公司体系

公司制度体系建设方案

为积极稳妥地推进建立以源头治理和过程控制为核心的企业内

控体系，健全和完善对全资、控股、参股公司的管理控制体系，全面

提升集团公司管理水平，强化集团公司在国际化建设过程中防范风险

的能力，促进集团公司战略发展目标的实现，特制定本。

集团公司非常重视内部控制制度的建设，这些制度的有效执行

对提高集团公司管理水平和各阶段发展目标的实现起到了积极的促

进作用。但是，从我们对股份公司、****公司等单位内控体系建设调

研的情况，以及____对中央企业开展内控体系建设的总体要求看，

目前的各项管理制度还没有真正融为一体，成为一套系统化的体系。

由此导致了职能部门之间管理界面不清晰、管理责任不到位;下级单

位对上级多头汇报、多头请示;同级业务单位之间业务交叉，工作标

准参差不齐。这些问题和矛盾的存在，制约着集团公司整体科学管理

水平的进一步提高，与集团公司的战略发展目标也不相适应，需要我

们对现有的各项管理制度进行梳理并系统化，以形成一套科学、完整

的制度化体系。

内部控制是由企业决策层、管理层和其他人员实施的，为实现

企业战略发展目标提供合理保证的过程。建立健全和不断完善内部控

制体系是国内外企业长期管理实践经验的结晶，有助于约束和规范企

业管理行为的基本准则，有效规避风险。

(一)实施内控体系建设是实现集团公司整体协调发展目标的需

要。

“十三五”期间，集团公司将以保障国家油气安全供应为己任，

突出实施资源、市场和国际化战略，率先建成一流的社会主义现代化

和具有较强国际竞争力的跨国企业集团。随着集团公司的发展，尤其

是实施国际化经营战略，客观上需要集团公司理顺内部管理流程，针

对关键的风险控制点，采取积极稳妥可行的措施，建立起一套科学、

有效的内部控制体系，增强抵御内外部风险的能力，为实现集团公司

的整体协调发展目标创造适合的环境和氛围。

(二)实施内控体系建设是集团公司提升科学管理水平的需要。

内部控制是企业科学管理的重要内容，是实现企业目标的重要

依托。建立并认真执行一套设计科学、简洁适用、运行有效的内控体

系，将有助于企业及时发现和掌握经营管理中的突出风险，有助于企

业强化内部管理控制措施，有助于用规范和制度约束管理行为，有助

于企业整合优化内部资源配置，提高资源的使用效率和效果。通过对

内控体系的长期有效执行和不断完善，将使集团公司各个层面的各项

经营活动处于受控状态，全面提升集团公司的科学管理水平。

(三)实施内控体系建设是集团公司履行出资人职责的需要。

建立现代企业制度，完善法人治理结构是实现集团公司发展目

标的重要组织保障。这就要求必须推行内控体系建设，规范出资人与

经理人之间的代理关系和授权管理，明确各自的职责和权限，强化信

息获娶传递和沟通，促使被投资企业实现信息的透明化和信息披露的

完整、充分、必要，使集团公司能够从管理上、制度上形成一套规避

风险的运行机制，及时获取充分有效的信息用于分析和化解面临的各

种风险，实施有力监督，增强有效防范风险的能力，防止出现内部人

控制或降低内部人控制的程度，以维护集团公司作为出资人的权益。

(四)实施内控体系建设是集团公司实施依法治企的需要。

近年来，越来越多的企业将内部控制制度作为企业管理的主要

手段，内部控制制度的建设受到了广大企业的高度重视，我国企业在

内部控制制度的设计领域开展了卓有成效的实践，取得了长足的进步。

但是由于经验不足、内部控制制度设计人员素质不高等原因，在现阶

段，我国企业的内部控制制度设计从总体上看质量不高，对内部控制

各要素的设计不系统、不科学，企业的内部控制制度设计仍存在着诸

多误区，主要表现在以下几个方面：

第一，企业在进行内部控制制度设计时忽略了实施成本问题，

虽然制定出了严谨的内部控制制度，但是实行该制度所花费的成本超

过了因此而产生的经济效益，缺乏可操作性，得不偿失。

第二，企业在进行内部控制制度设计时过于注重制度的文字编

写，忽略了制度的执行和其作用的发挥，使制度流于形式，有的企业

甚至将制定内部控制制度作为应付相关部门检查、审计的手段，没有

真正意识到企业内部控制制度的重要性。

第三，企业在进行内部控制制度设计时对内部控制监督机制设

计的重视程度不够，导致对企业内部控制的监督薄弱，难以确保制度

的执行和其有效性。由于监督的失效容易出现“内部人控制”的现象，

将影响全体企业员工的控制意识和行为，严重的甚至导致内部控制的

失败。

第四，对已经制定的内部控制制度，很多企业未能根据企业的

发展状况及时对内部控制制度作出适当的调整，致使内部控制制度不

适应企业的发展，难以对企业新的经济业务进行有效控制。

第五，在内部控制制度的设计中忽略了人的因素，须知无论如

何完善的制度，最终还是需要人去执行，如果内部控制制度未得到员

工的认同和理解，那么制度最终会沦为一纸空文。

企业内部控制制度设计的优劣将直接影响内部控制制度执行的

有效性，因此，在进行企业内部控制制度的设计过程当中，应该避免

走入设计误区，并抓住设计要点进行制度设计，以确保企业内部控制

制度的科学合理。

1.控制目标设计

企业内部控制制度首先需要有明确的控制目标。控制目标是管

理经济活动的基本要求、实施内部控制的最终目的，同时也是评价内

部控制的最高标准。简单来说，设置企业内部控制目标解决了企业为

什么要进行控制的问题，为内部控制指明了努力的方向。在企业内部

控制制度的设计中，企业内部控制目标的定位应该与企业的发展战略

相结合，应该把握控制目标的动态性、层次性和全面性的特征进行设

计。众所周知，处于不同发展阶段的企业，由于发展战略各异，其内

部控制的侧重点有所不同，因此，企业内部控制目标具有动态性，进

行内部控制目标设计应该随企业的发展而变化，实行跟踪控制;还应

该针对企业的不同治理结构层次、内容对企业内部控制目标进行分解，

满足内部控制目标的层次性要求，做到目标明确、分而治之。同时，

还要在制度上体现对内部控制多个目标间的协调，使整体控制效果达

到最佳状态。

2.控制流程设计

控制流程是依次贯穿于某项业务活动始终的基本控制步骤及相

应环节，控制流程往往是与业务流程相吻合的。在企业内部控制制度

设计中，控制流程的设计应该是与企业控制目标相适应的。控制流程

的设计思路和方法很多，如按会计科目设计、按经济业务类型设计、

按经营单位或管理部门设计，等等。但是，无论使用哪种(或多种)

设计思路，都需要根据企业的实际情况，结合企业所制定的内部控制

目标进行权衡比对，从而选择最适合的设计思路和方法。为了确保制

度设计的科学合理，在进行流程设计之前应该对企业现有经济业务进

行分类、整合和提炼，避免重复设计流程(如控制手段、控制过程相

同的不同经济事项被重复进行设计)。另外，在进行控制流程设计时

不可避免会出现交叉或重复的内容，此时需要对这些内容进行适当调

整，否则将影响其客观性。

3.控制点设计

控制流程是由控制点组成的，控制点又分为关键控制点和一般

控制点两种类型，对不同的控制点需要采用不同的控制方法进行管理。

关键控制点与一般控制点在一定的条件下是可以相互转化的。企业制

定内部控制措施的关键在于抓住关键控制点，企业管理者只有将注意

力集中于业务处理过程当中发挥作用大、影响范围广、对保证整个业

务活动的控制目标至关重要的关键控制点上，才能确保内部控制的效

率和效果。因此，控制点的设计非常重要，其中关键控制点的选择更

是重中之重。内部控制关键控制点应该以选择关键的成本项目、业务

活动、业务环节、重要要素及重要资源为选择依据，即将影响成本项

目费用的主要因素，对企业竞争力、盈利能力有重大影响的活动、要

素和资源及容易发生且可能造成重大损失的环节设定为内部控制关

键控制点。值得注意的是，不同的经济业务活动其关键控制点是不同

的，某环节在某项业务中属于内部控制关键控制点并不意味着它永远

都是，也许在其他的业务活动中，该环节仅是一般控制点。因此，在

进行内部控制制度设计中，必须根据管理或内部控制目标的具体要求、

业务活动的类型及特点等来选择和确定企业内部控制的关键控制点。

4.控制权限设计

内部控制权限的设计是企业建立内部控制制度的精髓之一，控

制权限是否设置合理，直接决定了内部控制制度的客观性和有效性。

内部控制要求企业必须建立合理的授权机制，对内部控制的控制权限

进行合理配置。笔者认为，对内部控制权限进行设计要遵循重要性原

则、责任明确原则，既要满足控制目标的需要，又要兼顾工作效率。

明确内部控制的控制权限应从授权阶段就开始进行控制。管理层在进

行授权时，应该统筹考虑授权的范围、层次与责任，将所有的经营活

动都纳入授权范围，把经济活动的重要性列为权限划分的重要依据，

防止出现权力重叠或责任真空的现象，做到权责明晰，为各中间管理

层和全体员工以所授权限开展工作提供依据。管理者通过合理授权以

保证经营决策得以有效运行、管理制度有效贯彻，实现权力制衡。在

设计中实现相互牵制也非常重要，若同一项经济业务由一个人(或一

个部门)包办，则难以实现管理控制的目标，必须要有相互牵制、相

互制约和相互监督，进行控制权限设计同样需要考虑这方面的问题。

5.控制监督设计

内部控制监督是经营管理部门对内部控制的管理监督及内审监

察部门对内部控制的再监督活动的总称，是随着时间的推移而评估制

度执行质量的过程。在我国，很多企业并非没有建立内部控制制度，

困扰企业的主要问题是所建立的内部控制制度的执行效果不佳，某些

参与制定内部控制制度的负责人内部控制意识薄弱，致使内部控制制

度形同虚设或出现“对上不对下”的尴尬局面。造成这种不良现象出

现的主要原因就是企业忽视了对内部控制监督的设计，监督机制不完

善。因此，要确保企业所建立的内部控制制度被切实执行并获得良好

的执行效果，就必须对内部控制过程施以恰当的监督，内部控制监督

设计的重要性可见一斑。在进行内部控制设计时，应该关注监督评审

程序的合理性、对内部控制缺陷的报告和对政策程序的调整。要将内

部控制监督工作列为企业日常工作之一，将内部审计列为重点监督手

段，使内部审计充分发挥监督企业经营业务、提供完善内部控制制度

和纠错的建议的作用。同时，畅通监督信息反馈渠道可以使管理层或

其他人员在发现企业内部控制缺陷时，能及时向上反馈或提供建设性

建议，使企业内部控制的缺陷得以及时、果断处理。

6.控制制度体例设计

企业内部控制制度体例是内部控制制度的基础和骨架，除非遇

到特殊情况或特殊需要，一般来说，内部控制制度的体例是不需要作

重大调整的。倘若内部控制制度的体例设计不合理，企业对体例作出

重大调整时，将会耗费大量的人力、物力。另外，频繁地调整内部控

制制度的体例也不利于制度的执行，同时也削弱了制度的权威性。因

此，内部控制制度体例的设计至关重要，在设计时，不但要考虑一般

的设计问题，还要考虑到所设计的制度体例能够适应今后修改完善的

要求，预留一定的修订、完善空间。例如，对内部控制制度条目的排

序可以用1.1、1.2、2.1等排序，能够较好地解决对业务流程、控制

步骤和控制点进行增补、修改或删除的需要。而在文字编排方面，诸

如基本原则、要求、一般规定等应该在制度大纲中描述，而不宜放在

具体的业务流程当中。总的来说，就是内部控制制度的体例设计要确

保制度整体结构在一定时期内保持稳定，同时可以适应修订和完善的

需求。

总之，建立健全企业的内部控制制度是企业增强市场竞争力、

迎接经济全球化挑战的必然选择。应该看到，我国的企业内部控制尚

不成熟，对内部控制制度的设计仍存在缺陷，这就要求我们必须在实

践中继续完善内部控制制度的设计。企业内部控制制度的设计是一个

动态的过程，制度设计人员要在具体执行、正确评价等实践过程当中

不断完善内部控制制度，才能真正确保企业控制目标的实现。

内容仅供参考