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俄罗斯联邦主体的立法活动与立法权限
兼谈俄罗斯中央与地方的立法分权矛盾
张月萍庸人自扰翻译
人数英文摘要：在政治因素的影响下，俄罗斯的联邦制国家特征变得不再纯粹，导致中央与地方共享立法权的划分胶着。俄罗斯联邦主体立法机关根据不同情形，可经授权立法或自行立法，并且能够先于联邦
一级立法而不被认定违宪联邦主体在共同管辖事项上的先占立法使得中央与地方立法的冲突加剧，倒
逼联邦政府出台限制地方立法权的法律联邦法律在限制地方立法权的同时，一定程度上也起到了对地
方立法的监督作用。
关键词：俄罗斯联邦；联邦主体；立法权限划分
中图分类号：DF043 文献标识码：A文章编号：1674-9502 (2020〉06-019-009
作者：张月萍，黑龙江大学法学博士研究生.fossilization
俄罗斯联邦主体立法机关可就其管辖的事项以及与中央共同管辖的事项独立行使立法权，但 必须在《俄罗斯联邦宪法》和联邦法律规定的领域内立法。实践中，由于俄罗斯政治环境复杂，社会经济条件持续变动，使得地方立法机关难以在出现法律空白的情况下，仍严格遵守上位法的 立法限制，导致出现了先占式立法的现象。从最初宪法赋予联邦主体先占立法权，到如今联邦法 律的严格限制，不难窥见其背后隐藏的政治倾向与“央地”博弈走向。本文以俄罗斯联邦主体立 法机关的制度运行为切入点，在考察联邦主体立法程序和立法权限的基础上，聚焦于中央与地方 共享立法权的权限划分问题，带着问题意识深入剖析联邦主体与联邦立法机关共享立法权划分存 在的矛盾，探究其背后的原因，为俄罗斯联邦主体的先占立法权研究填补空白。
迈克尔杰克逊的歌一、分权制衡下俄罗斯联邦主体立法机关的运行
(一）俄罗斯联邦主体立法机关的组织架构
俄罗斯作为联邦制国家®，如今共有85个联邦主体各联邦主体的名称和结构在考虑当地的历史、民族和传统因素的前提下，根据该主体的宪法（宪章）确定。每一个联邦主体拥有独立
本文系2()丨8年度黑龙江省哲学社会科学研究规划一般项目“地方立法与法治龙江”的阶段性研究成果，项目编号：18FXB016〇
①普京时期，随着中央集权的不断扩大，俄罗斯的联邦制特点不甚明显，有单一制国家的倾向，参见溫恒国：《单一制联邦：俄罗斯国家结构的法理悖论》，《俄罗斯东欧中亚研究》201()年第3期
②克里米亚事件后，俄罗斯联邦由84个联邦主体变为85个，但克里米亚共和国的宪法地位并未得到国际认可
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上溪■政法枣虼耆丧（法治旋裳>2020年第6期
的权力机构，其行政机关、立法机关与司法机关各成体系，分别对应州长（或行政长官）、地区 议会和宪法法院（宪章法院）。各主体拥有自己的宪法或宪章，地区议会也有权通过立法。①联邦主体立法机关一般根据1"9年10月6日第184号联邦法《俄罗斯联邦主体立法机关与 权力执行机关一般组织原则法》设立。根据三权分立的基本民主原则，俄罗斯联邦主体的国家权 力机关包括：国家立法机关（代表机关）、国家权力最高执行机关以及根据各主体宪法《宪章》设立的其他权力机关。其最高国家权力机关之间的法律模式与二元制总统共和国的权力形式最为 一致。国家立法机关（代表机关）始终是唯一且最高立法机关。联邦主体可规定立法机关为一院制，也可规定其为两院制。如斯维尔德洛夫斯克州的州议会原来由众议院和州杜马组成，是典型的两 院制，2013年3月后，根据现行的《斯维尔德洛夫斯克州宪章》第32条，议会改为由50名议员 组成的一院制结构。®
在2002年《俄罗斯联邦主体立法机关与权力执行机关一般组织原则法》修订之前®，俄罗斯联邦主体立法机关议员任期不得超过5年（通常为4年或5年），仅通过多数选举制选举产生。该法修订之后，俄罗斯联邦主体立法机关的50名议员必须由一个选区内选出，其比例与政党提名 的议员所投的票数成正比。如此一来，联邦主体立法机关的议员选举制度演变为混合比例制，这 可能会导致其中一些议员的人数增加，而这显然成为影响地方立法的重要政治因素。
(二）立法程序运行中的立法动议权和行政长官否决权
俄罗斯各联邦主体均拥有相应的权限，而立法活动是最重要且最具特点的活动。联邦主体 立法机关的职权包括：通过联邦主体宪法（宪章）及其修正案、就其管辖的事项以及与俄罗斯 联邦共同管辖的事项制定法律法规，行使《俄罗斯联邦宪法》、联邦法律、俄罗斯联邦主体宪 法（宪章）和法律中规定的其他职能。俄罗斯联邦主体的宪法（宪章）及其修正案，应当由不 少于法定代表的2/3投票通过，所制定的法律和规范性法律文件应由简单多数票通过。联邦主体 立法机关审理法案，至少经过二读方能通过。如《彼尔姆边疆区法律审议、通过和颁布程序法》® 规定，除预算法案外，其他法案需经二读审议^《莫斯科市法律和莫斯科市杜马决议法》⑤也作 了类似规定：“法案需经二读或三读审议，其修正案可在任一阶段审议。”联邦主体各自制定 的法律，不仅规范着领土内的人与公民，以及各组织在各领域的各项法律关系，也确立了主体 的权力体系与政治制度。通过制定和颁布法律，联邦主体能够有效管理其管辖范围内的事项，以此发挥良好的组织作用。
俄罗斯联邦主体立法机关议员、最高官员以及地方自治机关的代表拥有立法动议权，除此之
①俄罗斯联邦各主体需根据《俄罗斯联邦宪法》制定自己的宪法或宪章
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俄罗斯联邦主体的立法活动与立法权限
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外，俄罗斯联邦主体宪法（宪章）也可将立法动议权赋予其他机关、社会组织和具有永久居住权 的公民。如《彼尔姆边疆区宪章》第30条除了将立法动议权赋予立法机关议员之外，还赋予立法 委员会、地方自治机关、选举委员会、彼尔姆边疆区行政长官、彼尔姆市市长等主体立法动议权 《莫斯科市宪章》则将立法动议权赋予莫斯科市市长、莫斯科市检察长、联邦委员会莫斯科市杜 马代表以及5万名以上具有选举权并在法律草案上签署请愿书的莫斯科市公民。此外，莫斯科市 法院院长、莫斯科仲裁法院院长、宪章法院院长以及莫斯科市儿童人权代表也拥有立法动议权。Q 这种赋予公共组织或直接赋予公民立法动议权的做法，扩大了地方立法中立法动议权的范围，使 得立法程序更为科学，虽与《俄罗斯联邦宪法》以及其他联邦立法中的类似规定保持了一致的内涵，但却做了扩张规定，而俄罗斯联邦宪法法院并未认定其违宪。应当注意的是，有权行使立法动议 权的主体是联邦主体最高行政长官，而非联邦主体的最高权力执行机关。与其他行使立法动议权 的主体相比，最高行政长官具有更多优先权，如，其他主体所提出的法律草案，需在最高行政长 官的提议下经法定程序审议。除此之外，有关免税、联邦主体财政义务变更，以及其他与联邦主 体财政预算相关的法案，只能由最高行政长官提出，或必须附上其最终意见
不仅如此，联邦主体立法机关在行使其立法权时会受到行政权的限制在分权制衡制度框架下，俄罗斯联邦主体最高行政长官对立法机关所通过的法律拥有否决权（npaB O O T JiaraT enbH oro (cycneHC
HBH oro)BeTO)。如果法律被最高行政长官否决，则应将其连同否决的合理理由和修i_]'补 充意见一并返给立法机关。被否决的法律经立法机关法定代表数2/3以上的多数票通过后，最高 行政长官不能二次否决，并且需在宪法（章程）和法律规定的期限内予以颁布。以莫斯科市为例，审议莫斯科市市长否决的法案的具体程序，规定在《莫斯科市法律和莫斯科市杜马决议法》中；如果市长将法案连同修正案一同提交二次审议，则法案和修正案只能以出席会议的代表总数的2/3 以上的票数予以否决。如果二次审议之后，并未否决市长提交的法案和修正案，则市长实际上会 签署自己所拟定的法案版本。如此一来，莫斯科市市长不仅拥有对杜马所通过法律的否决权，还 拥有对法律的优先修改权，因为，否决市长所提交的法律修正案程序繁琐，需经过出席会议代表 的多数合格票赞成方能通过。这一制衡模式与俄罗斯联邦的国家机构分权模式在整体上保持一致，无论在中央亦或是地方，俄罗斯的行政权始终呈扩张趋势，这也是中央与地方共享立法权划分不 断变更的背景之一C
二、俄罗斯联邦主体的授权立法与独立立法
如前所述，联邦主体立法机关在就其管辖事项行使立法权时，应当依照宪法（宪章）和相关 法律规定的程序，科学公正地立法，但会受到最高行政长官的否定权限制和立法动议权影响在俄罗斯联邦国家权力体系下，联邦主体立法机关还需与联邦立法机关相互博弈，争取属于自己的
®C m.C t.30 ycraB riepMCKoft o6;iacTH ot 6 〇K T H6pa 1994 r於88-9 B p e<a a K U M M3aK〇H〇B riepMCKoft o6jiacTH ot06.03.2001 r. N 1370-215; ot12.10.2001 r. N 1765-312
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上洛政法净虼枣表（迖治論業12020年第6期
立法权。作为联邦制国家，俄罗斯的地方立法权主要由地方专属立法权、中央与地方共享立法权 和剩余立法权组成。由于中央与地方共享权最为复杂，本文将着重研究中央与地方共享立法权的 划分，考察联邦主体立法机关的立法权边界。
就共享立法权而言，俄罗斯联邦主体的立法权限可分为二种：授权立法（flenernpoBaHHije H O p M O T B O p H eC K fie n O J I H O M O H H H)和独立立法(C〇6cT B eH H bie H O p M O T B O p H e C K H e n O J IH O M O H H a) 〇授权立法是指联邦主体立法机关在联邦法律规定的框架内履行立法职能，是联邦主体立法的最主要 形式，因为联邦法律才是宪法中规定的在中央与地方共同管辖事项中调整公共法律关系的首要法 律手段。俄罗斯联邦宪法法院在司法实践中也与基本法的精神保持一致，其曾在1998年1月9 日第1号决议中，就关于审查《俄罗斯联邦森林法典》合宪性的案件发表了如下法律意见：“联 邦法律作为规范性法律文件，规范了共同管辖权的某些问题，确定了法律关系参与者的权利和义 务，包括国家权力机关的权力，从而起到了划分中央与地方权限的作用”®。联邦一级的立法
机 关就中央与地方共同管辖的事项具有立法上的优先权，其优先之处不仅体现在可以对各联邦主体 普遍存在的问题直接作出法律调整，还体现在有权对中央与地方共同管辖事项之外的领域制定法 律，而联邦主体在这一领域拥有剩余立法权，但也应当在联邦立法的框架下行使立法权。如果对 授权立法作扩张性理解，则授权立法不仅指的是地方立法机关通过细化联邦立法规范来制定符合 自身社会发展的法律和规范性法律文件，也即在联邦法律的基础上立法，还涵盖了在联邦立法授 予权限的前提下进行立法的情形。如根据联邦法律《农用土地流转法》第4条@，俄罗斯联邦主 体应当根据土地立法的相关规定，制定农用土地新地块的最小面积。后者的情形如《俄罗斯联邦 市政服务法》第6条的规定®，联邦主体立法机关应当依照联邦主体相关法律中所批准的市政服 务职位名单，制定关于规范市政服务职位的规范性法律文件。这一规定表明，联邦法律授予了联 邦主体自行规定市政服务职位的权限。在当今俄罗斯联邦地方立法实践中，授权立法的情形最为 常见。
独立立法相较于授权立法而言更少见，也更为复杂。俄罗斯联邦宪法为联邦主体就其管辖的 事项自行立法提供了法律依据，但宪法中同样在法律位阶的角度限制了联邦主体的地方立法权限C，联邦主体制定的法律和规范性法律文件，原则上不得与俄罗斯联邦宪法和联邦法律相抵触。这种 情形下联邦主体的独f立法，显然并不十分纯粹。此处所探讨的便是联邦主体制定联邦法律中未 规定的，仅符合自身&治经济条件的法律的情形。以一例说明。根据《俄罗斯联邦宪法》第71条 的规定，俄罗斯联邦主体立法机关可以在不与联邦法律相抵触的情形下，自行制定调整劳动法律 关系的法律和规范性法律文
件。学界普遍认同的观点认为，俄罗斯联邦主体可以根据居住地的民族、宗教和文化传统，规定额外的非法定假期。®这一观点的法律依据是俄罗斯联邦劳动立法允许地方
① C m.n〇CTaH〇BJieH H eM K〇HCTHTyuH〇H H〇ro Cyaa P ct>ot 9 H H Bapn 1998 r. N 1-FI no aeny 〇 npoBepKe K〇H CTH TyuH〇H H〇CTn JlecHoro K O iieK ca PO.
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® 6 OeaepajibHoro 3aK〇Ha ot 2 MapTa 2007 r. N 25-03 "0 MyHHunnajibHOH cny5K6e b P occhhckoh Oe^epauHH".
④HypT/iHHOBa A.d>. npHBJieneHHe pa6〇T H H K〇B k cBepxypoHHOH pa6〇Te h pa6〇Te b BwxoziHbie h Hepa6〇H H e npa3_aHHHHbie ;ihh// X〇3hhctbo h npaBO. 2005. N 5.
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俄罗斯联邦主体的立法活动与立法权限
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立法机关通过可提高劳动者权利和社会保障水平的地方法律法规实际上，自20世纪90年代以来，
俄罗斯联邦的许多主体都规定了自己的非法定假期，如阿迪格共和国、布里亚特共和国、卡尔梅
克共和国、雅库特共和国等。这一领域内联邦主体能够实现独立立法，得益于其通过的法律的最
终目的是保障劳动者的合法权利，无论是宪法中的原则性规定抑或俄罗斯联邦宪法法院，其立场
始终偏向于对人与公民权利的保护。除此之外，很难在宪法中找到可以不考虑联邦法律而自行立
法的领域，没有联邦一级的授权，地方立法机关的立法活动显得举步维艰。
加拿大昆斯大学教授罗纳德•瓦茨教授认为，一个国家内部的同质性越高，那么分配给中央
政府的立法权就越广泛，地方的立法权就越小；同理，一个国家的内部差异性越大，那么分配给
中央政府的立法权越小，地方的立法权越广泛。®随着宪法的数次修订，俄罗斯的中央集权不断
加强，国家机构的权力在2020年修宪后进行了再分配，使得联邦权力机关在与联邦主体立法机
关的长久博弈中占尽优势，显现出了立法权限不断向联邦一级倾斜，联邦主体的地方立法权在政
治变革中不断缩小的趋势。《俄罗斯联邦宪法》第71条、第72条详细列举了俄罗斯联邦管辖的
事项以及俄罗斯联邦和联邦主体共同管辖的事项；@2020年新的宪法修正案对上述两条作出了新
的修订，扩大了俄罗斯联邦的管辖范围®但未对中央与地方共同管辖的事项范围作出扩张性规定 2020年宪法修正案为俄罗斯未来数年提供了政治和经济上的发展方向。分析此次针对第7丨条和
第72条修订的意图可以窥见，在中央集权不断加强的大背景下，联邦主体的立法权限将进一步
套装英文
被收缩。
三、中央与地方立法权划分的矛盾---联邦主体的先占式立法
联邦制国家的中央与地方权限的划分问题十分复杂，因为要同时考虑国家的政治和社会经济
状况，甚至于国际关系。其立法权限的划分模式不仅取决于上述客观因素，还取决于民族意识与
国家传统。俄罗斯学界一直以来都将联邦与联邦主体的权限划分作为重点问题研究，主流观点普
遍赞成强化中央权力，因为只有这样才能保障俄罗斯各民族的利益，维护国家的统一。然而，实
践中联邦主体立法机关的立法权限总会超出宪法和联邦法律的规定，跳出授权立法的约束，出现“先transition
占式立法”现象。
(一）先占式立法的产生与发展
① Ronald Watts，McGill—Queen's University Press，20(18,p 84.
②《俄罗斯联邦宪法》第7〗条第1项、第6项、第14项、第丨5项规定：“属于俄罗斯联邦管辖的是：（丨）通过和修改俄
罗斯联邦宪法和联邦法律、对其遵守情况实行监督；……（6)确定俄罗斯联邦国家、经济，生态、科学和技术、社会、文化和
民族发展领域中的联邦政策和联邦纲要的基础；建立卫生体系、包括继续教育在内的培训教育体系的统一法律基础： (14)
法院组织：检察机关；刑事、刑事诉讼和刑事执行立法；大救和救免：民事、民事诉讼和仲裁诉讼立法，知识产权的法律调整；……(15)联邦冲突法第72条第丨项和第10项规定：“属俄罗断联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖的是：（1)确保俄罗斯联邦
各共和国宪法和法律及边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区的规章、法律和其他规范性法律文件符合俄罗斯联邦宪法和联
infiniti邦法律；…（1(丨）行政、行政诉讼、劳动、家庭、住宅、土地、水源、林业的立法；关于矿藏、环境保护的立法
③如第7丨条丨2项增加了“在信息技术应用、数字教据流通中确保个&、社会和国家的安全”，第丨8项增加了“时国家和 市政职位及其替换建立限制条件，包括限制拥有外国国籍、永久居留许可或在其他国家拥有永久居留忟的证明文件，以及以联邦
法律禁止的方式在俄罗斯联邦境外的外国银行开设账户（存款）、存放现金和贵重物品”等规定
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