【文章编号】1002-1329
(2021) 04-0009-07【中图分类号】TU 984【文献标识码】A
[doi ] 10.11819/cpr 20211803a 【作者简介】
解永庆（1982-男.博士， 天津大学建筑学院副教授。 张婷（1989-).女.硕士. 农业农村部规划设计研究 院规划师。
曾鹏（1977-男，博士. 天津大学建筑学院副院长、 城乡规划系系主任、博士生 导师.教授.中国城市规划 学会小城镇规划学术委员 会委员.本文通信作者。 【修改日期】2021—02-03
* 国家自然科学基金面上
项目（51978447)。
省级国土空间规划中主体功能区细化方法初探+
RESEARCH ON SUBDIVISION METHOD OF MAIN FUNCTIONAL AREA IN PROVINCIAL TERRITORIAL PLANNING
解永庆张婷曾鹏
XIE Yongqing; ZHANG Ting; ZENG Peng
【摘要】尽管主体功能区规划被纳入到国土空间 规划体系当中，但由于主体功能区与国土空间规 划的关系尚未理顺，导致在省级国土空间规划中 细化主体功能区的方向仍不清晰。作为国土空间 开发保护的基础性制度，主体功能区应作为国土 空间规划中多规合一的逻辑起点。从这一视角出 发，本文通过分析现行主体功能区的制度设计不 足和未来发展导向，提出构建以主体功能区为核 心的省级国土空间规划编制框架，并探索一种基 于人地关系而形成的主体功能细分方式，以此为 基础，提出形成差异化的空间指引、精细化的要 素配置、精益化的政策导向方法，以期为完善省 级国土空间规划编制方法提供借鉴。
【关键词】主体功能区；省级国土空间规划；多规 合一
A BSTR AC T: Although the main functional area planning has been incorporated into the territorial planning system, the relationship between them has not been clarified, and the direction o f deepening the main functional area is still unclear. A s the basic land exploitation and protection system, this paper believes that the main functional areas are the starting point o f the logic o f multi-plan integration in territorial planning. From this perspective, through analyzing the deficiencie
s o f the current main functional area system and its future direction, this paper constructs the framework o f the provincial territorial planning taking the main functional areas as the core, and explores a subdivision method of the main functional area types bad on the relationship between human and land. Furthermore, the paper puts forward the formation o f differentiated spatial guidance, element allocation and policies in order to provide reference for improving the territorial planning system.
KEYW ORDS: main functional area; provincial
territorial planning; multi-plan integration
主体功能区是立足区域资源本底条件.针对
区域的保护开发问题制定的空间政策和制度，目 标是实现区域差异化协同发展。自形成以来.其 地位和作用不断得到强化，已经成为国土空间幵 发保护的基础性制度。
2019年5月，《中共中央国务院关于建立国 土空间规划体系并监督实施的若干意见>(以下 简称《意见>)提出建立国土空间规划体系.将 主体功能区规划.土地利用规划.城乡规划统一 纳入到国土空间规划当中.标志着无论是国土空 间规划还是主体功能区制度都迈入了一个新的阶 段。
同年6月.《自然资源部关于全面幵展国土 空间规划工作的通知> 出台之后.各省都开始 积极推进省级国土空间规划的编制工作。自然资 源部在其发布的〈省级国土空间规划编制指南》 中，提出了“落实全国国土空间规划纲要确定的 国家级主体功能区.各地可结合实际完善和细化 省级主体功能区■的要求[' 但究竟该如何完善 和细化主体功能区的制度设计仍未有定论.盛科 荣等提出空间规划体系应以主体功能区建设为基 础进行协调和完善[21，表明了主体功能区在国土 空间规划中的基础地位。延续这种认识.笔者认 为如果可以丰富主体功能区内涵.借助这个制度 工具形成国土空间规划的核心逻辑.那么深化主 体功能区的方法就变得有迹可循。基于此，本文 通过思辨主体功能区和省级国土空间规划的关 系.构建出以主体功能区思想为核心的空间规划 框架.并提出细化主体功能区的一种方法.以期 为省级国土空间规划的开展提供借鉴。
1
对主体功能区的新认识
1.1主体功能区的制度设计认识主体功能区的理论基础是比较优势理论和
菊分沌罙馮
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国土空间规划
百年难遇区域均衡模型。比较优势理论认为基于各地区资 源禀赋的相对优势.形成差异化的地域分工.可 以实现综合效益的最大化：区域均衡模型认为通 过生产要素的合理流动.可以达到区域综合水平 的相对均衡.我国推进形成主体功能区的目的是 实现经济.人口.资源环境的空间均衡.即各地 区人民生活水平相当.人口与经济布局吻合.人 口.经济分布与资源环境承载能力协调[31。这种 空间均衡以经济.社会.环境综合效益为标尺. 即经济发展水平较低的地区可以通过良好的社会 发展状态和优质的生态环境来弥补综合效益水 平，而经济发展水平较®的地区会因为社会，环境质量不佳导致综合效益水平并不显著高于低水 平发展地区w。
在主体功能区的制度设计中.资源要素的自 由流动是实现空间差异化均衡目标的前提条件。在空间差异化引导方面.生产性要素的空间集聚 会形成经济优势地区，而经济劣势地区通常由于 其良好的生态基础需要承担生态安全.粮食安全 的责任，形成生态或农业的优势地区.在空间均 衡方面.经济优势地区向经济劣势地区进行经济 援助和合理补偿.以平衡区域间公共服务水平和 居民幸福感.缩小两者间的经济差距.例如.重 点生态功能区财政转移支付制度.在保障民生的 同时.提高了地方政府开展环境保护和生态修复 的能力。
在主体功能区的制度实施当中.调研发现. 仅有"重点生态功能区财政转移支付制度"和 ■■地区考核制度"
落实较好.因而地方政府普遍 将主体功能区的作用局限成为一个空间政策工 具。尽管主体功能区的空间格局会通过省级战略 和规划得以落实.但由于主体功能区在制度设计 上没有直接关注资源要素的使用方式.导致其实
functional area system
资料来源：本文图表均为笔者绘制。施操作性■弱".空间传导性_弱".其作为空 间基础性制度的作用并未完全体现。新车电瓶能用几年
随着国土空间规划体系的重构.需要对主 体功能区的空间责任和内涵进行拓展和延伸.以 便更好地指导各相关内容.相应地，主体功能区 的角色应从政策工具转变成为全面的空间治理工 具。
1.2 主体功能区在省级国土空间规划中的定位与作用
国土空间规划讲求•先布棋盘.后落棋子"，在省级国土空间规划中.如果将全域空间 资源条件和承载力作为棋盘的■底~ .那么主体 功能区的格局就相当于棋盘的•网格对不同 类型的网格都会有行棋的规则，也就是主体功能 区的引导和管制要求.而在此基础上，会指导要 素的配置.完成"落子"。这种关系的存在形成 了从"现状基础"到 '主体功能区"再到 '要素 配置"的传导范式.
因而，主体功能区的作用表现为一种空间秩 序，这种秩序的属性使得它有条件成为促进多规 融合的
抓手，而这也是省级国土空间规划的重要 任务。
规划改革之前.多规的不融合源于规划目标 导向.侧重点的差异性.实施手段的单一性.这 也导致各类规划优缺点均较为明显。省域城镇体 系规划强调开发引导的格局优化.省级土地利用 规划聚焦保护导向的要素管控，主体功能区规划 关注差异化的区域政策。但是.由于这三类规划 在编制过程中衔接不足.导致它们在实施过程中 缺乏综合性治理手段.各自短板’凸显"。
新时期.多规融合的目标就是要把国土空 间规划作为空间发展和空间治理的战略性.基础 性.制度性工具'因而.国土空间规划应该是 集成式规划.既要有整体格局谋划.也要有实施 管控抓手.还要有政策支撑保障。从这个视角出 发.应该围绕主体功能区的空间秩序性.推动形 成空间格局.要素配置和政策保障的逻辑闭环.从而建构出省级国土空间规划的核心逻辑（图
1.3主体功能区的制度设计新要求
依照前文所述的主体功能区的角色定位来 看.需要对其制度设计内容进行拓展.总体来 说.应从以下几个方面着手：
(1)加强传导性.做好 '承上'’与"启下" 的媒介。向上.省域主体功能区划定需要落实国 家主体功能的空间结构.形成从结构属性到面域 属性的转译；向下.要对市县的发展定位.空间 布局作出有效引导.解决向下传导能力较弱的制
度短板。
(2)
协调保护和发展的关系.统筹"战略引
领"和■■刚性控制"的作用.主体功能区应以 协调人地关系为目标，以人类生存安全为前置条 件，对生态安全.粮食安全底线进行刚性控制， 同时要以未来目标为导向，适应时代变化，为高
质量发展提供空间支撑…(3) 平衡市场和政府的力量.兼顾"效率" 和■■公平"的导向.遵循市场规律，引导要素集 聚紧凑发展.提升产出效率：运用政府力量，探 索新的发展机制和发展模式.解决不平衡不充分 问题.维护区域公平。
2
从省级国土空间规划视角对主体功能区
再审视
2.1空间格局引导性不够
主体功能区分类过于粗泛，功能定位"准" 而不"精导致空间引领性不强。《省级国土 空间规划编制指南》将国土空间划分为三种主体 功能类型，分别为城市化发展区.农产品主产 区.重点生态功能区，三种功能定位是对国土空 间开发保护格局的粗线条勾勒，所体现出的思想 更多的是遵循客观自然地理条件而形成的对国土 空间的总体安排。但能否基于这三种功能制定出 有针对性的地方发展■■规则"？答案显然是否定 的.因为在同一省域范围内.即便被归纳到同一 主体功能类型的区县.由于各自空间多元功能组 织的复杂程度不同会导致差异化大于均质化.这 些地区面临的问题不同.开发方式和保护等级也 有明显差异。简单地按照三种类型划分，无法准 确反映区县单元的多元复合性，也无法体现出省 级规划的空间战略安排和空间利用特点.对涵盖 多元功能地区无法制定出相匹配的复杂政策。
此外.县域空间尺度大，内部乡镇间发展条 件和模式差异较大.造成功能类型在现有规则内 难以统一.也直接导致以区县为基本单元的主体 功能区定位不准确问题。
2.2要素管控传导性不强
保修条款当前的主体功能区制度是区域性政策，向下 以定性传导为主.缺乏要素配置与管控的有效手 段。尽管在主体功能区规划中确定了一些要素管 控指标.如耕地保有量.林地保有量.森林覆盖 率等.但这些指标却来源于土地利用总体规划. 林地保护利用规划等其他规划吣这些指标的确 定并未与主体功能定位相衔接.导致部分地区要 素管控与空间功能定位错配问题突出.例如，调 研发现.在某省范围内.生态功能最重要的区县 划定的生态保护红线范围却较小。
勿忘国耻振兴中华
2.3制度措施有效性不足
主体功能区所涵盖的制度覆盖面广，但实施 有效性有待提升。在全国主体功能区规划中确定 了关于财政.投资.产业■土地.农业，人口 . 民族■环境.应对气候变化等九方面政策和一个 考核机制，但从实施情况看.仅有重点生态功能
区的补偿制度和考核制度落实较好.政策整体协
同水平不高。首先.对保护性地区的财政支持力度和覆盖 度不足。目前财政支持只覆盖重点生态功能区. 对同为保护类型的农产品主产区却缺少财政补偿 措施.而且对生态地区的补偿力度与地方政府实 际的财政需求相差甚远.导致地方政府保护动机 和意愿不强。其次，相关政策协同性不够，主体 功能区原本设定的配套政策涉及财政.发改.自 资.住建.环保等多个部门，但由于对各部门政 策的要求不清晰，导致仅有少部分配套政策予以 落实.有些政策还处于研究阶段，综合性的区域 政策体系缺失。此外，与主体功能区相匹配的考 核评价办法尚未真正建立，虽然重点生态功能区 的县市不考核GDP ，但在其他类型考核之中仍存 在与经济发展强相关的指标考核.而且不同类型 主体功能区考核侧重点模糊.对县市发展模式缺 乏监督。
3
细化主体功能区的总体思路
3.1总体思路
细化主体功能区要以维护生态安全■粮食安 全为前提.以促进国土空间高质量发展为目标.
以解决国土空间利用现实矛盾为出发点.进行体 系建构.实现对省级国土空间规划核心内容的有 效指导。
细分主体功能是构建主体功能区体系的基 础.是制定空间使用"规则"的依据。主体功能 区的分类要基于对空间的科学认知.对现实问题 和未来导向的综合考虑。
完善制度体系是建构主体功能区体系的核 心内容，是多维度保障主体功能区落实的重要路 径.空间格局.要素配置.政策导向是主体功能 区三位一体的制度体系的重要支点。在格局塑造 方面.要围绕主体功能细分类型.制定主体功能 单元的空间组织模式和城乡空间结构，推动差异 化空间形成。在要素配置方面.应以主体功能定 位为依据.以提高资源利用效率为目标.落实强 制性的要素管控要求。在政策导向方面，应强化 要素在主体功能单元之间的集聚和流动，共同发 挥市场和政府的作用，解决效率和公平问题.在细化的主体功能区制度体系指引下，各 类空间布局.设施支撑体系.整治修复工程.政
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主体功能区（类型细分>
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类型n
省级国土空间规划策配套机制等省级国土空间规划的重要内容也会 得到有效支撑。对主体功能区而言.其空间传导 性也从之前的_功能传导''拓展成为"功能+要 素+政策"三重传导模式.强化了传导关系（图
2).
3.2细分主体功能类型
主体功能区细分的目的是制定更精准的国土 空间使用规则，前提是科学认知国土空间，准确 识别国
土空间利用的核心矛盾。
从自然哲学的范畴来看.对国土空间认知的 本质是人和自然的互动关系m
人对自然的干扰
程度直接决定了空间的利用方式.主体功能区的 三种基本类型也反映出人类对自然的控制.培育 和制造的过程。如果可以将人对自然的影响强度 进一步细化，将对自然的控制.培育.制造的空 间中的过渡空间单独划分.构建人对自然影响的 全谱系空间类型，则可以形成主体功能区的一种 细分方法.
从国土空间现实基础来看.在现阶段.城 镇扩张对耕地.生态资源的侵占是土地利用的核 心问题.也是地方政府和上级政府博弈的焦点， 比较而言，生态资源和农业资源由于适宜区位存 在较大差异且地方政府对这两种资源的保护行为 冲突不剧烈■所以二者所表现出来的■■争地"问 题并不严重。因而.土地利用行为所表现出的矛 盾主要为开发和保护之间的矛盾，即开发建设和 耕地保护的矛盾.开发建设和生态保护的矛盾。 依据■■双评价■■可以看出，对一些地区而言，开
发或保护的导向是明确的.但也有相当数量的地
区.处于开发和保护之间的模糊地带.空间使用 的方式难以把握。那么.如果可以从人地关系的 视角出发.以开发保护的强度序列构建主体功能 区分类.就可以妥善处理开发保护导向从明确到 模糊的梯度问
题.相应规则的制定也会使地方开 发保护的需求和责任变得更加清晰。
基于上述思考.可以构建出_单_功能主 导地区+过渡地区"的细分逻辑。单_功能主导 地区是功能较为纯粹的地区.主导方向明确.分 别为生态功能核心区.农业功能核心区.城市化 功能核心区。过渡地区是对城市.生态与农业等 功能高度复合.开发保护界限模糊地区的重新定 义。过渡地区强调功能的主次关系和空间利用方 式的多元复合.具体可分为生态一城市过渡区. 农业一城市过渡区.城市一生态/农业过渡区.这种主体功能区的细分逻辑也使得主体功能 区分类形成基础类型和细分类型的两层级关系。 基础类型包含重点生态功能区.农产品主产区. 城市化地区三类：在每一基础类型中包含■■单 一功能主导地区’'和"过渡地区"两种细分类型 (表1).基础类型确保主体功能区的类型符合国 家要求，是对国家确定的主体功能区类型的继承 和延续，要遵循和享有国家的管制要求和政策： 细分类型是对地域空间更精准的划分.是探索不 违反基础功能的前提下新的发展模式，从而产生 最大化的利用价值。
主体功能区的细分类型解决了县域内空间混 合所导致的定位模糊问题.而对于因县域内包含
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图2主体功能区制度体系在省级国土空间规划中的核心逻辑
Fig .2 The core logic of the functional area system in provincial territorial
planning
功能显著差异的乡镇所导致的定位不准的问题并 未解决.因而，建议主体功能区单元的划定不必 完全拘泥于县级行政单元.部分区县可将主体功 能单元细化到乡镇尺度。
3.3形成差异化的空间引导
小浣熊3.3.1确定差异化的空间构成
主体功能区各种类型的空间直接表现是不同 功能空间面积的相对比例关系。对于任何一个主 体功能
单元而言.都包含生态空间，农业空间. 城镇空间等三类基本空间.这三类空间与主体功 能单元不是从属关系，而应是依照不同比例的组 合关系。这种从主体功能区到三类空间的'映射 关系''实现了主体功能定位到下位规划用途管制 分类的传导(表2).
3.3.2形成差异化的空间管控引导
依据主体功能分类的不同目标导向.确定各 类主体功能区的生态空间.农业空间.城镇空间 的保护利用要求。•单一功能主导地区•■要强化 核心功能的主导地位.以提升服务能力为目标. 调整三类空间布局：•■过渡地区要充分发挥主 次功能的叠加优势.探索发展新模式.新业态，形成新的潜力增长空间。
结合以上目标，确定各主体功能类型的开 发引导与管制要求.形成生态空间.农业空间. 城镇空间的布局原则和导向.并以此为依据指导 形成各类空间在省域范围的空间结构和布局.以 及确定土地综合整治和生态修复的重要工程（表3).
3.4精细化的要素配置方法
主体功能区是指导资源要素空间配置的基 本依据.传导指标的分解应以主体功能定位为基
表1主体功能区类型划分建议
Tab.l The suggested categories of main functional areas 础.构建要素传导机制。一直以来.在资源要素 指标总量锁定的条件下.资源要素指标的向下分 解成为省级政府和市县政府博弈的焦点.生态.农业等保护类指标通常被市县政府认为是'约束 性"前提.而发展建设类相关指标则被认为是促 进经济增长的"鼓励性''引导。在生态文明理念 下.资源要素配置既要严格保护生态、农业资 源.形成强约束.也要平衡地方发展权，实现区 域公平。
保护类指标.如生态保护红线.林地保有量 等生态保护指标和耕地保有量.永久基本农田保 护面积等农业发展类指标.应重点配置到主体功 能区基础类型中的重点生态功能区和农产品主产 区.结合细分类型.应按照生态.农业核心地区 生态服务能力提升和农业生产能力提高的原则实 现应划尽划.应保尽保：对于生态.农业的过渡 地区.应按照现有服务水平和能力不降低的原则 进行划定.同时应探索这些地区的生态化利用模 式和手段。
开发建设类指标应重点向城市化地区倾斜.确保土地利用效率，但也要考虑尽量满足各地方 发展诉求。新增建设用地指标和城乡建设用地规 模是开发建设指标的核心内容。新增建设用地 指标应由“主体功能区（定位）''和〜资源环境承 载力分析"双因子决定._主体功能区（定位r
决定允许分配的指标数量.■资源环境承载力分 析_'对允许分配指标进行校核.判断能否承载 新增用地指标181。同时.应强化新增建设用地指 标的年度计划管理.对城市化地区要着重考虑存 量空间.用地绩效
等因素，对于重点生态功能区 和农产品主产区中保护成效较好的地区应给予新 增指标的年度计划奖励。城乡建设用地规模指标 在一定程度上显示出人类活动对自然的干扰.从
类型分级重点生态功能区农产品主产区城市化地区单一功能主导地区生态功能核心区农业生产核心区城市化核心区
过渡地区生态一城市过渡区农业一城市过渡区城市一农业过渡区城市一生态过渡区
表2主体功能区类型和三类空间映射关系
Tab.2The relations between the categories of main functional areas and three types of space
一级分类二级分类生态空间比例农业空间比例城镇空间比例
重点生态功能区
生态功能核心区高低低生态一城市过渡区中高低中低
农产品主产区
农业生产核心区低高低农业一城市过渡区低中高中低
城市化地区
城市化核心区低低高
城市一农业过渡区/城市一生态过渡区中低中低中高
彌
旁
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罇
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