中国的社会工作机构：
问责、绩效、能力与专业性
文/梁昆（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）
［摘要］近年来，在我国社会工作机构数量呈现爆发式增长的同时，相关研究也在快速增加，但由于缺乏全国性数据，难以从实证层面全面反映我国社会工作机构的总体面貌。本文利用“中
国社会工作动态调查”（CSWLS）2019年首轮全国性调查所获数据，根据“APCP”模型，从组织问
责、组织绩效、组织能力和组织专业性四个方面对我国社会工作机构的发展状况进行了实证分
析。结果表明，社会工作机构在问责和绩效状况上整体表现良好，但在综合发展能力和专业化发
展条件上存在明显短板。结果还显示，我国社会工作机构在整体发展水平上存在显著的区域差
异，珠三角地区的发展水平最高。
［关键词］社工机构问责绩效能力专业性
［基金项目］本文为国家社会科学基金青年项目“目标导向的社会服务项目成效测评研究”
（编号：19CSH063）和国家社会科学基金重大项目“社会治理背景下我国社会工作行动本土化理
论框架与实践体系研究”（编号：16NDA084）的阶段性成果。
［作者简介］梁昆，华东理工大学社会与公共管理学院社会工作系副教授，现代公益组织研究与评估中心（深圳、上海、广州、东莞、台州）理事，博士，主要从事社会服务与社会治理方面的
研究。
［中图分类号］C916
［文献彌码］A
［文章编号］1008-7672（2021）03-0009-21
_、问题的提出
社会工作机构（简称“社工机构”）又称作“民办社会工作服务机构”或“民办社工机构”，根据《民政
部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》的界定，是指“以社会工作专业人才为主
体，坚持'助人自助'宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能,
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鉴于发展社工机构在加强现代社会组织建设、促进政府职能转变、引导社会力量有序参与社会治理、建立健全社会服务体系等方面的重要意义，自2009年以来，《民政部关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》等文件先后发布，均致力于通过顶层制度设计，推动社工机构的发展。在政策强力驱动下，我国社工机构近年来呈现出蓬勃发展的态势。根据民政部门户网站发布的《图解:“数”说社会工作发展》历年数据②以及《公益时报》的有关统计数据③，我国社工机构的数量从2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。
在社工机构数量呈现爆发式增长的同时，有关研究也在快速增加。文献检索结果显示,2009年至2020年，中国知网(CNKI)上主题与“社工机构”“社会工作机构”“社工服务机构”“社会工作服务机构”“民办社工机构”“民办社会工作机构”“民办社工服务机构”“民办社会工作服务机构'湘关的各类文章共计2000余篇，
并大致呈现出逐年递增的态势。然而，这些数量众多的研究由于缺乏反映社会工作行业发展的全国代表性数据，难以从实证层面全面反映我国社工机构的总体面貌，也难以比较不同区域社工机构的发展状况。因此，如何评价我国社工机构的发展状况，仍是一项值得研究的课题。本文基于“中国社会工作动态调查”2019年首次调查所获全国代表性数据，运用“APCP”模型，尝试对我国社工机构的发展状况进行实证分析与评价。
二、分析框架
社工机构发展状况的评价研究可以追溯到社会组织或非营利组织(NPO)的评估研究。在已有文献中④®®，与社会组织评估有关的理论大致可以分为以下几种类型：一是关注社会组织绩效的评估理
①在对社会工作机构的界定上,2014年发布的《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》与
2009年发布的《民政部关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》相对照，有两点不同：一是将主体由“社会工作者”替换为“社会工作人才”；二是在服务内容上增加了“人文关怀”和“资源链接”的表述。
②来源：v/article/gk/tjtb/201903/20190300015629.shtmlo
(3)来源：/html/zhuanlan/2018/0829/14695.htmlo
④陈锦棠等:《香港社会服务评估与审核》，北京大学出版社,2008年。
⑤邓国胜:《民间组织评估体系：理论、方法与指标体系》，北京大学出版社,2007年。
⑥官有垣、陈锦棠、陆宛苹:《第三部门评估与责信》，北京大学出版社,2008年。
论，代表性理论为"3E"评估理论，该理论从经济(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)三
个方面评估社会组织的绩效；二是关注社会组织能力的评估理论，代表性理论为“3D”评估理论，该理
论从诊断(Diagnosis)、设计(Design)和发展(Development)三个环节促进社会组织的能力建设；三是聚
焦服务对象感受的评估理论，代表性理论为顾客满意度理论，该理论强调通过顾客满意度评估社会
组织的绩效；四是综合性评估理论，代表性理论为“平衡计分卡”理论，该理论从愿景(Vision)、策略(Strategy顾客(Customer)、员工学习与成长(Learning and Growth)、内部流程(Internal Process)和财务(Finance)六个维度对社会组织进行综合评估。而国内的社工机构评估实践则经历了从“全身体检”式
综合性评估到“绩效导向”型评估的转变，在现阶段更加突出服务绩效与问责①②，也更加符合社会组
织绩效评估的思路。
在参考上述评估理论，特别是“3E”评估理论、“3D”评估理论和顾客满意度理论的基础上，邓国胜
提出了一种针对我国社会组织的全方位评估理“APC”评估理论。该理论包括三个密切相关、相
互作用的评估维度：问责(Accountability)、绩效(Performance)和组织能力(Capacity)□③它既兼顾了上
述单一性评估理论的关切，又弥补了其不足，而且较之“平衡计分卡”理论等已有的综合性评估理论，
在评估维度上更为聚焦，凸显了问责、绩效和组织能力的重要性。
尽管“APC”评估理论值得我们采纳和应用，但“APC”评估理论是一种一般化的社会组织评估理
论，它并未能反映社工机构作为专业性社会组织的特点-姚进忠和崔坤杰也认为，现有的社会工作评
估更多关注效率与问责，对社会工作的专业特质则考虑不足，因而不利于促进社会工作的专业发展。®
有鉴于此，笔者于2016-2017年与东莞市现代社会组织研究与评估中心和深圳市现代公益组织与
研究中心的同事一起，在参考“APC”评估理论的基础上，将反映专业化发展条件的组织专业性(Professionalism)纳入社工机构评估的视野，构建了包括组织问责、组织绩效、组织能力和组织专业
性
四个维度在内的全方位模型，简称“APCP”模型，分析框架如图1所示。
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组织绩效组织问责
______________社工机构发展____________________________
状况评价维度
组织能力组织专业性
__________________________________________________丿
图1,,APCP^^模型
①④姚进忠、崔坤杰:《绩效抑或专业：我国社会工作评估的困境与对策》,《中州学刊》2015年第1期。
②尹阿雳、赵环:《深圳社工服务机构评估观察与解读》,《中国社会工作》2015年第21期。
③邓国胜:《非营利组织“APC”评估理论》,《中国行政管理》2004年第10期。
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在“APCP”模型中，组织问责指的是社工机构“对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代”①，包括组织基础建设、信息公开、财务管理与使用等方面的指标，主要指向社工机构的合法合规程度。组织绩效反映社工机构的综合绩效，包括适当性、相关主体评价、服务产出、服务目标达成、社会影响与持续性等方面的指标。社工机构作为民办非企业单位或社会服务机构的_种类型，其主要
工作是从事非营利性的社会服务活动②，特别是社会工作服务活动，因而该维度主要指向社工机构的服务绩效水平。组织能力考查社工机构的生存与发展能力，包括组织能力基础、服务支持与资源动员、公共关系管理、组织文化发展和服务管理等方面的指标，主要指向社工机构的能力建设水平。组织专业性则参考了魏斯盖尔（Weiss-Gai）和韦尔伯恩（Welboume）提出的关于“社会工作专业性”的综合分析框架③④，突出社工机构的专业化发展环境或有助于促进专业特质成长的条件，包括专业人员（或具有专业背景的人员）、专业组织参与、专业伦理守则、专业教育与研究、专业自主性，以及专业地位的公众认可等方面的指标，主要指向社工机构的专业化发展条件。这四个维度密切相关、相互渗透，共同反映社工机构的发展状况。
本文将基于“APCP”模型，并参考有关法律法规与政策指引，分别从组织问责、组织绩效、组织能力和组织专业性四个维度对我国社工机构发展状况进行分析与评价。
三、研究斓
本文使用的数据来自“中国社会工作动态调查”2019年首轮调查。此轮调查由华东理工大学社会与公共管理学院、国际社会工作学院和上海高校智库“社会工作与社会政策研究院”共同发起，并于2019年6月至10月间在全国56个大中型城市开展。调查以每个样本城市的注册社工机构名单为抽样框，随机抽取社工机构：城市规模大（均为大城市）、社工机构总量多（均在200家以上）的_类城市（包括上海、
南京、深圳、广州、北京、成都和重庆7个城市）中，每个城市计划抽取33家；社工机构总量较少的二类城市中，每个城市计划抽取11家，总量如不足11家，则全部纳入。调查采用华东理工大学与当地合作高校联合调查的方式，使用项目组自制的“2019年中国社会工作动态调查社会工作机构问卷”，最终共获得有效问卷979份，问卷有效回收率为98.59%（关于调查的设计、实施与样本描
①邓国胜:《民间组织评估体系：理论、方法与指标体系》，北京大学出版社,2007年，第103页。
②廖鸿:《社会组织评估指引》，中国社会出版社,2012年，第280页。
③魏斯盖尔和韦尔伯恩提出了一个综合性的“社会工作专业性”分析框架，并通过一系列指标来区分“专业”和“非专
业”，这些指标或专业特质包括：一是公共认可，二是专属工作领域，三是专业自主性，四是专业知识基础伍是专业教育，六是专业组织，七是伦理守则，八是专业声誉。
④Idit Weiss-Gai and P.Welboume,“The Professionalisation of Social Work:A Cross-National Exploration,f，International
Journal of Social Welfare,Vol.17,No.4,2008,pp.281-290.
述，详见刘畅等的文章①）。
由于当前我国社会工作机构主要分布在大中型城市，且此次调查覆盖了我国除西藏自治区和港澳台地区之外的22个省、4个自治区及4个直辖市的56个大中型城市，因此该样本具有较高的全国代表性。社工机构样本的区域分布结构可见表1。
表1中，长三角样本包括上海、南京、杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、金华、台州、舟山、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、盐城、合肥等19个城市的样本，因被纳入的城市数量较多，占比接近总量的三分之一；珠三角样本包括深圳、广州、东莞、惠州、中山、珠海、佛
表1被调查社工机构的区域分布结构主分类次分类频数百分比
长三角样本
31932.58%
上海市样本25 2.55%
南京市样本42 4.29%
其他城市样本25225.74%珠三角样本
1311338%
广州市样本31 3.17%
深圳市样本31 3.17%
其他城市样本697.05%其他区域样本
52954.03%
北京市样本63 6.44%
成都市样本55 5.62%
重庆市样本33 3.37%
其他城市样本37838.61%合计979100.00%注：由于四舍五入，分项加总与合计数值可能略有出入。
山、江门、肇庆等9个城市的样本，因被纳入的城市数量最少，占比也最少；其他区域包括北京、成都、
重庆等28个城市，覆盖了长三角和珠三角地区外的所有宜辖市、省会城市、计划单列市（不含拉萨
市），以及保定市（雄安新区），因被纳入的城市数量最多，因此该区域样本所占比重最大，超过总量的
一半。需要说明的是，部分城市由于机构人员规模较小，在调查的实施过程中增加了机构抽样的数
量，以满足调查对个人抽样数量的要求。
以上海市为代表，长三角地区是我国社会工作机构的“先发”区域，内地第一家社工机构——上
海乐群社工服务社——于2003年在上海成立；以深圳市、广州市为代表，珠三角地区的社会工作走
在全国社会工作发展的前列，深圳市于2007年出台的《关于加强社会工作人才队伍推进社会工作发
展的意见》（简称“1+7”文件）是全国第_份围绕建立健全社会工作人才培养、评价、使用、激励的机制
和制度保障出台的综合性地方文件，广州市则从2010年起试点建设家庭综合服务中心，并在全市推
行。长三角和珠三角区域作为我国社会工作发展的“先发地区”，其社工机构的发展状况对于评价我
国社工机构的发展水平来说，具有重要的参考价值。因此，本文在接下来的分析中，增加了对不同区
域之间的比较分析。
①刘畅、袁易卿、孙中伟、何雪松:《中国社会工作动态调查（CSWLS2019）：设计、实施与样本描述》，《华东理工大学学
报X社会科学版）202。年第倔013
