为何事与愿违。

当前的社会条件

在我们的体制中，既然这些组织机能曾经存在，为什么它们又消失了？

因为社会的组织化结构已经变化。原有的治理机能都发端于人口流动有限、社会同质性较高

的条件下。换句话说，原先的治理组织，对应的是当时社会条件下的治理问题和资源分配方

式，而今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、

异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，

而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未

有的新环境。

每种组织形态的持续性，都和社会条件有关，组织和成员的关系是社会的基本组成部分，组

织无法超越更大的制度环境发挥作用。比如，在传统村庄或是单位内，依靠人际关系约束信

用的方法，虽然还有效力，但是如果换一个环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，

就会失去约束力。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路

人竞争资源，造成不公。显然，推展亲友规则解决不了对公共社会的治理问题。如何治理一

种不同于过去的社会形态，对于当今的治理者是一个严峻挑战。

治理理念的紧张

对社会治理无法适应新的现实问题，政府已有觉察。作为反应，中共十八届三中全会文献使

用了新提法：实现治理能力的现代化。这里显然隐含着，承认治理能力不足、力求提升的判

断，过去惯常使用的官方语言“社会管理”，如今也已改用“社会治理”。

这预示着治理理念的改变吗？

对此，学界的解读有异。一种解读把上述提法变化和普适治理原则联系起来，称其为“理想

类型和本土特质的统一”，„„“更加匹配国际用法，增加了多元治理渠道、民主性和平等

性要素”（郑杭生《理想类型与本土特质：对社会治理的社会学分析》）。另一种解读指出，

“社会治理实际上指的是治理社会，是特定的治理主体对于社会实施的管理”，“是在党委领

导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障总体格局下的、中国特色的社会管理，„„

本质上是国家政治权力和政府治理权力的运用。„„”（王浦劬《国家治理，政府治理和社

会治理的含义和关系辨析》）。

这些解读分歧，反映了治理理念一直无法消除的观念紧张：普适性和特殊性的关系。不设置

二者对立，政治不正确，设置对立，对学习又构成障碍，无法将有效的治理经验为我所用。

实际上，所有人类社会都存在治理问题，有大量的经验和教训已经总结出来。如果把它们看

成是知识，就可能依据基本原理转化为可行政策，从而展开建设性活动。如果把它们看成是

政治，就可能设防掌控威胁，从而展开斗争性活动。后一种思维，已经束缚了不少人处理新

问题的手脚，如果不能逾越，“治理能力的提升”如何期待？