【文章编号】1002-1329
(2021)03-0115-06
【中图分类号】TU981【文献标识码】A
[d o i l 10.11819/c p r 20210314a
【作者简介】
李惟科（1982-男
，博
士，清华大学建筑设计研究 院有限公司.注册城乡规划 师，一级注册建筑师，高级 工程师。
【修改日期】2021—02-
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城乡统筹规划界说
ON THE DEFINITION OF URBAN-RURAL COORDINATION PLANNING
李惟科
L I W eike
【摘要】围绕“什么是城乡统筹规划”这一问题 展开论述。中国统筹城乡发展的主线是转型发 展、提振民生和社会治理，城乡统筹规划在这一 历史时期承担了调结构、赋权能、建社区的重要 职能。城乡统筹规划自身的逻辑自洽体系应严 密，并应与现实发展建立紧密的联系；同时应注 意到随着社会的发展，城乡统筹规划的主体和客 体会发生变化。在充分论证的基础上，文章界定 了城乡统筹规划的概念范围，明确指出城乡统筹 规划是中国特定历史时期系统性的城乡发展策略 和社会治理构架。结合国内城镇化的发展背景， 文章还分析了城乡统筹规划的发展趋势和导向。【关键词】统筹城乡发展；城乡统筹规划；概念 界定；新型城铕化
ABSTRACT : Around the issue of 4<what is the urban-rural coordination planning，’，this article starts a discussion . The mainline of China's urban - rural coordination development is development transformation , livelihood improvement and social governance . In this historical period , urban-rural coordination planning undertook three important functions to adjust development structure , empower energy and build community . The logic lf-consistent syste
m of urban-rural coordinating planning should be preci , and a clo contact should be established with the reality of development . And it should also be noted that , with the development of society , the subjects and objects of urban-rural coordination planning will change . O n the basis of full argument , this article defines the concept of urban-rural coordination planning , which is the systemic development strategies and social governance framework in this specific historical period of China . Combined with the background of domestic urbanization development , this article also analyzes the trends and guidance of urban-rural coordination planning .
KEYWORDS : urban-rural coordination
development ; urban-rural coordination planning ; concept definition ; new urbanization
近年来，我国社会各界高度关注"城乡统 筹规划’‘ 一词.但是对其有不同理解.对于"什 么是城乡统筹规划"这一问题的认识从未统一。 从各地陆续开展的城乡统筹规划实践工作来看， 想要进一步探究城乡统筹规划的体系构建和制度 安排等问题.基本概念的界定这一工作是绕不开 的，
1中国统筹城乡发展的主线
1.1为走向新型城镇化道路调整发展结构
中国的新型城镇化战略是指以人为本.以人
口的空间流动和社会流动为主线.以城乡_体化 为目标.形成经济与社会同发展.城市与乡村共 繁荣.人与自然相和谐.历史文化与现代文明交 相辉映的新型城乡形态~.传统城镇化造成了一 系列的结构性问题.如严重的城乡二元结构.城 市内部贫富差距与社会冲突.城乡经济结构升级 缓慢.城乡社区发育不全等，传统城镇化让中国 城乡社会经济发展难以为继。叶裕民教授指出. 新型城镇化战略谋求城乡发展转型.通向新型城 镇化道路的基本方法就是统筹城乡发展.而发展 转型中最大的障碍就是传统城镇化遗留的结构性 问题.在中国各地正在进行的统筹城乡发展实践 中.首先需要破解的就是传统城镇化遗留的一系 列结构性问题。调整发展结构是贯穿中国统筹城 乡发展的主线之一.也是中国全面深化改革的主 要线索之一。
1.2为改善民生持续推进农村还权赋能
改善基层民生的要务在于改善收入结构.而 目前中国农民家庭人均现金收入中.占比最低的
部分是财产性收入。以四川省为例.近年来由于 新农村发展势头良好.农民收入水平持续提高，
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但是农民的财产性收入几乎仍然为零.这一现象 妨碍了农民生活水平的真正提高，如图1所示。 为提高农民的财产性收入.真正提振民生.还权 赋能是需要长期持续幵展的工作。~还权’_指的 是基于财产.权利人得到社会承认和保障的一套 行为许可："赋能’‘指的是赋予更完备的产权 权能[2]。 ~还权"是“赋能"的前置条件.通过“还权”基本上解决了产权归属的问题.而■■赋 能'’将有可能为资产转化为资本提供机会。为提 高农户财产性收入.进一步改善民生.需要通过 统筹城乡发展唤醒农村沉睡的资产，所以持续推 进农村还权赋能是中国统筹城乡发展的长期任务 之一。
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
年份
现金收入
工资性收入4字和号
一家庭经营收入
财产性收入转移性收入
图1 2004-2011年四川省农村居民家庭人均现金收入结构和趋势
F ig.l S tru c tu re a n d tre n d o f p e r c a p ita a n n u a l c a s h in c o m e o f ru ra l h o u s e h o ld s
S ic h u a n (2004-2011)
资料来源：根据四川省历年统计年鉴数据绘制。
27.2
就业人口年增速 建成区面积年增速
城镇人口年增速 工业增加值年增速
图2 20〇7—2011年四川省城镇化主要指标对比
F ig.2 C o m p a ris o n o n m a in u rb a n iz a tio n in d e x e s in S ic h u a n (2007 -2011)
资料来源：同图1。
1.3为建立成熟社会秩序积极发展城乡社区统筹城乡发展的第三条主线，就是要统筹城 乡社区共同发展.建立中国现代社会结构，主要 的内涵是建立成熟社会的秩序.为全体国民提供 发展机会和公共服务：城乡社区承载人口的空间 流动和社会流动，城乡社区的发展.是迈向成熟 社会的必经之路。健康发展的城乡社区.是构建 中国现代社会的基本细胞.也是建立成熟社会秩 序的基础。城市与乡村之间要建立开放融通的发 展机制.建立相互之间和谐顺畅的发展关系，建 立城乡一体化的管理制度.这一切都应以社区发 展为基础。
随着城镇化的发展，有学者测算未来在我 国沿海和东部地区，将会新增3亿人左右.而鉴 于农村合并后的组织架构不完善和治理经验的缺 乏.以及相关法律条例的滞后.新产生的社区会 碰到很多历史上从来没有碰到的治理难题.既包 括私有房屋产权和共有土地.共有财产的关系处 理.也包括基层民主的发展问题i 31。社区发展的 过程.也就是基层民主自然孕育的过程.这一点 在四川省新农村社区发展中表现得尤其明显.中 国基层民主的发展充分说明.民主并非推举圣 贤而是为了释放社会创造力:4:。统筹城乡社区发 展.是中国真正迈向成熟社会的重要一步。
2城乡统筹规划的职能
2.1以结构调整促进城乡发展转型
特点的英语(1) 根据产业转型升级调整用地结构。由于传统城市化的发展模式局限，地方政府 在区域竞争中为了
化学公式表白招商引资.为制造业投资者提 供低价土地.造成城乡建设用地结构失衡。首先 表现为空间城镇化的增速快于人口城镇化增速. 在四川省具体表现为工业增加值增速>建成区面
积增速>城镇人口增速>就业人口增速.如图2所 示。
同时.四川省2011年和2012年的土地出让 占比出现结构性失衡.其中工矿用地.商业服 务用地.住宅用地的平均占比分别为54.96%. 12.13%和32.91 %：这组结构数据明显体现出地 方政府将空间发展资源过度投放于制造业领域。
城乡统筹规划以新型城镇化战略为出发点. 协调城乡建设用地的投放比例。在控制空间城镇 化的增速的同时.盘活现有工业用地存量：综合 考虑小城镇的用地需求.借助增减挂钩.土地整 理等地方性政策.为新农村的发展争取机会。城 乡统筹规划的首要职能就是科学配置城乡建设用 地的资源.调整城乡建设用地结构。
(2) 根据城镇职能发展调整体系结构。
城乡统筹规划根据城镇职能的发展.以城
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乡一体化为出发点调整城镇体系结构，以四川省 为例.首先是要多点多极发展.四川省是西南地 区唯一具备多点多极发展潜力的省份.如图3所 示，只有实现多点多极发展.才有可能改变资源 过度集中的现象.丘陵区.山区腹地才有可能获 得发展机会.
另外.城乡统筹规划在体系结构调整方面的 落脚点.在于镇村结构的调整.以成都市为例， 目前市域范围
内有200佘个建制镇.数千个聚居 点.需要从空间可达性和人口增长这两个维度科 学研判镇村空间的结构层次.是否需要增加新农 村综合体的层次.是否需要合并基层社.组，都 是城乡统筹规划应深入研究的课题。
(3)根据供需关系变化调整空间结构。
随着新型城镇化的推进.城乡空间也处于迅 速的变化演进中。城乡空间结构应根据供需关系 的变化适时调整。如成都市以轨道交通建设进一 步拉动二.三圈层的发展.这样在城乡空间结构 中就出现了TO D 发展的新模式，T O D 开发模式是 综合考虑村镇居民的出行需求.就业需求和消费 需求后做出的决策：此外，轨道交通向二，三圈 层的拓展的同时.也催生了多个换乘交通枢纽. 促进了城乡绿道网络的发展.进一步改善了城乡 空间结构.这些规划内容.都是以"全域规划" 的模式编制实施的.这说明城乡空间结构的调 整.需要在较大的空间范围内综合考虑城乡居民
的需求才会获得成效.
2.2探索农村还权赋能的创新路径
(1) 还权赋能的重点在于规划赋能。
政策还权的同时.就应考虑到规划赋能的一 系列问题。赋能的核心是通过城乡统筹规划的引 导.增加农
户的财产性收入.充分考虑到市场动 态.提出具有可实施性的农户增收方案。四川省 部分地区统筹城乡发展的创新，就是通过规划充 分发挥农户资产的效能.原有的宅基地.规划成 为乡村酒店.文化创意产业.会所等.这样沉睡 的资产.就变成了有效的资本。充分赋予农户权 能.是实现经济.环境可持续发展的前提条件， 还权赋能的重点和难点都在于规划把握市场的能 力，也就是规划的创新能力。
(2) 规划创新推进还权赋能的开展。城乡统筹规划的创新，主要体现为制度创新，以制度创新获得规划方案的整体提升.城乡 统筹规划标志着我国城乡规划领域全面进入基层 公众参与的时代，以基层民主推进城乡统筹规划 的编制和实施.是目前我国城乡规划领域的重要 发展。在充分发挥基层民主的基础上.才能实现 乡村规划师制度。规划沟通了城市和乡村.特别 是反映了乡村居民的利益诉求.城乡统筹规划的 制度创新说明.只有在充分行使民主权利的前提 下，还权赋能才能落到实处.
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(万人）
图3西南地区地级市基本情况对比
Fig .3 Comparison on the basic situations of prefecture-level cities in the Southwest (circle di
ameter reprents the per capita
GDP , 2011)
资料来源：根据中国城市统计年鉴2〇彳2数据绘制。注：圆圏直径表示人均GDP,
2011
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2.3 以规划为媒介推进城乡社区发展
(1) 中国城乡的天然联系在社区.
目前中国城乡的天然联系在社区。社会的 细胞是社区.社区的细胞是家庭，由于国家保障 体系的不完善.城镇化进程中的农户只有选择理 性经济家庭的模式.出现大量_二兼滞留''的现 象.城乡社区之间的联系.就是城镇化进程中农 户家庭的天然联系。城市社区和新农村社区目前 面临的问题，实际上是一体两面.反映出的是 •二兼滞留"家庭的问题.也反映出农民工自然 属性与社会属性的分裂。新型城镇化以-化人' 为核心.要统筹考虑城市社区和新农村社区的 发展问题.不能_而再地犯■头痛医头.脚痛医 脚''的错误.
(2) 城乡社区发展的媒介是城乡统筹规划，
中国城乡社区的发展必须以城乡统筹规划为媒介.以家庭为基本单位考虑规划方案。实际上 城市规划以家庭为单位考虑社区发展由来已久. 所谓邻里单位理论就是"一个组织家庭生活的社 区的计划"。而中国城乡的 '邻里单位"更为复 杂.情况更为特殊.因为城镇化进程中^二兼滞 留''的家庭是城乡分离的，所
糯米面怎么和面以单方面发展城市 社区或新农村社区都不会得到良好的成效。目前 在各地新农村社区的建设中.编制规划时会综合 考虑农户家庭发展的愿景，例如将来是否会去中 心城市罝业.家庭成员是否会返乡创业等：而在 城市社区的发展中，却很难考虑到流动农民工家 庭的发展问题.城乡社区发展中遇到的这些问 题.是人和家庭发展的问题.是城乡关系的最具 体表现.应纳入城乡统筹规划通盘考虑.才有可 能通过持久的努力以解决中国式■邻里单位"发 展的问题。
3城乡统筹规划的逻辑
3.1逻辑自洽体系
(1) 紧密围绕统筹城乡发展的三大主线，发展.民生.秩序.是中国统筹城乡发展的主线.也是中国改革的内在逻辑。发展转型是民 生改善的基础.民生改善推动社区发展.而社区 发展优化社会环境又为发展转型创造条件.这三 大主线是紧密联系和环环相扣的。城乡统筹规划 首先要紧密围绕这三大主线提出主张，而不能回 到传统城镇化的老路上去。这三大主线实际上都 围绕人的城镇化.提出发展转型.提振民生.完 善社区的三项任务，理有固然.而势无必至.现 实中最难为规划师的.就是要根据社会经济形势 的变化做出即时的决策.但无论如何只要抓住了 发展的主线.就可以初步建立规划的逻辑.
(2) 规划内涵和外延的关系明确。
城乡统筹规划不能无限外延为无所不包的规 划.应有所不为.首先.以新农村建设为名义. 实质上是通过’增减挂钩"政策获取城镇建设用 地的行为.不是城乡统筹规划：其次.以小城 镇发展为名义.盲目扩大建设用地规模.尤其是 盲目扩大工业园区招商引资的行为，不是城乡统 筹规划.还有.以低丘缓坡治理为名义获取建设 用地指标.破坏生态环境的行为也不是城乡统筹 规划。城乡统筹规划具备发展.民生和秩序的内 涵.不符合内涵的外延均不视为城乡统筹规划.
(3)规划可以从抽象上升到具体.马克思指出：_如果我抛开人口的阶级. 人口就是一个抽象：如果我不知道这些阶级所依 据的因素.如雇佣劳动.资本等等，阶级就是一 句空话：比如资本.如果没有雇佣劳动.价值. 货币.价格等等.它什么也不是……"所以对于 城乡统筹规划.只有抽象的战略而无具体的所 指.那么它就什么也不是。马克思坚持的从抽象 上升到具体的逻辑，是城乡统筹规划的基本逻辑 之一.规划不应是一个关于整体的混沌的描述. 而是一个具有多种规定和关系的丰富的总体.城 乡统筹规划的逻辑自洽体系，要求规划的主线清 晰.内涵和外延明确.可以从稀薄的抽象理论落 实到踏实的具体的规划措施.3.2逻辑与现实之间的联系
电商运营是做什么的(1) 获得法律地位。
任何一个逻辑体系与真实世界都要有密切联 系的界面.对于城乡统筹规划来说.与真实世界 的第一项联系即与法律相关.
城乡统筹规划与地方性立法相结合.是实现 区域城乡一体化发展的路径。研究关注的地方性 立法主要指的是城乡统筹中土地要素法制问题方 面.由于我国地方发展和自然禀赋的差异性.关 于土地要素保障的问题——农房.承包地.宅基 地.新农村综合体等——不宜一刀切，应允许存在 区域差异。城乡统筹规划结合地方立法.可以为经 济行为的空间聚集解除障碍。例如.提出适宜进 行土地经营性流转的范围和规模.提出适宜于区 域发展的农村聚居模式和规模等.这些内容都是 城乡统筹规划相关法制问题研究的重要方面.
(2) 政策对接明确。中国城乡统筹规划与现实社会的联系还存 在于政策界面。作为文化的移植现象，包括现代 意义上的城乡规划在内的整套制度设施都是文化 移植的产物.在这样的长期的文化磨合的情态之 下.规划问题从一开始就不是单纯的技术问题， 而与中国的政治社会.历史文化等政策问题反复 纠结.在这样的情态下.希望规划在短期内形成 某种极为稳定的状态并不现实，任何类型的规划
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都是在不断磨合中发展前行.当然规划发展也并 不是摇摆不定的.近年来城乡统筹规划与地方发 展政策的明确对接就是很好的开端.例如前文介 绍的城乡统筹规划承接还权赋能的政策，即说明 了城乡统筹规划与真实世界的密切关联。
(3)规划框架清晰。
为了保证事权清晰.城乡统筹规划与现行规 划框架的对应关系应更为明确.研究倾向于将城 乡统筹规划的思想方法纳入现行城乡规划的框架 体系中，而不是再单独建立城乡统筹规划的运行 体系。这样的考虑是出于结构主义的观点，即基 于■关系"重新认识事物的本质[51，城乡统筹规 划整体的效能.很大程度上是取决于与规划之间 的关系.而非仅仅依靠某一项规划。也就是说，现行的规划体系虽然存在一些问题和局限，如计 划经济的色彩强烈.规划中的多项表述缺乏新意 等。但是近年城乡规划增强了空间资源分配的导 向性.一方面是因为与各项专项规划的结合更紧 密了.另一方面是加强了政策区划的内容，所以 具备了把握区域生产力空间布局的能力。在这样 的框架下.提出城乡统筹规划的思路和措施■具 有很强的可实施性。
4城乡统筹规划主体与客体的转型
4.1主体的变迁
城乡统筹规划的主体，与已成公论的人权内 容的_三代•划分相似.即“从有限主体到普遍 主体"."从生命主体到人格主体"，"从个体 到集体” [6]。
早期的城乡统筹研究中，研究关注的重点 是农民.对于农民工市民化的关注是后来才有的 事。农民工市民化的问题.有着人权保障上的特 殊意义。所以目前学界研究城乡统筹规划.均认 为统筹问题不是一个地区范围内的问题.不是一 个少数人集团或阶级范围内的问题.也不再是某 一个人权原则的问题.而是
全国范围内的彻底的 每个人的问题。
从研究新农村建设规划到研究城乡基本公共 服务均等化.这个趋势也反映出城乡统筹规划的 重点从生命主体到人格主体的转化。用’生命"特征来概括主体理论已无法表达其已丰富和发展 起来的新内涵。早期的物质空间规划只能保证生 命主体的基本物质需求.但是无法保证法律上的 人格都是平等的.其待遇也应该是同等的。所以 规划日益重视基本公共服务均等化的问题.这一 趋势表达了我国现代社会人权制度化的过程。
在城乡统筹规划中.生态环境保护.城乡公 共安全.区域平等贸易等问题.从单纯的专业问 题.发展为世人共同关心的重大公共问题.体现出了在城乡统筹规划中.人权由过去单纯的个人
人权发展为集体人权。环境权■安全权.平等贸
易权等等构成了集体人权的内容。
从人权主体的变迁.可以看出城乡统筹规划
的发展趋势.城乡统筹规划的发展是和人的发展
紧密结合的.人权主体范围的扩展和变化决定了
城乡统筹规划的研究方向。
4.2研究"方法"还是研究"文化"
首先.规划作为一种文化现象.如果仅将
规划简单归结为排解纠纷的手段和技术.实不可
取.目前就有这样的认识倾向：城乡统筹规划是用
来解决麻烦的.失地农民的麻烦.农民工城市化的
麻烦等等.都希望依赖规划解决。实际上规划不
仅解决问题.同时也传达意义。规划在任何时候
都体现价值.都与目的相关。单纯从功能主义.
实用主义的立场理解城乡统筹规划是反文化的。
''解释"一词最能体现方法论方面的复杂
性.与自然科学不同，城乡统筹规划具有解释取
向是极其自然的.所以笔者也没打算把作为研究
方法论的■城乡统筹规划'’概念表述为真理。因
为它需要的不是"科学"的证明.而是经验的说
明。当然这里的经验不是依赖于个人体验.而是
特定历史时期特定人群的经验总结。所以说城乡
统筹规划极具■■中国特色不了解城乡统筹规
划产生和发展的背景—
—中国国情—
—就无法真
正领会立场和方法。
中国近40年的故事又恰恰体现了亚当•弗
格森指出的'人类行动的后果而非人类精心计划
的结晶”的精髓m。精心规划的重点城镇并未得
到如愿以偿的发展.而往往被规划冷落的角落却
曰益红火.•人们希望农民工能在城市落脚.而农
民工往往还是立即将流动资产转换为远在千里之
外的农村房产。由于发展的不确定性.只有文化
才能成为个人.社会.规划之间的可靠连接.因
为人总是生活在他们信其所有的世界中.进而.
可以认为规划是否有效的标准是文化上的真实性
而非技术上的真理。可见.城乡统筹规划在•立
场"和"方法"之外.另有"认识"和"解释”
方面的问题需要探求。
5结语：什么是城乡统筹规划
相较于传统的城市规划.城乡统筹规划的创
新在于.首先.规划的路线从传统城镇化转向为
新型城镇化：其次.规划职能的重点从物质空间
规划偏向社会治理最后.规划编制的方式真正
体现基层民主和人民当家作主。所以.城乡统筹
规划是中国特定历史时期系统性的城乡发展策略
和社会治理构架。之所以强调―统筹'.是因为
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