社会治理创新

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实现“三个转变”

——论社会治理创新的起点

“社会治理”的理论与实践是20世纪90年代以来在处理新的社会矛盾的

过程中应运而生的，是以问题为导向的。实现社会治理创新，起点要选好，首先

是研究者、实践者立场的转变，进而是着眼点的转变，最后是着力点的转变。

一、立场转变——社会治理创新的逻辑起点

现代科学的一个重要成果——海森堡不确定性原理（HeinbergUncertainty

Principle，又称测不准原理）表明观察者与观察对象处于一个系统之中，观察者

的活动直接影响着观察对象的状态。研究者的价值判断会在相当大的程度上决定

着这项研究的意义和结论。所以要实现社会治理创新，无论是研究者还是执行者，

都应当站在广大劳动人民的立场上，这是我们想问题、办事情的逻辑起点。人民

群众是历史的主体，更是当下的现实的主体。

治理（Governance）从字面意思来看：治，就是变害为利，除旧立新——创

新，达到有秩序、安定的状态；理，就是遵从规律，理顺关系——意味着诸多主

体之间的博弈，形成制度。治理是以对象——全体社会成员为主体的，以问题为

导向的协商、合作、决策过程。在传统的社会管理模式中管理者与被管理者是主

体与客体的关系，在管理过程中存在着主体与客体的不一致性。但随着社会整体

的演进（Evolution），公民和社会组织由管理的客体逐渐能动地向自我实现的主

体转变，成为具有认知和实践能力的非公共主体，从被动状态转变为主动自觉状

态，进入社会治理过程。原先管理者与被管理者之间的矛盾就有了新的解决的契

机，原先的主客体之间的关系转化为主体间关系。创新的出发点是现实的具体的

个人——公民，不是抽象的人，也不是笼统的群体。公民是与公共利益直接发生

关系的，是公共政策的落脚点和公共事务的最小单元，这样才具有现实意义和可

操作性。引导和培育公民成为现代社会的主体，是社会治理创新的首要任务。

二、着眼点的转变——社会治理创新的理论视野

社会治理创新是在继承人类管理思想和技术的基础上脱颖而出的。管理经历

了“政治人”时代、“经济人”时代和“人的全面发展”——社会治理时代。人

们的视野逐步下移，由“庙堂”——政治领域，转向“江湖”——经济领域，进

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而走向“草根”——大众的社会生活。

东方政治思想的创始人以先秦诸子百家为代表，西方以古希腊“三哲”苏格

拉底、柏拉图、亚里士多德为代表，这两个时代是东西方古代思想的“轴心时代”

（雅斯贝尔斯）。在古代社会国家与社会尚未分野，经济在统治者的视野中并不

处于显赫地位，政治是人类活动的主题，经济、社会等领域都从属于政治。古代

的思想家也多是权贵，并不从事生产劳动，统治者对被统治者有着较强的人身占

有。这时人类的知识主要用于伦理方面，管理主要以零散的经验、技巧——权谋

之术的形式存在。在缓慢的发展进程中，欧洲中世纪教权与王权之间的斗争开启

了精神世界与世俗世界的分野。而中国传统的社会生活中大多以宗法家长制为

主，也具有一定的自发性和自治性。

如果说政治人时代的管理思想是以形而上学（神学的变种）思维模式为主导，

以权威的尺度去建构和评判一切制度。那么近代西方资产阶级革命以来，以亚

当·斯密等思想家为代表开启的“经济人”时代则更接地气，人类管理的着眼点

从政治领域转移到经济领域，以动态的经验主义、实证主义思维方式为主导，以

财富增长为尺度，主张将政治制度建立在自由竞争的国民经济基础上，开创了政

治经济学这一显学。知识被应用于改良、制造生产工具，开创了工业革命；应用

于劳动的组织过程，开创了现代科学管理和微观经济学。随着社会的进步和人的

全面发展，“经济人”假设解释力不足，“社会人”、“自我实现人”、“文化人”、

“复杂人”等不同的人性假设层出不穷。“经济人”假设重视物质因素和工作任

务；“社会人”假设重视人的心理需求和人际关系；“自我实现人”假设重视营造

环境以激发人的创造潜力；“文化人”假设注重文化认同的软权力；“复杂人”假

设强调人差异性，主张因人而异、因地制宜的弹性管理。这些学说各有其合理性

和实用价值，但依然没有真正把人放在主体地位上，仅仅把人作为手段，以经济

增长为目的。

管理理论与管理实践的每一次进步都是人文与科学的体现，都是对人的解

放，带来思想自由，使权力运作更加有效，管理技术更加科学和人性化。管理的

视野扩大，在公共领域形成了新的学科，20世纪初形成了公共行政学，70年代

末受经济学和工商管理的影响，形成了公共管理学。特别是20世纪80年代在英

美国家伴随“私有化浪潮”兴起了新公共管理理论和运动，倡导的管理主体多元

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化，摒弃“全能政府”的假设，把商业管理的理论、方法和技术引入公共部门，

在公共服务领域引入市场竞争机制，减轻政府财政负担，提高公共管理的效率和

服务质量。

管理是为了纯粹的经济增长，注重效率，而治理更注重公平，是为了社会的

全面、协调、可持续发展和社会福利的普遍增加。在信息时代扁平化的社会结构

中，治理已经从一个政治学概念转变为社会学概念，研究的视野从权力、资本转

向普通民众的社会生活，更具有“草根特征”。社会学相对于管理学的不同就在

于它将一定的时间跨度内、一定的空间范围内的全部个体作为主体（而非有选择

性地把人当做客体），还原所有原有的社会条件（而非给定的）。社会治理既区别

于权威主义为导向的以权力运行为核心的自上而下的行政管理，又区别于功利主

义为导向的以雇佣劳动为基础的经济管理，这两者都是单向度的规范、控制。社

会治理以不同的社会主体权利的实现为主要目标，在一定的公共空间内各种社会

主体（个体、家庭、社会团体、法人、政府）不断调和相互冲突的目标并自愿地

采取一致行动达到共同目标的过程。在这个过程中需要平等地对话、妥协的机制、

合作的规范、履约的诚信。社会治理创新要用社会文明的价值尺度来评价——全

部社会主体的均衡发展与良好的社会价值观认同，前者是对人的价值关怀，后者

是让这种对人的价值关怀成为核心价值观，做到这两点即“善治”。

三、着力点的转变——社会信用体系建设

创新的关键在于“结合”，即新的要素的结合。社会进步是人的自由发展与

受制约性在更高形式上的统一。社会治理创新的实质是将人的自由同法律、道德

规范结合起来。当下社会治理的难题之一就是社会流动性加快使得传统的圈层结

构的“熟人社会”和蜂巢状的“单位体制”逐渐解体，演变为单点式的“陌生人

社会”。伴随着熟人社会的逐渐解体，人们在交往过程中不得不面对信息的不对

称，以及陌生的人际关系。碎片化的社会带来的是传统信任的缺失，过去由血缘、

地缘关系建立的信任关系日渐衰微，这也成为当下“风险社会”的风险源之一，

也是社会治理创新面临的巨大挑战。新形势下，一方面公民需要有效的社会保

障和价值关怀，形成良性的社会流动；另一方面更需要人与人之间的道德自律。

因此，建立社会信用体系既是弥补传统人际信用日益缺失的迫切需求，更是社会

治理创新的着力点。

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完善的社会信用体系，会记录每个人一生的信用状况，能发挥褒扬诚信、惩

治失信的作用，并将促使社会个体加强自我约束和道德修养，从而为社会治理奠

定良好的微观基础。同时也使社会对个体有明确的评价体系，社会治理手段得以

完善，社会治理能力得到提升。