文山学院学报
Vol. 33 No. 6Dec. 2020
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第 33 卷第 6 期2020 年 12 月JOURNAL OF WENSHAN UNIVERSITY
收稿日期：2019 - 11 - 27
作者简介：秦丽芳，女，广西灵川人，云南民族大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事政策执行研究；陈艳，女（彝族），云南楚雄人，云南民族大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事贫困治理研究。
云南省姚安县左门乡精准扶贫政策有效执行研究
——基于米特—霍恩政策执行系统模型的视角
秦丽芳，陈 艳
单作用气缸
（云南民族大学 政治与公共管理学院，云南 昆明 650000）
摘要：精准扶贫政策服务于2020年实现全面建成小康社会的总体目标，而将扶贫政策目标转化为现实成效的唯一路径，则是政策的有效执行。文章以米特—霍恩系统模型为科学框架对云南省姚安县左门乡精准扶贫政策的执行效果进行分析，研究表明：政策价值诉求、政策资源、组织间的沟通与强化行动、执行机构的特性、系统环境和执行人员的偏好六大变量及其互动状态严重影响着精准扶贫政策执行的有效性。相比其他政策执行模型，政策执行系统模型更具解释力，能为我们提供一个更加系统的逻辑思路和分析框架。post
关键词：精准扶贫政策；政策执行；米特—霍恩系统模型
中图分类号：C913.7 文献标志码： A 文章编号：1674 - 9200（2020）06 - 0041 - 06
A Study on Effective Implementation of Accurate Poverty Alleviation Policies in Zuomen Town, Yunnan Province from the Perspective of Metert-Van
Horn Policy Implementation System Model
QIN Lifang, CHEN Yan
(School of Politics and Public Adminstration, Yunnan Minzu University, Kunming 650000, China)Abst
ract: Accurate poverty alleviation policies rve the overall goal of building a well-off society in an all-round way in 2020, and the only way to turn poverty alleviation policy goals into practical results is the effective implementation of policies. Bad on the Metert-Van Horn system model, this paper analyzes the implementation effect of preci poverty alleviation policy in Zuomen Town, Yunnan Province. The rearch shows that six variables-policy value demands, policy resources, inter-organizational communication and strengthening actions, the characteristics of executing agencies, policy execution environment and preference of executives, and their interaction status riously affects the effectiveness of preci poverty alleviation policy implementation. Compared with other policy implementation models, the policy implementation system model is more explanatory and can provide us with a more systematic logical thinking and analysis framework.
Key words: accurate poverty alleviation policies; policy implementation; Metert-Van Horn policy implementation system model
1问题的提出
在我国长期的扶贫道路上，一直面临着两个主要问题：一是扶贫对象是否精准；二是扶贫政策是否“对味”。相较于过去，我国扶贫事业虽取得了令人瞩目的成就，但脱贫攻坚形势仍然严峻。那么，
“精准扶贫政策”如何真正实现脱贫攻坚？其中，政策执行是关键之处。美国学者艾莉森曾明确指出：在政策目标实现过程中，方案确定功能仅占10％，而剩余的90％取决于政策的有效执行。[1]由此可以看出，政策执行是解决政策问题的关键所在，同时也决定着问题解决和实现的程度、范围。
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npr政
策
政
策
执
行
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效
政策目标
政策资源
系统环境
组织的沟通
与强化行动
执行机构的
特性
执行者的
偏好
图 1 米特—霍恩政策执行系统模型
对中国公共政策执行的研究来说，米特—霍恩
政策执行系统模型虽是一个西方舶来品，但面对政
治、行政体制与西方国家存在重大差异的中国，其
适用性在政策执行实证分析中被不断认可。在公共
政策执行中，由于中国共产党在我国的特殊地位，
形成了“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的公共
政策执行机制，呈现出 “高位推动”的特点[6]，精
准扶贫政策具有典型的全国一致性政策形态特征，
而精准扶贫政策执行则是一种“党委领导、政府主
导、社会协同、公民参与”的“上下互动”模式。
米特—霍恩系统模型作为典型的“自上而下”政策
执行模式，以行政组织层级和自上而下指挥控制为
核心，比较适用于自上而下的政治体制，运用该模
型对精准扶贫政策执行进行研究具有适切性。米
特—霍恩模型提出后不仅得到各国研究者的运用和
修正，也在诸多领域的政策执行实证分析中被不断
检验，对政策执行的解释具有较强的普适性。该模
型的优势在于对精准扶贫政策目标、执行机构、执
行人员、执行环境等变量之间的互动关系这些常被
我们所忽视的因素给予了充分的说明。据中国知网
上论文统计分析，近年国内学术界已经开始尝试运
用米特—霍恩政策执行系统模型对政策执行进行研
究，主要集中在教育、医疗、环境、住房等领域。
综上，政策执行系统模型对扶贫政策执行绩效的分
西班牙语培训析具有适用性，其关键在于识别该模型与中国情境
欠款英文存在差异的因素，以提高理论模型对特定政策执
行的说服力。
3左门乡精准扶贫政策执行系统模型分析
3.1左门乡概况
云南省左门乡位于云南楚雄彝族自治州姚安县
的西北部，属于高寒贫困山区、少数民族聚居乡，
具有我国少数民族贫困地区自然环境恶劣、自我发
展能力弱、人民生活水平低下等典型特征，是云南
省20个最边远的民族特困乡之一。②为确保如期啃
下脱贫攻坚的“硬骨头”，左门乡坚持精准扶贫政策政策执行是把政策内容转化为现实效果的重要
环节，完善的政策制定必须依赖于务实的政策执行。[2]从精准扶贫政策的执行角度看，扶贫政策执行作为一个受多种变量影响的、极其复杂的社会活动过程，充分利用模型这种认识工具对其进行简洁的刻画，可以达到对政策的本质认识。[3]因此，本文试图将米特—霍恩政策执行系统模型引入精准扶贫政策执行的研究中，在探寻系统模型适用性的基础上，增强该模型未来发展取向等一些现实问题的解释力与说服力。
2米特—霍恩政策执行系统模型及其适用性
美国政策学家D·米特和C·霍恩在对政策执行过程进行深入研究时，构建了政策执行的系统模型[4]，该模型最早见于1975年发表的《政策执行过程：概念性框架》一文中。系统执行模型确认了影响政策决定和政策效果关系的多种因素。这些因素归结为六个方面：（1）政策价值诉求，指的是政策标准与目标的清晰度、合理性以及科学性都将影响着政策的有效执行；（2）政策资源，主要包括人力资源、财物资源、信息资源和权威资源等四种；（3）组织间沟通与强化行动，是指执行机关之间、执行人员之间、执行者与目标群体之间在政策执行过程中采取的互动方式，主要包括沟通、协调和强制[5]；（4）执行机构的特性，主要包括执行机构的层次高低、规模大小、责权分配、组织文化以及组
织结构等；（5）系统环境，是影响政策实现最终目标的一切因素的综合；（6）执行人员的偏好，主要指执行人员对政策的认知程度、反应方向①以及反应强度对政策执行有效性的影响。
六种变量之间并不彼此独立，而是在一定程度上存在着互动关系。政策目标影响组织间的沟通与强化行动；政策资源对组织间沟通与强化行动产生影响，进而间接影响政策执行者的执行偏好；良好的组织间的沟通与强化行动能直接促进执行机构、执行人员的执行积极性；政策执行机构所处的社会环境对政策的执行过程亦有影响。其中，政策目标和资源作为政策有效执行的前提条件，是系统模型中各要素的重要部分（见图1）。米特—霍恩系统模型提供了一种研究政策执行的解释性框架，广受认可并被广泛应用于解释诸多领域的政策执行情况，是当代政策执行研究领域比较有影响力的理论工具。
秦丽芳，等：云南省姚安县左门乡精准扶贫政策有效执行研究
执行的全领域、全过程参与、对口负责以及上下互动的执行模式，全力推进脱贫攻坚各项工作任务。2018年7月，左门乡5个贫困村实现脱贫摘帽并顺利通过国家验收，脱贫攻坚提前完成。左门乡精准扶贫政策执行的成功绝不是一个偶然，它是政策目标、政策环境、执行机构、人员以及政策环境等多种因素相互支持、相互作用的必然结果，其成功之经验值得探讨。政策执行系统模型中国化研究，既适应了中国场域，又适用于各个领域，同样对精准扶贫政策执行研究也具有高度契合度。
3.2精准扶贫政策执行的系统模型
在当前精准扶贫政策执行的分析中，左门乡作为一个集少数民族、高寒山区、深度贫困为一体的贫困乡，贫困面广、贫困程度深、扶贫难度大，是我国扶贫过程中众多贫困地区的缩影。该乡能够在2018年提前完成脱贫任务，其扶贫效益之显著无疑是精准扶贫政策执行中极具典型性和代表性的案例。
3.2.1政策标准与目标：细化目标奠定扶贫成效标准
公共政策的有效执行在很大程度上取决于政策本身的质量高低。美国学者史密斯直接将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素。[7]所谓理想化的政策意味着政策本身客观合理、目标清晰明确，多重目标之间协调可行。自2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫”后，中共中央、国务院相继印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》 等一系列政策文件，详尽规定了精准扶贫“两不愁、三保障”的扶贫标准，阐释了“精准扶贫”是实现全面建成小康社会的重要保障，其最终目的在于贫困人口的精准脱贫，目标是到2020年实现贫困人口的全面脱贫、贫困地区全面摘帽。
贫有百样，困有千种。左门乡聚焦当地深度贫困村庄和特殊群众，结合本乡实际，将扶贫目标细分为“实现5个村脱贫出列”“2017年实现与全县同步脱贫”“长期稳定脱贫”三个阶段，量身制定多项脱贫方案和措施对扶贫工作进行了科学规划。围绕目标、对标对表、全力推进脱贫攻坚各项任务，左门乡经验证实了：清晰合理的扶贫目标是精准扶贫政策得以有效执行的关键。
明晰性、可行性是精准扶贫政策被有效执行之于政策目标的基本要求。各项扶贫政策的制定主体虽有不同，但其政策目标在基本精神上高度统一，都在于实现2020年全面建成小康社会、贫困地区全面脱贫摘帽的目标。由此可见，在左门乡精准扶贫政策执行过程中，反映贫困地区现实、针对客观扶贫问题，且政策标准与目标结合扶贫工作已有样态的扶贫政策发挥了前瞻性作用，极大影响着贫困地区脱贫攻坚工作的开展以及扶贫政策执行的成效。
3.2.2政策资源：多元乡村精英参与优化扶贫成效
政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。[8]如果缺乏必要的政策资源，无论政策本身有多么理想，其执行结果也不能达到理想的要求。对政策的有效执行来说，能确保执行活动顺利开展的资源主要包括人力、财力、信息以及权威等四种资源。[9]从左门乡精准扶贫政策执行的实践来看，多元乡村精英占据着特定的优势资源、具备一定影响力，并且以贫困人口为媒介与贫困乡村建立了紧密的交互关系，向上与政府对话、向下同村民沟通，在精准扶贫政策推进过程中的地位和作用不容小觑。
乡村精英是国家政策在乡村贯彻落实的关键力量，由于社会领域的多元性和社会组织的多样性，依据不同的划分标准，对乡村精英的分类也有所不同。借鉴王汉生关于乡村精英分类的观点③，结合左门乡精准扶贫的实践，本文认为精准扶贫背景下的乡村精英是指在乡村脱贫攻坚进程中，那些在政治地
位、经济资源和社会网络方面占据着资源优势而被赋予特定权威的社会成员。据了解，当前左门乡精准扶贫的乡村精英各有所长，以其所占有的社会资源种类为标准，可以将他们划分为政治精英、经济精英和社会精英，各类精英为贫困乡村的精准扶贫执行提供资源保障。这三大类精英内含着政策资源，表现为人力资源、财力和信息资源、权威资源，四种资源相互影响、相互强化，共同推动着精准扶贫政策在左门乡的有效执行（如图2所示）。
政治精英
经济精英
社会精英
组织领导、结对帮扶
信息共享、资金补给
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思想感召、示范带动
精准扶
贫与精
准脱贫乡
村
精
英
人力
财力、信息
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图 2 乡村精英参与左门乡精准扶贫
政治精英的核心成员，包括乡党政班子、各村委书记和村主任以及扶贫专项工作队的成员，在精准扶
贫实践中发挥着组织领导村民参与精准扶贫的实践、协助挂包人员实现贫困人员结对帮扶全覆盖的作用，是人力资源在扶贫过程中最集中的体现。
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经济精英多数拥有雄厚的资金、丰富的经验和完善的信息网络，在精准扶贫实践中通过提供资金、共享信息等方式对贫困人口实施精准帮扶，精准扶贫中财力和信息资源正是以经济精英为依托，发挥着重大作用。社会精英一般都具有知识、经验或者人品等方面的专长，凭借自身所长在精准扶贫中积极带动贫困人口脱贫致富，做出特定的贡献并取得一定成功，从而获取了使村民信从的威望和力量，其主要发挥其思想感召和示范带动的作用，是权威资源外化的一种表现形式。左门乡的多元乡村精英之间相互扶持，形成了多点发力、各方出力、共同给力的扶贫攻坚大格局。其中，经济精英带动特色产业发展，实现可持续脱贫致富，相比政治精英、社会精英，经济精英在贯彻执行精准扶贫政策中发挥着更具体、更重要的作用。
发展特色农业是带动集体经济发展的重要手段，也是新农村脱贫、可持续发展的必由之路。一方面，
乡村经济精英在配套资金等方面拥有较多优势，不仅可以凭借资金优势承接政策扶贫项目，还立足于地方特色带动发展特色产业，增强乡村内生动力，实现可持续脱贫发展。在乡村经济精英带领下，左门乡充分发挥当地产业资源，投入各项惠农资金1 378.24万元，整合资金305万元，按照“一村一品”的思路，成立了绿兴畜禽养殖专业合作社、彝兴纸皮核桃种植专业合作社、姚安绿吉农产品专业合作社、彝山绿宝农产品种植营销专业合作社和花椒园果蔬种植专业合作社五大专业合作社，每个合作社彼此独立，带动本村产业发展；又互相联系，把全乡特色产业发展提升到立体式发展的新水平。另一方面，乡村精英可以借助其完善的社会关系网络实现乡村贫困需求与社会帮扶资源两者间的信息互通、共享。在精准扶贫政策执行中，掌握充足的信息和拥有畅通的信息渠道，对政策执行起着至关重要的作用。[10]左门乡经济精英在“村企共建”“百企帮百村”等多项活动中积极向社会企业和贫困群众传递有效的产业扶贫的信息，依靠“互联网+”时代优势，以合作社为对外窗口与大姚三台绿特公司、宝来公司、姚安鑫盛公司等农业龙头企业发展订单合作模式，紧抓市场信息，市场需要什么，农户就种植什么，实现了农产品销售与市场需求之间的信息互通。
正是在经济精英的作用下，左门乡才得以选准组织农业生产资料引进、外联市场统一营销的“互联网+公司+合作社+农户”的产业发展新模式，提升了全乡产业发展水平，夯实了增收脱贫基础。可见，这种以经济精英为依托而实现的财力、信息资源全方位、多层次共享，对左门乡集体经济发展的重要性是不言而喻的，当然，其对于精准扶贫政策执行的助推作用也是毋庸置疑的。3.2.3
组织间的沟通与执行活动：多机构协同执行
确保扶贫实效
精准扶贫政策执行是一项十分复杂的管理活动，需要不同执行机构、执行人员的共同参与和密切配合，而组织间的沟通与执行活动不仅包括执行机构之间的指挥协作，还包括执行者与扶贫对象之间的协调互动。左门乡扶贫脱贫任务复杂且艰巨，精准扶贫政策的执行活动需要政府、企业、村委会等各个机构之间的协同合作，因而组织间沟通、协调的互动成为了联系扶贫政策与目标群众的窗口。
（1）执行机构之间的互动。从左门乡扎实推进就业扶贫的实践可以发现，地方政府、村委会、企业之间的互动对精准扶贫政策在贫困农村执行的有效性有着显而易见的影响。为实现就业岗位精准对接，扩大就业岗位脱贫覆盖面，左门乡建立了“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与”跨部门、跨级别的工作联动机制，力求协同推进就业扶贫工作的开展。乡党委政府利用财政专项扶贫资金和扶贫协作资金加大乡村公共服务岗位的开发力度，重点帮扶无法离乡、无业可扶的贫困人口；同时采取给予跨省务工贫困人口交通补贴、组织劳务输出人员经费奖励等措施，加强劳务输出服务。各村委会高度重视“技能进村入户”工作，坚持实施技能脱贫，统筹整合各类培训资源，组织贫困人员参加劳动岗前培训、订单培训、岗位技能提升培训，按规定落实职业培训补助政策，以提高贫困人口的就业质量。大姚三台绿特公司、宝来公司、姚安鑫盛公司等农业龙头企业根据自身企业实际提供多种形式的
就业岗位，通过雇佣贫困家庭劳动力参与保洁、治安、产品分类和包装等工作增加贫困人口的收入。左门乡在执行精准扶贫政策中实现了多区域、多部门、多方式、多元主体协调合作的互动格局，很大程度上确保了扶贫政策的有效执行。
（2）执行者与目标人群间的互动。政策执行能否达到预期目标，政策执行人员与目标人群间的互动起着关键作用。政策目标群体是政策直接作用的对象，贫困人群的理解和支持与否直接决定了精准扶贫政策执行的效果。为确保扶贫政策“进村落户入人心”，左门乡坚持脱贫攻坚群众主体作用，加强
秦丽芳，等：云南省姚安县左门乡精准扶贫政策有效执行研究
扶贫干部与贫困群众之间的沟通交流，以村为单位、以户为对象做到享受政策明白卡、收入明白卡、帮扶成效卡、收入确认卡上墙，真正了解村民致贫原因和脱贫需求；依据实际状况，将村民分为非贫困户、贫困户、贫困户中享受政策一致户和需要单独教育引导户几个类别，做好分门别类的政策宣传，确保村民对帮扶政策、帮扶措施、帮扶成效说得清、讲得明，确保各类贫困群众对扶贫工作的充分认可和大力支持。左门乡推行的这种扶贫沟通机制由于考虑到不同类别贫困户的脱贫需求，以大多数贫困户的利益为基础，扶贫政策的执行得到了极大的支持和理解，因此扶贫成效显著。
3.2.4政策执行机构特征：各司其职助推产业扶贫实效
政策执行的组织理论学派认为，组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。[11]精准扶贫政策执行是一个典型的组织行为，需要依托建立一个坚强有力、行之有效的组织，而在左门乡扶贫实践中，党委政府、村委会、企业等各个机构能否各司其职、发挥其在脱贫开发中的力量作用是决定扶贫政策执行效果的重要因素。
spice在精准扶贫全国动员的大势下，左门乡“政府+公司+合作社+农户”的产业扶贫新机制取得了阶段性的经济效益。在产业扶贫的实践中，乡党委政府牵头引路、组织试验示范、帮扶购买种植保险、组织挂包单位帮扶物资资金，自上而下高效贯彻执行上级组织的决定；各村“两委”及党员示范种植、组织发动和实施生产，将产业扶贫带到田间地头，实现了产业帮扶进村入户，具有较强的行政性；各大农业龙头企业与村民签订农产品订单，提供统一种苗、提供农药化肥和举办科技培训，还为贫困劳动力提供就业岗位，最大限度助力左门乡脱贫工作的开展，体现了服务于党和国家扶贫政策目标的强烈责任感。左门乡产业发展的新模式强调多方力量参与、自上而下、内外合作协调扶贫的动力机制，从而证实了组织层级缝隙和职能分割矛盾之弥合，是组织具有凝聚力、战斗力和执行力的生动反映，更是组织特性影响行为能力精细化的现实样板，有力确保精准扶贫政策执行的稳定性、长期性、持续性。
3.2.5系统环境：经济增长夯实脱贫基础
fukushima任何政策都是根植于一定社会环境之中的，良好的政策环境是政策实现无偏差执行的前提。就精准扶
贫政策而言，影响执行成效的社会环境主要是政治、经济、文化等环境。精准扶贫政策要想得到成功的执行，就必须与特定的政策环境达成平衡；相反，扶贫政策离开了特定的政策环境就有可能沦为“无家可归的孤魂”。与其他因素相比，经济环境对左门乡精准扶贫政策的执行作用更为直接。
精准扶贫政策执行的经济环境在当下及未来较长期限内，总体态势是稳定有利的。从宏观上看，中国特色社会主义已经进入新时代，国家经济总体平稳、稳中有进态势明显，2017年、2018年我国GDP总量接连突破80万亿元、90万亿元，经济总量连续两年登上新台阶，且稳居全球第二位。③经济的稳增长、高质量发展为精准扶贫财政投入的持续增长奠定了基础，同时拓宽了精准扶贫的广度和深度。就微观环境而言，左门乡紧抓精准扶贫财政资金高投入的机遇，2014年以来全乡投入到户产业扶贫资金208万元，小额信贷2125万元，通过整合人、财、物等资源，依托五大农产品合作社积极联系企业签订购销合同与种植协议，以“企业+合作社+农户”的形式发展特色农业，增加集体经济收入，夯实了贫困地区脱贫攻坚的经济基础。左门乡精准扶贫政策有效执行离不开国家经济实力的增强，当然，也离不开当地产业稳定、可持续发展所带来的经济增长。这说明国家经济支持是精准扶贫政策在贫困地区执行的坚强后盾，而贫困地区经济自我发展机制则是扶贫政策得以有效执行的重要保障。总之，经济环境对于精准扶贫政策在左门乡的执行起着直接的影响作用。
3.2.6政策执行人员的偏好：勇担责任助力脱贫攻坚
精准扶贫政策最终是依靠执行人员来“落地”实施的，执行者对扶贫政策的认知、回应态度、回应强度都严重影响着扶贫政策执行的成效。台湾学者朱志宏认为：好的政策执行效果取决于政策执行主体对政策及价值取向的认知、理解和认同。
随着脱贫攻坚的深入，左门乡一批批基层工作者在这项艰巨又光荣的任务中得到淬炼，成为精准扶贫政策执行中极具凝聚力、战斗力和号召力的一线人员。围绕“脱贫攻坚”这一中心，乡党委政府成立了脱贫摘帽攻坚指挥部，所有成员自愿签订脱贫摘帽责任状，完善责任机制、落实责任清单，真正做到“个个头上有目标、人人肩上有责任”，形成了浓厚的扶贫攻坚氛围。扶贫人员的责任意识在精准扶贫政策执行中占据着不容忽视的地位。同时，按照“一村一品兴产业”的思路，村组干部、“两委”成员和党员积极参与新产品试验种植、带头发展产
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