WTO改革背景下的补贴规则新动向与中国对策
■ 文/王光 闫实强 田瑞秀
在美、欧、日等WTO主要成员屡次发布联合声明试图重塑WTO规则，围绕补贴规则间接向中国施压的背景下，中国应坚持立场，并进一步采取构建有利于国有企业公平竞争的多边规则、弥补市场经济规则漏洞与缺陷、建立满足发展中国家灵活性需求的毕业机制、利用并完善服务贸易补贴规则以及争取有利的农业补贴政策空间的策略，积极应对。
国际投资合作
当前，全球化已进入以“价值链竞争”为特征
的新阶段。各经济体的经济政策切入点由最终产品
竞争转向价值链竞争，政策动机在于削减全球价值
链中影响其实现价值增值的各种壁垒与障碍，进而
维护其在全球竞争中的优势与利得。现有WTO框
架下的多边规则已经落后于当前的国际经济发展形
势，维护多边贸易体制的稳定并推进新一代贸易与
投资规则的变革已成为各成员的必然选择，WTO
亟需改革已基本成为共识。
2017年以来，美、欧、日等WTO主要成员陆
续发布了七次联合声明试图重塑WTO规则，值得
注意的是，历次联合声明中的主要内容基本围绕着
补贴规则而间接向中国施压。基于此背景，本文有
必要系统梳理现有WTO框架下中国已承诺的补贴
纪律情况，分析WTO改革背景下的补贴规则动向，
进一步讨论这些变革可能对中国产生的影响。
现有WTO框架下的补贴规则
1.现有多边补贴规则的特征
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现有WTO框架下，多边补贴规则主要集中在
《补贴与反补贴措施协定》、《服务贸易总协定》、
《农业协定》之中。其中，明确且较完善地对补贴
进行规范与约束的规则是《补贴与反补贴措施协定》。
《补贴与反补贴措施协定》要求，任一WTO
成员方的补贴政策实施情况要依据WTO《补贴与
反补贴措施协定》的相关规定，定期向各WTO成
员进行通知，通知内容涉及补贴的目的与动机、补
贴的规模与时间，补贴可能会产生的影响等，并且
任何WTO成员均有权利质疑其他WTO成员的通
知情况，接受到质疑询问的WTO成员有义务对相
美容化妆学校关质疑予以解释说明。
从多边补贴纪律看，如果出口方的补贴政策产
生了贸易扭曲，使得补贴受益者获得全球市场中的
竞争优势，对进口方造成了利益损害，那么进口方
可启动反补贴调查，以至可以采取征收反补贴税等
反制措施来抵消出口方在商品生产、制造、出口等
环节中的直接或间接形式的补贴措施所产生的扭曲
影响，《补贴与反补贴措施协定》许可进口方的这
些反补贴措施，但依然有明确的纪律约束。《补贴
与反补贴措施协定》有效规范了补贴与反补贴措施，
既防止补贴措施对国际市场竞争的扭曲，又防止反
补贴滥用对公平贸易的阻碍。
鉴于服务贸易与农业贸易的不同特殊性，在这
两个领域内相应的补贴规则体现在WTO框架下的
《服务贸易总协定》与《农业协定》之中。《服务
贸易总协定》对补贴的态度较为温和，承认补贴在
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服务贸易中的两面性，既承认补贴可能造成的贸易
扭曲，也承认补贴对于发展中成员经济发展的积极
作用。鉴于服务贸易自身的诸多特点（如服务部门
繁杂、服务提供模式多样等），各成员方对服务贸
易的规模、结构等方面的统计口径不一，服务贸易
并不像货物贸易与农产品贸易已经有了较为明确的
有关补贴的多边纪律规范。
目前，《服务贸易总协定》尚未对服务贸易补
《中国外资》 2021年6月（上）第11期
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Jun62021中国外资
贴做出明确的界定，对补贴的规范也仅是方向性的，只对那些产生贸易扭曲效果的补贴进行纪律约束。《服务贸易总协定》也未直接明确给出补贴与反补贴措施的纪律规范，服务贸易救济措施的规范并不完善。
《农业协定》全面且直接规范了农业领域内WTO各成员的出口补贴与国内支持等政策措施。《补贴与反补贴措施协定》与《农业协定》之间的关系，更像是一般与特殊的关系。鉴于农产品贸易自身特殊
性，相比于《补贴与反补贴措施协定》，《农业协定》制定了更具有针对性的约束农业补贴措施的多边规则。
但《农业协定》对补贴的约束纪律过于温和，约束机制尚不健全，解决补贴争端的效率有待优化。《农业协定》是渐进式的框架协定（WTO各成员间通过谈判而形成的承诺属于《农业协定》的重要组成部分），这也注定农业领域内多边规则的形成将是一个不断完善的渐进式的过程。
2.中国入世后主要承诺的补贴纪律情况
WTO多边框架下，《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（即《WTO协定》）是中国所享有的权利以及需履行的义务的主体法律文件。除此之外，《关于中华人民共和国加入的决定书》、《中华人民共和国加入议定书》及其附件（简称《议定书》）、《中国加入工作组报告书》（简称《报告书》）也是中国作为WTO成员享受应有权利并履行相应义务的重要法律依据。因此，中国在现有WTO多边补贴规则下承诺主要分布于《WTO协定》、《议定书》以及《报告书》之中。
中国在《报告书》与《议定书》中对《补贴与反补贴措施协定》与《农业协定》中的有关补贴纪律进一步进行了补充与说明，二者均是中国加入WTO法律文件的重要组成部分，具有同等的法律效力。具体的承诺见表1：carrickfergus
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从表1中可以总结出，在现有WTO框架下，中国承诺的补贴纪律规范主要有以下三个特点：第一，作为发展中国家成员，中国做出较大程度的让步。具体而言，中国放弃了《补贴与反补贴措施协定》在禁止性补贴方面给予发展中国家的特殊与差别待遇，并表明自加入WTO时取消一切出口补贴与进口替代补贴；中国只保留了《补贴与反补贴措施协定》第二十七条（发展中国家成员的特殊和差别待遇）中的部分条款所赋予的权利，主要涉及反补贴调查方面的豁免条件与微量水平；中国放弃了《农业协定》对发展中国家的特殊与差别待遇，承诺取消对农产品的出口补贴，包括价格补贴、实物补贴以及发展中国家成员可以享有的对出口产品加工、仓储和运输的补贴；中国在黄箱补贴中免于削减承诺的发展中成员支持被计入综合支持总量；中国确认了8.5%的微量支持水平，低于发展中国家所享有的10%的微量支持水平。
第二，针对国有企业问题，中国给出了明确的说明。具体而言，国有企业（包括银行）应在商业基础上运作，对于国有企业（银行）提供的财政资助并不一定导致《补贴与反补贴措施协定》中规定的“利益授予与获得”，因而不一定违反《补贴与反补贴措施协定》；在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴。
表1 中国入世承诺的补贴纪律（以《WTO协定》、《报告书》与《议定书》为准）条款模块条款中有关补贴纪律的主要内容
《议定书》第一部分 总则第10条 补贴1． 依据《补贴与反补贴措施协定》的相关规定通报补贴信息
2． 依据《补贴与反补贴措施协定》的相关规定对国有企业补贴进行规范（其中有涉及专向性补贴的认定问题）
3． 取消《补贴与反补贴措施协定》界定的禁止性补贴
《议定书》第一部分 总则第12条 农业1． 取消对农产品的出口补贴
2． 过渡性审议机制中有关国营企业之间财政或其他转移的通知（2011年已经结束最后一次过渡性审议）
《议定书》
第一部分 总则
第15条 补贴价格可比
—（b）款与（c）款
1． 明确计算补贴接受者所获利益的规范；确定补贴时的价格可比性方法
《报告书》
影响货物贸易的政策B部分 进口法规
第13条 反补贴税1. 在加入WTO前，承诺修改现行法规和程序，履行相应义务
2. 明确《议定书》第15条（d）款中WTO进口方成员的国内法界定范围与前
提条件（其中，适用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法于2016年12月11日终止）
3. 在反倾销、反补贴调查中确定成本和价格可比性的规范；明确中国反倾销、
反补贴调查的政府机构
《报告书》
影响货物贸易的政策C部分 出口法规
第3条 出口补贴1. 加入WTO后，取消《补贴与反补贴措施协定》规定的出口补贴与进口替代
补贴
《报告书》
影响货物贸易的政策D部分 国内政策
第2条 产业政策1. 当满足从价补贴（按单位计算价值不超过2%，部分情况下为3%）或从量
补贴（按补贴进口产品数量占比总进口量不足4%，累积情况不超过9%）条件之一时，在反补贴调查中享有发展中国家的豁免优惠待遇
2. 国有企业（包括银行）应在商业基础上运作，自负盈亏；国有企业（包括银行）
提供的财政资助不一定违反《补贴与反补贴措施协定》
3. 需要承认在获取所有类型补贴的准确信息时许多WTO成员均面临困难，中
国按照《补贴与反补贴措施协定》要求的规范进行补贴通知
4. 与经济特区有关的补贴目的是促进地区发展和外国投资，加入WTO后，取
消与《补贴与反补贴措施协定》不符的与特殊经济区有关补贴
5. 对出口产品适用增值税退税（其中有涉及中国高技术产品出口目录所列产
品享受增值税全额退税待遇）
《报告书》
影响货物贸易的政策D部分 国内政策
第9条 农业政策1. 所有在中国的实体依照中国的WTO义务经营，国家与地方各级主管机关不
提供与WTO义务不符的资金转移或其他利益
2. 不迟于WTO加入之日，取消对农产品的任何出口补贴
3. 部分黄箱补贴中免于削减承诺的发展中成员支持被计入综合支持总量
4. 确定中国的微量支持水平为8.5%
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国际投资合作
第三，有关市场经济条件的适用说明。在确定补
贴和倾销的价格可比性方法时，给出了该条款适用的
具体时效条件（在2016年12月11日之后被终止）。
在服务贸易领域内，《服务贸易总协定》采用
了最惠国待遇的一般义务与具体承诺减让义务（主
要是“市场准入限制”与“国民待遇限制”以及
其他承诺等）的框架对服务贸易进行规范，鉴于
WTO各成员方的服务贸易自由化目标和水平不完
全一致，各成员方在《服务贸易总协定》下根据各
自的承诺减让表而承担不同的义务。截至2007年，
中国服务贸易领域开放承诺已全部履行完毕。
根据中国具体承诺表及其勘误表，服务贸易领
域内中国承诺的补贴纪律表现为：在“国民待遇限制”
中，对以“商业存在”模式为服务贸易提供方式的“试
听服务、空运服务和医疗服务部门中的国内服务提
供者所有现有补贴不做承诺”。
WTO改革背景下的补贴规则新动向及对中国
影响
1.美欧日等主要成员的改革诉求
近年来，美、加、欧、日等重要成员陆续发声，
提出对WTO未来发展的改革意见，当前WTO改
革已经在各成员间基本形成了共识。截止目前，美、
欧、日等发达国家成员已经陆续发布了七份联合声
明，讨论了大规模的补贴造成的市场扭曲以及国有
企业造成的不公平竞争等情况，并一致同意采取多
项初步联合行动为制定更多严格的产业补贴规则打
下基础，意图通过WTO多边规则改革的方式向中
reciprocally国施压。
他们认为：国有企业通过不公平贸易获得了经
济优势，造成了不公平竞争的状况。对待国有企业
问题，需要明确公共机构的含义，澄清公共机构的
构成，约束未被定义为公共机构但受国家影响的实
体的市场扭曲行为，提升公共机构与国有企业的透
明度。为了重新平衡WTO的多边贸易体制，实现
公平竞争，WTO应该规范国有企业纪律与竞争政策，
有效约束产生市场扭曲的产业补贴，完善补贴通报
机制，提高产业政策透明度。
除此之外，美、欧等主要成员针对WTO对发
展中国家的认定标准以及 WTO 给予发展中成员的young18一19year中国
特殊与差别待遇的适用原则提出了诸多改革诉求。
他们认为：WTO 成员“自我认定”发展中国
家身份的标准不宜适用，WTO 应明确划分发达成
员与发展中成员身份的标准，并对发展中成员进行
分类，建立毕业机制，对发展中成员适用的特殊与
差别待遇应该具体案例具体分析，而不应采用普遍
适用的方式。
2.补贴规则改革对中国的影响
综合分析美、欧、日等发达经济体对WTO改
革的建议与诉求，未来WTO框架下的多边补贴规
则的发展趋势与中国密切相关的问题主要涉及到国
有企业纪律、市场经济地位、发展中国家待遇等方面。
一是公共机构范围或扩大化。美、欧、日等成
员试图将公共机构的范围扩大化，将国有企业、国
有商业银行、产业基金等列入公共机构的范畴，这
些成员已经对诸如“优惠投入品价格、政府担保、天津翻译专修学院
非商业条件的债转股、非商业条件进行股权投资的
政府投资基金”等问题表示关注，并将其认为是补
贴国有企业以及国有企业向其他关联企业提供补贴
的问题。如果将国有企业纳入到公共机构的范畴，
那么国有企业之间的原料提供与服务购买、国有商
业银行与国有企业之间的资本往来等活动或面临被
反补贴调查的风险随之放大。
二是市场扭曲标准的适用。美、欧、日等成员
方在多次联合声明中提及“非市场导向的政策与做
法（主要涉及政府财政资助、支持产能扩张、国有
企业补贴等）”与“市场导向条件（企业基于市场
信号做决策，资本、劳动力、技术等要素市场由市
场力量决定，公司法、破产法等法律体系完备，政
府力量干预少等）”，将“市场扭曲（主要表现为
出现严重产能过剩、阻碍创新技术的开发与使用、
产生不公平的竞争环境、破环国际贸易正常运作与
现行规则）”作为反倾销、反补贴的判断依据。一
旦基于“市场扭曲”作为各国判断倾销与补贴的关
键因素，那么《议定书》第15条（确定补贴和倾销
时的价格可比性）的适用终止将面临名存实亡的风
险，将长期受到国外反倾销与反补贴措施的压制。
三是发展中国家的身份与待遇。美、欧等发达
经济体质疑WTO成员以自我认定的方式确认发展
中国家身份，进而提出不同的分类标准去划分发达
成员与发展中成员，这实际上是降低了反补贴调查
的门槛，以便这些发达经济体在WTO框架下更容
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易发起对发展中经济体的反补贴调查。作为WTO 中最大的发展中成员，中国在享受特殊与差别待遇方面做出较大程度的让步，并积极承担了与自身发展水平和经济能力相符的义务。但已有的工业补贴与农业补贴政策空间对中国而言，一旦失去了被认可的发展中国家地位，那么当前以及将来将面临更大的来自于美、欧、日等发达经济体的竞争压力，自身的发展空间也将受到不可逆转的影响。西安日语
中国应持有的立场与对策
1.中国应持有的立场
一是维护国有企业公平竞争环境。
中国在《中国关于世贸组织改革的建议文件》中建议，WTO应坚持公平竞争原则，确保不同所有制企业在进行商业活动时的公平竞争环境，不应对国有企业设立特殊、歧视性的补贴纪律。具体而言：首先，关于国有企业及商业银行与政府、公共政策之间的关系，《报告书》中第43段已经指明，“中国国有企业已基本依照市场经济规则进行... ...国有银行已经商业化，对国有企业的信贷完全按照市场条件进行... ...”。
其次，关于国有企业参与市场竞争的规则，《议定书》中第45~46段明确指出，“国有企业和国家投资企业的决定应依据《WTO协定》所规定的商业考虑，中国将保证所有国有和国家投资企业仅依据商业考虑进行购买和销售... ...，并确认其他WTO成员的企业将拥有在非歧视的条款和条件基础上，与这些企业在销售和购买方面进行竞争的充分机会... ....”。
最后，关于国有企业与国有商业银行在财政资助方面的特殊规定，《报告书》中已有补充说明，国有企业（包括银行）应在商业基础上运作，对于国有企业（银行）提供的财政资助并不一定导致《补贴与反补贴措施协定》中规定的“利益授予与获得”。而根据《补贴与反补贴措施协定》对补贴的界定，需要同时满足“多种财政补助或收入、价格支持等形式”与“产生授予一项利益”这两个条件，方可将此类财政资助视为补贴。
二是完善市场经济体制。
中国已在《中国与世界贸易组织》中明确表明，
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