静州

第３２卷第３期

Ｖ０１．３２ Ｎｏ．３

西藏民族学院学报（哲学社会科学版Ｊ

ｏｕｒｎａｌ Ｏｆ Ｔｉｂｅｔ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ（Ｐｈｉｌｏｓｏｏｈｖ ａｎｄ Ｓｏｅｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ

２０１１年５月

Ｍａｖ．２０Ｉ１

清代安多民族聚居区的政区设置变化及其原因

高晓波

（萍乡高等专科学校江西萍乡３３７０００；西北师范大学文史学院甘肃兰州７３００７０）

摘要：安多民族聚居区作为以藏族为主体的多民族聚居区，西南接壤西藏，成为清代中央政府掌

控西北番民、安抚西藏及新疆的战略地域，也是治理西藏的要冲地带，因此其地理位置显得尤为重要，行

政设置也变得头绪纷繁，但也有规律可循。无论政区设置如何多变，民族地区的稳定仍是这一时期行政

设置变化的主要原因。

关键词：清代；安多民族聚居区；政区设置

中图分类号：Ｄ６３３ 文献标识码：Ａ

清朝历经二百六十余年，逐步统一了北部、西

北和西南边疆地区，期间各民族相互融合，共同发

展，在中国的西北，尤其是在少数民族聚居的地

区，地方行政建置也不时地发生着变化。安多民族

聚居区作为少数民族活动频繁的区域之一，在清

代其政区设置变化不但头绪纷繁，而且也存在着

许多原因，表现出了一些特征，本文就这一问题作

进一步的考述。以清初所形成的行政区域为参照

物来看，安多民族聚居区的清代治所应该包括三

个区域：陕西行省部分地区；四川行省部分地区；

朵干都司下辖的朵干仓溏招讨司、答司麻万户府，

包括陕西都司及行都司、四川都司及行都司。而以

清末所形成的行政区域为参照物来看，安多民族

聚居区的清代治所也包括三个区域：甘肃省的西

宁府、巩昌府、阶州直隶州、凉州府；四川省的松潘

直隶州、理番直隶厅、茂州直隶州、懋功直隶厅、宁

远府；青海主要以西宁办事大臣，总理青海地区事

务。因此，探讨清初至清末，其间政区设置变化脉

络、变化呈现的特点以及变化的主要原因即是本

文所要讨论的主题。

一

、清代安多民族聚居区的政区设置变

化的脉络

虽然清代安多民族聚居区的行政区域设置变

化较为复杂，但如果细加考察也有规律可循。清代

政区设置变化的脉络主要体现在以下三个方面。

（一）“安抚司”向“州”或“厅”、“州”或“厅”向

“直隶州”、“卫”向“府”、“所”向“县”转变的格局

这个规律在安多民族聚居区，尤其是在甘、川

区域表现得较为突出。如清初成都府所属的茂州

于１７２７年１２月升为直隶州；１７３１改松潘卫为松

潘厅，１７６０年升为直隶州；１７２３年置大金川安抚

司，１７７６年裁司改置阿尔古直隶州；杂谷安抚司于

１７５２年裁司改置杂谷厅，１７６０年升为直隶厅。西

宁卫原属于陕西行都司，１６６７年８月改属甘肃省，

１７２４年１２月裁卫置府，领厅四县三（西宁县、碾伯

县、大通县、巴燕戎格厅、贵德厅、循化厅、丹噶尔

厅）。属陕西行都司的庄浪所和古浪所，１７２４年１２

月裁所置县，庄浪所改为平番县，古浪所改置为古

浪县。今青海省除玉树地区以外的藏区也属于安

［收稿日期］２０１ １－０１－０９

［作者简介］高晓波（１９７９一），男，甘肃正宁人，现为萍乡高等专科学校讲师，西北师范大学在读博士研究生，主要研究方向

为近代史。

一８一

高晓波：清代安多民族聚居区的政区设置变化及其原因

多民族聚居区，而在清代其政区的划分甚是模糊。

清代直接统治青海地区主要在１７２３年平定罗卜

藏丹津叛乱之后，１７２６年１月于甘肃省之西宁府

设西宁办事大臣，总理青海地区事务，清政府只是

将青海蒙古各部族进行改制，勘分青海与川康界

线，将青海西南境７９族划分为二，玉树四十族归

西宁办事大臣统辖。这些变化不仅仅是区域大小

及名字的改变，它反映了中央王朝对民族地区治

理的实践过程。“安抚司”、“所”、“卫”在设置之始

主要是针对少数民族地区的行政建置，当中央权

力逐渐渗入到这些地区后，郡县行政区划就会实

施，从安多民族聚居区的行政设置变化就可以看

出清代中央政府已经达到了直接统治边疆的目

的。

（二）以“四府三厅二州”为中心的政区设置变

茧

“四府”即西宁府、凉州府、巩昌府、龙安府，

“三厅”是松潘厅、杂谷厅、懋功厅，“－－－￣Ｈ”指茂州、

阶州。清代安多民族聚居区基本上被“四府三厅二

州”所包容，所在政区内部的设置变化都在这个

区域中进行。以“四府三厅二州”形成了五个中心

地点：西宁、平番县、岷州、阶州、松潘。所有政区设

置以这五个中心为地理参考而辐射其边缘。如：西

宁府划归于甘肃省后，府志当选为西宁，１７２４年

１２月置西宁县、碾伯县，并于北川营地置大通卫，

１７６１年５裁大通卫置县。１７４３年１１月于摆羊戎

置摆羊戎厅，１７７８年改名为巴燕戎格厅。归德所

１７９１年裁所置贵德厅，循化厅原属兰州府，１８２３

年来属。丹噶尔厅于１８２９年４月置厅来属。清代

凉州府所辖之藏区则以平番县为中心，１７２４年

１２月裁庄浪所置平番县来属、裁古浪所置县来属

凉州府。巩昌府藏区行政设置则以岷州为中心向

周围扩张，下属的洮州厅原为洮州卫，１７３０年来

属，１７４９年８月裁卫置厅，岷州卫１７２６年１０月裁

卫置厅，往属巩昌府。阶州在１７２９年１月升为直

隶州，文县于１７２９年１月往属阶州直隶州。四川

的安多藏族区以松潘为中心，形成了松潘厅、杂谷

厅、懋功厅、茂州四大行政区域。茂州直隶州下辖

汶川县（今四川省汶川县西南绵虎乡）、保县、威州

（１６６２年裁卫州所，后载人保县）、杂谷安抚司、沙

坝安抚司、瓦寺安抚司、静州司、岳希司、陇木司、

实大关司等。杂谷厅原为杂谷安抚司，属茂州直隶

州，１７５２年裁安抚司，改置杂谷厅，１７６０年与松潘

厅升直隶厅，１８０１年１２月裁茂州直隶州之保县

人，改名理番厅。１７６０年理番厅升为理番直隶厅

后，原属龙安府的梭磨宣慰司、卓尼采司、丹坝司、

从噶克司来属。１７７６年置美诺直隶厅。１７７９年１ １

月裁阿尔古直隶州人，１７８３年改名懋功厅。

（三）虚级行政单位“道”诸多合并单一化倾向

清初以明制为基础而设置行政区域，国家仍

然实行三级制，即中央——省——府（直隶厅，直

隶州），此外还有一级虚级行政单位“道”，清初分

巡安多民族聚居区的“道”主要有松茂道、驿盐道、

建昌上南道、洮泯道、陇右道、甘肃道、凉庄道、西

宁道、临洮道等十道。各道之间统辖纷乱，更置无

常，如成都府与绵州直隶州“道”之统辖上变换多

次，１７２６年绵州升直隶州往属松威道，１７３１年析

绵州升直隶州往属川北道，１７３４年又还属，１７６４

年析成都府、绵州升直隶州往属驿盐道，１８２０年又

析驿盐道属之成都府、绵州直隶州还属。经过清代

多年的实践时而变化，１６６３年于兰州置临洮道，领

临洮一府，１７７４年改临洮道为分巡兰州道，后只治

兰州府；１６６３年于岷州道，领洮、泯二卫，西固城

一所，又于秦州置陇右道，领巩昌府等，１７２９年置

秦、阶二直隶州，秦州属陇右道，阶州属洮泯道，

１７６３年，陇右、洮泯二道并为巩秦阶道。西宁道，领

西宁一卫、碾伯一所，１７２４年裁西宁卫、碾伯所，置

府，仍属西宁道，至清末，西宁道领府一：西宁；

１６６３年于凉州卫置凉庄道，领镇番、永昌、凉州、庄

浪四卫，古浪一所，１７２４年裁四卫一所，于凉州卫

置凉州府，１７７２年析甘肃道领之甘州府来属，改道

名为甘凉道，至清末甘凉道领府二：凉州、甘州，绵

州直隶州还属于松茂道后，改名为成绵龙茂道，并

驻成都府分巡成都府、龙安府、松潘厅、杂谷厅、茂

州、懋功厅；建昌上南道驻雅州府，分巡雅州府、宁

远府。因此至清末安多民族聚居区分巡“道”只有

巩秦阶道、西宁道、甘凉道、成绵龙茂道、建昌上南

道五道，比清初减少了一半。“道”的减少说明中央

的郡县体制已经深入到安多民族聚区。

二、清代安多民族聚居区政区设置变化

的主要原因

（一）位居西北之关防要津

从治民固边的角度来看，经略甘、川是掌控西

域及西南番民的重要举措，“关陇稳固，则进可以

用兵西域，退可以善保关中”【 。甘肃“东接分Ｂ歧，

南控巴蜀，西抵羌戎，北届流沙，……山川雄壮，边

——９——

里 垦 兰堕兰墼 堑兰 全 兰鉴

屯垦群，为新疆之孑Ｌ道，实无府之要区。”闭四川“东 事战略地位，历朝统治者在建国初期都会据此地

据夔门，西连番族，南阻蛮部，北控梁洋。”［２１甘、川 而平彼番。明太祖洪武元年正月，“甘肃省理问所

两省对于清王朝西北边陲的稳定具有重要的作 官祁贡哥星吉归附。二年四月，遣使持诏，以登极

用。正所谓欲控西番必先治边，恩威所及，政令畅 改元谕吐蕃。都督沐英略地昆仑，番部平定，四年

通，边陲则安。安多民族聚居区作为藏族聚居的地 五月，元甘肃右丞朵尔只失结人贡归附，诏居西

域之一，跨甘、青、川三省，成为中央政府治藏的咽 宁。元西宁州同知李南哥以州归附。五年，始置西

喉要地，而清代通至藏区之驿有二，南路由成都经 宁卫。”阁 北宋王韶曾日：“欲取西夏，当先复

打箭炉达青藏高原，北路经由兰州至西宁通过青 河湟，”［６１ｆｒ＇５３）火赤落日：“留兵牵制西宁，精兵捣河、

海游牧区到达西藏，南路在清代设为藏正驿，因此 洮、临、巩，则五郡皆囊中物。”【 ３）可见，西宁的军

甘川政区设置亦受到治民固边思想的影响。如循 事战略防御地位的重要性，正因如此，西宁卫设置

化厅的设置及沿革，《秦边纪略》记载：“古善驿，河 后，以此为据点，逐渐平定了西北诸族，并收抚了

湟之孔道，”“十三年河州改镇，以起台堡隶循化 西藏。“皇清顺治二年，总督孟乔芳遣土司李天

营，乾隆二十七年始移河州同知于循化营因日循 谕、祁连谏等安抚西宁暨河西各土司。”［５１（Ｐ８１４）这时

化厅”［３］ｆＰ２９），《循化志》亦日：陕甘总督杨奏，河州同 期，由于丁国栋起义后拥兵大通河，威胁湟中回

知驻扎河州城内，其所管番民七十一寨，一十五 民，因军事战略需要，１６５５年，“副使冯如京修碾

族，计一万四千余户，散处河州边外之循化保安， 伯泽宫，”［５１（Ｐ８ ４）１６５９年，又“移临巩总兵宫驻西宁

起台地方相距河州城近者往返三四百里，远者七 城。”［５１０＇８ ４）１６７４年，“吴三桂反，兰州陷。总兵官王进

八百里不等。一切命盗案件及户婚田土词讼俱隶 宝率西宁汉、土官兵以皮囊渡黄河，恢复临洮诸州

河州同知管理，该丞远驻州城，既难遥制所管番 县。”［５１（Ｐ８ｔ 可见清朝已经认识到西宁战略地位之重

民，亦多未便。请将河州同知移于边外之循化，起 要，也成为以后西宁行政设置的重要因素之一。西

三营适中之循化城内驻扎。则一切命盗词讼案件 宁副使赵世锡奏：“西宁ＶＩ隘甚多，处处可以入内，

俱得就近迅速办理，番民完纳粮赋，亦得免于远 堵据御番贼，应兼用民兵以资防范。”翻 其实除

涉，而流棍匪徒不得潜匿滋事于番民，实为有益。 了以当地番民兵御敌外，还对西宁城周边布置营

原该厅所收番粮支给各寺喇嘛，【３］㈣现因远运之费 汛，经略其地以备其用。《西宁新府志》记载：１７０７

仅支ｎ＃ｂ－－寺。【 洮州与河州界属地在乾隆时较 年，教授梁景岱修西宁、碾伯泽宫，１７１３年，副使杨

为混乱，洮州杨土司的羊只被番人抢劫，“河州镇 宗仁重葺西宁泽宫，１７１８年，招民垦荒，得地八顷

会同洮岷道讯断，追还饬杨土司。”【 之后即在洮 三十九亩。［５１（ＰＳ－５）开始经略西宁，加强守备。平定了

河立界石以绝争端，分水为界，水流南面洮州地， 罗ｂ藏丹津叛乱后，于１７２５年改西宁卫为西宁

水流北面河州地。归德所守御千总和归德营都司 府，“附郭为西宁县。碾伯所为碾伯县，隶府。筑大

在１７３８年分别隶属于临洮府和河州镇，而“归德 通、永安、白塔三城，设兵分守。”［５］（Ｐ８１６）散秩大臣达

所距临洮千有余里，往返二余日，距河州亦八百余 鼐安置西、碾、大通、贵德暨河洮各番族，或贡马，

里，不特文报稽迟，地方事宜不能依期办理，而营 或输粮，归地方文武管辖。而后在准噶尔侵犯噶斯

汛要务亦不能呼。”【３１㈣于是以归德守御千总改归 斥堠及青海台吉诺尔布谋反时，达鼐迅速出击，败

西宁府统辖，归德营都司改归西宁镇管辖。清代前 之。１７３５年，因大兵在额色尔津一带驻防，供支浩

期，因蒙古贵族地区对甘青藏区统治的时间较长， 繁，遂罢噶斯防范准噶尔官兵，析西宁把总及蒙古

再者边疆战乱频乃，清朝尚无暇顾忌这一带藏区， 兵防范哨探。以西宁、平番县、岷州、阶州、松潘为

至罗卜藏丹津叛乱后，中央政府以各种方式将甘 军事震慑中心，其行政区域不断进行调整，以便达

青藏区置于自己的直接统治之下。 ４９）安多民族 到军事活动的最佳效果。

聚居区横切甘、青、川，与康区将西藏包裹其中，是 （三）“抚番义安”的统治策略的需要

清政府统治西藏的咽喉之地，无论是对于西南边 “安边之策，贵于审势而行权。”［７１（Ｐ１）清政府要

防还是西北关防都有着重要的意义。 将其势力伸入到西藏及西域，安多民族聚居区是

（二）军事战略地位的特殊考虑 必经之地，且成为他掌控西北番民、安抚西藏及新

安多民族聚居区政区设置在西北自然是关防 疆的战略地域。策妄阿拉布坦叛乱时，曾令策零敦

要津，它所形成的几个中心点都具有其重要的军 多卜率兵万人，直取拉藏。此时，松潘、西宁兵丁奉

一１０—

高晓波：清代安多民族聚居区的政区设置变化及其原因

令出口安营，［８１６＇６７）青海各台吉也相机而行，川、滇护 德所有番夷自相劫杀，或邀截行商，杨应琚查验之

军以打箭炉驰驿前往助剿，因此，若要对新疆及西 后，以酌贵德民兵，授田免赋，充实荒塞，防番镇

藏用兵，安多及川、滇的康区就会成为战争的基 边。“无论汉，藩百姓，皆宜循循抚导，如言以教之，

地，军粮、马匹的供给主要依靠这些地区支应，“川 百姓知我善以与被则必倾诚向善，与我同心同气

省附近边界备办军粮，拨察木多存贮，续行运送。 也，”同㈣为了更进一步控制、教化番民，达到西北

如此源源递运，庶可无虞缺乏。”嘲 政令驿传的 遐迩义安的目的，除以许多军事要地设置据点，招

通行也要依赖这些地区。这在客观上促使清代安 抚各番，政府还会以创义学、设贡院及社仓等措施

多民族聚居区政区设置的完备化，除了考虑“山川 笼络番民，政区设置也会考虑这个因素。西宁卫始

形便”，更多的是考虑到对番民治理的实效性，各 置，“署守备李亩设二十二堡，创义学。”【５Ｊ ￣１７３４

地区政区的调整几乎都受到抚番义安思想的影 年于西宁创建贡院；１７３８年，由于诸番侵扰滋事，

响，这也与清代大一统民族观念有很大的关系。从 道路不通，于是设黑古城、巴燕戎等九城堡，第二

西宁府属之巴燕戎营及丹噶尔营之河拉库托的防 年，西宁、碾伯饥。拨河州、狄道州他粮运宁振粜，

备可以看出，为治番民，在西宁各处增设营汛，游 因之请筑巴燕戎等九城堡，日给银五分，口粮一升

徼防守。对于西宁近番要隘的情况，西宁佥事杨应 六合六勺，以工协振。［５ＩＰ８ 卿番民不治还有一个主要

琚曾在奏议中提到：“西宁一郡，僻在边隅，番夷杂 的原因就是，“邻近之地方官，或以边境错杂，互相

处，最易藏奸。而西、碾二邑南山一带，周围七八百 推诿，或以职权不属，听其跋扈，以是种种，为患兹

里，番民二十八族，期间向化者固不乏人，而顽梗 剧。”［９］（Ｐ３３５）可以看出，“抚番义安”的统治策略从根

桀骜者，亦复不少。往往恃众欺寡，倚强凌弱，雀角 本上指导着政区设置变化。

细故，构怨结仇，动辄纠约行凶，每致伤人。一经官 无论是西北之关防要津、军事战略地位的特

司勾慑，或人山远循，抗拒不前；或持恃野逞刁，持 殊还是欲抚番义安，其目的都是想通过政区的调

械逐捕。更有一种番回，本系缠头，久随番俗，惯习 整，使西北民族聚居区安定团结，从而维护清王朝

盗贼，出入无常。西、碾二邑边民，以耕牧为业，羊 在这里的统治地位，达到国家的长治久安。

牛在野，缉私肆剽掠。”【５】 杨氏考查得出：碾伯县

所属的巴燕戎为西宁县之扎么巴、南川营、河州循

化营、巴暖营的适中扼要之区，又系番回厝杂之

处，是治番民之要地，应于此处建土城，设游击、千

总、把总，添设兵丁，以资弹压，巴燕戎营伊始而

建。西宁府抚番通判便驻扎巴燕戎城内，管辖西、

碾二邑南山后附近各番一切命盗各案。“又查西宁

丹噶尔营以外之河拉库托地方，虽距丹噶尔营汛

路止六十余里，但逼近日月山，过山即系青海地

界，又通上、下郭密，路径冗杂，为番夷出入总汇

处。且丹噶尔为远近番戎市口，无业穷民，赖以资

生者甚众。今此地番人惯行抢夺，以致贸易远番，

裹足不前，市口生计萧萦。必须专员稽查，庶于边

隘有益。就添设守备一员，把总一员，带兵二百员，

以资弹压。仍隶丹噶尔营参将兼辖。如此则营路相

连，边界清晰，野处番回不致滋事，民间畜牧得以

渐繁，虽筑堡设兵，有资帑廪，而狙犷消沮，藏富于

民，亦可谓一劳永逸，此费而彼宁矣。” 。而贵

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【责任编辑顾祖成】

【校 对梁成秀】