/碎化0与整合：大都市区管治理论演进探讨
洪世键 张京祥
(南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京,210093)
=摘要>政治/碎化0是大都市区发展面临的棘手问题。根据看待大都市区政治/碎化0的态度及其解决方案，文章将大都市区管治理论演进轨迹划分为三次/潮流0：主张建立大都市政府的传统区域主义、主张多中心管治结构的/公共选择0学派和主张网络化地方合作的新区域主义，进而分别阐述不同理论/潮流0的核心思想及其应用。=关键词>大都市区管治；传统(新)区域主义;/公共选择0学派=中图分类号>F 291 =文献标识码>A
基金项目：国家自然科学基金课题(No.40871077)；教育部新世纪人才支持计划(NEC T 20720432)和中国博士后科学基金(项目编号:20080431082)联合资助。
1 引言
19世纪中后期开始，伴随着经济的迅猛发展，西方国家的城市化进程明显加速。但是，在西方的地方自治传统下，数量众多的地方政府成为城市尤其是大城市向外扩张的桎梏。面对着大都市区政治/碎化(f ragmentation)0的问题，传统区域主义开出了建立大都市政府的药方。但是不管是在理论上还是实践上，
大都市政府的设想并没有太大市场。尤其是/公共选择0学派对传统区域主义进行猛烈攻击，使得传统区域主义几乎销声匿迹，而主张多中心结构的/公共选择0学派一时间成为大都市区管治理论研究的主流。到了20世纪90年代，伴随着经济全球化的深入开展以及大都市区问题的新变化，区域竞争力成为各个区域关注的热点。在实践的推动和对传统区域主义及/公共选择0学派融合发展的基础上，主张网络化合作的新区域主义逐渐兴起和壮大，并且成为当前大都市区管治理论研究新热点。
2 政治/碎化0：大都市区管治理论演进的逻
辑起点
一般来说，任何关于大都市政府的讨论都是以是否批判大都市区内的政治/碎化0问题作为开场白，这也就成为大都市区管治理论演进的逻辑起点。
所谓大都市区的政治/碎化0问题，通俗地说，就
是指在单一城市地区内存在大量的地方政府单
位。¹
大都市区的政治/碎化0包含两层含义：地域意义上的碎化和职能意义上的碎化。前者指每一个地方政
府都对城市的一部分具有统治权，而没有一个覆盖整个区域范围的单一的政府单位；后者指一个特定地区内地方政府职能在若干个主体之间进行分割，而没有一个统一的单位来履行这些职能。以这两个标准来衡量大都市区的政治/碎化0问题，那么就会存在两种极端的情况：其一是整个区域完全由诸如自治市这样的综合性地方政府单位拼凑起来进行治理，也就是极端的地域碎化；其二是整个区域完全由交通委员会、规划组织等这样的单一目的机构治理，也就是极端的职能碎化。大多数的大都市地区的政治/碎化0情况都处在这两个极端之间，也就是兼有地域碎化和职能碎化的特征。这样一来，大都市区往往在地域碎化和职能碎化的共同作用下，形成大都市政府碎化的/马赛克(mosaic)0。如图1所示，在图1a 中，假设特定大都市区由三个地方政府A 、B 、C 组成，并且三个政府各自行使辖区内的所有职能，那么这就是极端的地域碎化情况；在图1b 中，假设大都市区只有x 、y 、z 三种职能，而职能政府X 、Y 、Z 的职能范围都覆盖整个大都市范围，那么这就是极端的职能碎化情况；在图1c 中，地方政府A 、B 、C 和职能政府X 、Y 、Z 的同时存在，将整个大都市区碎化成为若干个政府单元，形成大都市政府碎化的/马赛克0。虽然功能碎化问题在西方特别是美国的大都市区内广泛存在，但是在对大都市区政治/碎化0的讨论中往往只注意到地域碎化问题。
=文章编号>1006-3862(2008)06-0113-06城市管理
地方政府A 地方政府B 地方政府C a：极端地域分割
职能政府X
职能政府Y
职能政府Z
b：极端职能分割
AX AY AZ B X B Y B Z C X
C Y
C Z
c：大都市区的/马赛克0
图1 大都市区的政治/碎化0问题
图2 传统区域主义视野下政治/碎化0与相关变量的关系
资料来源：埃莉诺#奥斯特罗姆.大城市改革的两个传统.引自迈克尔#麦金尼斯主编.
多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店,2000:1881
在大都市区/碎化0状态下，地方政府是提供地方公共产品的主要单位。但是，由于存在规模经济、外部性和需求多样性等问题，地方政府在提供公共产品上存在着利弊权衡问题。首先，如果公共产品供给上存在规模经济，那么相对于大都市区统一提供公共产品而言，由地方政府来单独提供公共产品将会付出相对更高的成本，显然是不经济的。其次，如果地方辖区不是很大，不能覆盖所有对公共产品供给具有影响的公众，那么就会产生公共产品的外部性，也就是利益外溢问题。在存在外部性的情况下，由地方政府来提供公共产品也是没有效率的。最后，由小规模的地方政府组成的大都市区允许市民在不同辖区之间选择不同消费层次的公共产品，例如公园、公共安全、教育和图书馆等。这样一来，地方政府就能够满足市民对公共产品多样性的需求，从而提高了公共产品供给的效率。
乡村干部报从以上的分析可以看出，就公共产品供给而言，从不同的视角来看待地方政府提供公共产品也就是大都市区/碎化0问题，可以得出不同甚至是截然相反的结论。根据对待大都市区政治/碎化0的态度及其解决方案，我们可以从理论上将大都市区管治分
为三大流派：主张建立大都市政府的传统区域主义、主张多中心管治结构的/公共选择0学派，和主张网络化地方合作的新区域主义。
3 传统区域主义与大都市政府
骆驼祥子是谁写的从理论上说，成立大都市政府来应对大都市区存在的政治/碎化0问题，是西方学术界大都市区管治理
论的最初形式。大都市政府的理念可以追溯到19世纪末20世纪初的伍罗德#威尔逊、弗兰克#古德诺和弗雷德里克#泰勒等政要与学者的思想，而最
早提出大都市政府定义的是芝加哥大学的欧内斯特#伯吉斯教授，他认为只有建立大都市政府，才能有效地进行管理，进而实施更全面的规划以及提供更好、更协调的服务。在伯吉斯之后，切斯特#马克赛、保罗#斯杜邓斯基、维克多#琼斯以及路德#古利克等学者继承和发展了关于设立大都市政府的观点和理论，由于以上这些学者共同主张建立统一的大都市政府对大都市区进行整合。因此，这种理论也被称之为/巨人政府论0，也就是传统区域主义。
传统区域主义者认为政治/碎化0所带来的首要的问题与政府的效率(efficiency)、效果(eff ectiveness)
和平等(equity)有关[1]。除此之外，政治/碎化0与公民的政治参与和官员的责任心有关。如果我们用单位政府的规模和区域内政府的数量来衡量大都市区的政治/碎化0程度，那么政治/碎化0程度降低所带来的好处就如图2所示。从图中我们不难看出，大都市区内政治/碎化0程度的降低，不仅能够直接对产出、效率、平等性、公民参与和官员责任等因素产生直接的正面影响，还能通过专业化、科层制和选任的官员数量等中间变量对以上的5个因素形成间接影响[2]。而这也构成了传统区域主义批判政治/碎化0、建立大都市政府的一个基本依据。
面对大都市区政治/碎化0问题，传统区域主义学者们开出的/药方0是建立统一的具有正式权威的大都
市政府。所谓/大都市政府0，一般是指大都市地区政府的结构或制度安排，它的最纯粹的形式，可以用/大都市模型(metropolitan model)0来命名，它具有4个主要特征:[3](1)通过直接选举政治代表来获得强烈的政治合法性;(2)/高层政府0和基本地方政权(英格兰的行政区distric ts、法国的公社c ommunes、德国的自治区G emeinde、或者是美国的自治市municipalities)意义重大的自治，自治权通过足够的经济和人力资源来获得;(3)地区范围的政权;(4) /相应0的地域范围，简而言之就是由功能城市地区组成。大都市政府理论的核心可以概况为:/一个区域，一个政府(one region,one government)0。该论点主要是基于两个高度相关的假设:[4]其一，一个大都市区是由若干相关个体组成的群体共同组成，这些群体具有共同的利益基础，正是这些共同利益将它他们紧密联结成一个单一区域。其二，只有单一的政府才能整合这些利益，因为只有从整个区域的层次统筹考虑，才能真正整合这些不同的利益，从而维护整个区域的共同利益。因此，基于这两个假设，大都市区改革的必然方向就是建立一个统一的大都市政府及其结构。
总之，传统区域主义系统地阐述了构建大都市政府的主张：大都市区的基本问题是地方政府分散化或碎化，地方政府过多甚至重叠，进而导致效率低下和社会财富分配不均，公共服务不平等；缺少对区域的整体性关注、对社会经济问题负责、对未来有清晰规划的大都市区范围的政治领导层；解决这些问题的唯一办法是在大都市区内构建区域范围的政府结构。由于这些改革强调区域整体发展，构建以区域为基础的大都市政府，因此被称为/区域主义(Re gionalism)0[5]。
4/公共选择0学派与多中心结构
在传统区域主义之后，以主张运用经济分析方法来研究大都市区问题的/公共选择0学派成为西方大都市区管治理论研究的主流。/公共选择0学派从与传统区域主义不同甚至是对立的角度对大都市区管治进行了研究和探索，在大都市区和地方政府研究方面，著名的学者包括查尔斯#蒂伯特(Charles M. Tiebout)、奥斯特罗姆夫妇(Vincent O strom and Elinor Ostrom)、罗伯特#沃伦(Robert Warren)和罗伯特#比什(Robert Bish)等。
按照/公共选择0学派的理念，大都市地区存在着大量地方政府，也就是/碎化0的大都市地区是公共服务有效供给的必要条件，蒂伯特的地方政府竞争模型及其改进从理论上说明了在碎化的大都市地区市政服务是如何有效供给的。准确地说，蒂伯特并没有真正构造出一个完整的地方政府竞争的模型，而只能算是/蒂伯特假说(The Tiebout Hypothesis)0，也就是大都市区内政府政治/碎化0程度与公共物品和服务供给效率成正比(图3)。在这一关系中，地方政府竞争成为关键性的中介变量，即大都市区政治/碎化0程度越高，地方政府竞争越激烈，结果就越有效率。蒂伯特之后，不少学者基于他的假说，从不同的角度构建了地方政府竞争的模型，并且用实证经验进行验证。
政治/分割0程度
+
地方政府竞争
+
效率图3蒂伯特地方政府竞争模型的基本原理
当然，蒂伯特的地方政府竞争模型并不是很完善，一直以来也为众多学者所诟病。但是这并不能否定蒂伯特在对地方政府竞争研究方面作出的开创性的工作，特别是蒂伯特之后一些/公共选择0学者以蒂伯特的见解为基础的，构造出了替代地方政府竞争的理论和方法。
在应用地方政府竞争模型来考察现实情况时，一些学者发现仅仅以地方政府竞争作为政治/碎化0程度与效率之间的中介变量是不够或者说是不准确的，影响二者之间关系的因素应该包括财政平衡、代表性、分化性的生产结构和生产者之间竞争，有学者
将这一替代地方政府竞争新的解释称为公共经济模型(图4)[6]
。在新模型中,4个中介变量都将/碎化0的大都市区安排与效率联系起来，而不必诉诸于地方政府竞争模型来解释/碎化0的大都市区安排与效率关系问题:/碎化0的大都市地区安排加强了财政平衡，增加了接触和影响他们所选的代表的机会，促进了生产结构的更为分化，强化了公共服务生产者
之间的竞争。以上的这些联系都提高了效率，由此可以推断出，一个地方的公共经济并不等于一个地方政府的市场。在存在分化的地方公共经济的情况下，可以通过多种方式将多重供应单位和多种生产单位联结在一起，那么将会提高公共服务的生产效率。于是，人们不再依赖作为服务供应者的地方政
发动机灯亮了是什么原因府之间的竞争来提高效率。
图4 公共经济模型中对大都市区政治/碎化0与效率之间关系的解释
总而言之，在针对大都市区/碎化0问题上,/公共选择0学派的观点与传统区域主义建立大都市政府的观点形成鲜明对比，他们认为并不需要改变大都市区政府的分散化现状，而主张通过建立一套完善的针对多中心特征的自我统治和民主行政的机
制，来对大都市区进行管理。在政治/碎化0问题上，他们通过引入公益物品的概念并区分不同服务的
类型，从而得出了与传统区域主义截然不同的政治/碎化0与产出、效率、平等性等诸变量间的相互关系(图5)
。
图5 /公共选择0学派视野下政治/碎化0与相关变量的关系
资料来源：埃莉诺#奥斯特罗姆.大城市改革的两个传统.引自迈克尔#麦金尼斯主编.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店,2000:1881
5 新区域主义与网络化合作
在/公共选择0学派的猛烈攻击下，到20世纪
80年代，对于大都市政府的讨论逐渐销声匿迹。但是，公共选择并未得到学术界的一致认可，而且多中心的区域管治结构这一替代方案并没有缓解大都市区/碎化0等一系列的社会经济问题。这些问题依然存在，甚至有逐渐恶化的趋势。与此同时，在全球化的推动下，区域在全球竞争中的重要性得到重新认
识，不少学者主张将区域作为一个整体参与到全球竞争之中。这样，区域政治/碎化0的顽疾也再度成为学术研究的热点和批判的对象，于是以主张网络
化合作为特征的新区域主义得以兴起和不断发展壮大。
新区域主义继承了传统区域主义前辈对地方政治/碎化0的批评，将大都市地区久治不愈的痼疾归咎于地方政府的分裂。但是与传统区域主义者以公共服务的规模效应为/武器0攻击大都市区内的政治/碎化0问题不同，新区域主义者将批评的重点瞄准为/碎化0的地方政府对整个区域经济、社会公正和中心城市与郊区关系的负面影响上[7]。虽然/新区域主义0兴起时间不长，也未形成库恩科学哲学意义上的研究/范式0，也不存在内部一致的经济理论和政策行动，但我们还是可以归纳出一些其共有特征。正是
这些要素，使得新区域主义挣脱了传统区域主义的理论束缚，发展成为具有自身特点与政策主张的新理论，而并非/换汤不换药0,/新瓶装旧酒0。与传统区域主义相比，新区域主义的/新/体现在以下5个方面:
第一，管治而非统治。新区域主义通常用管治(governance)一词来取代传统区域主义的统治(government)。这不仅是词汇上的变化，更是内涵上的变化，反映了新区域主义关注的重点从正式的结构安排转移到非正式的结构，以求更好地制定政策和开展行动(表1)。从一定意义上说，统治的失宠反映了公众并不赞同建立一个新的政府层级的改革方案。但是新区域主义并没有完全推翻传统区域主义的政府结构，它致力于增强地方政府间的合作，从而形成有效的大都市管治。因此，关注的重点从统治转向管治是新区域主义与传统区域主义的最大区别。
表1新区域主义视野下的管治和统治定义
统治管治
正式制度，选举和确定的决策过程以新的方式来改造现有的制度
强制权力)))科层制下的命令和控制强调横向而非垂直的联系
强调区域主义的集权化特征强调地方合作的分权化特征
资料来源:H.V.Savi tch and Ronald K.Vogel,20001/Paths to New Regionalis m0,S tate and Local Government Review(32),pp.158-1681
第二，跨部门而非单一部门。实现有效的区域管治不再仅被看作是公共部门的责任。从统治向管治的改变，意味着营利和非营利部门与公共部门一道共同努力实现有效的大都市区管治。每个部门都具有独特的能力和专门的权限范围。跨部门的安排使得大都市区管治的实践更具弹性。
第三，合作而非协调。传统区域主义的一个主要目标就是提高公共部门在规划和行动等方面的协调能力。如今，大都市区管治的跨部门特征强调的是协作而非协调。大都市区管治的目标不仅仅是让公共部门知道该做什么，而且使每一部门的独特能力和权限范围作出安排，使它们努力实现大都市区范围的特殊任务。
中国大学100强第四，过程而非结构。协作的重要性关注的是过程而不是正式的结构安排。过去，过程被看作是数据分析和规划的目标，但是如今所强调的过程注重的是制定区域的远景和目标，在关键的利益相关者中形成一致意见，并且最终使用资源来实现这些目标。
第五，网络而非正式的结构。对协作和过程重视程度的提高，也说明了新区域主义对网络状组织而不是正式结构的依赖。这样的网络一般拥有一个稳定的利益相关者核心，它们在特殊的战略领域具有重要的共同利益。
总而言之，对大都市区内政治/碎化0的批判，是新老区域主义的共同特征，而且从一定意义上说，对这一问题的批判也就意味着要从整个区域的角度来协调和解决这种碎化问题，这也就是二者同是/区域主义0的重要原因所在。此外，又由于在批判的重点以及开出的/药方0上的区别，使得二者又被区分为/老(传统)区域主义0和/新区域主义0。
渣土运输6总结
从本质上看，传统区域主义、/公共选择0学派和新区域主义在大都市区管治问题上的分歧可以归结为两个方面，政府与市场的资源配置(提供服务)权限划分以及不同层级政府之间的关系。区域主义和/公共选择0的分歧就在于是以政府还是市场作为配置资源(提供服务)的主导方式，前者主张倚仗政府的权威，而后者强调市场的力量;/新0/老0区域主义
的分歧在于政府权限在不同层级政府之间的分配，传统区域主义主张集权式的上层政府协调模式，而
新区域主义主张分权式的地方政府合作模式。从一定意义上说，新区域主义是对传统区域主义和/公共选择0学派的综合和改进，代表着大都市区管治理论演进的新趋向(图6)
。央视购物网上商城
图6 三种理论的比较与演化关系
总而言之，传统区域主义、/公共选择0学派和新区域主义这三/波0理论流派实际上分别代表了科层、市场和网络这三种管治的调控方式。体现在政策建议上，三者分别主张通过集权的大都市政府、分
权的市场竞争以及网络化的地方合作三种形式来解决大都市区层面存在的问题，从而对大都市区进行管治。v
=注释>
¹美国的地方政府按其功能，可以分为综合性(general purpo)和特
定目的(special purpo)两大类。前者包括县(county)、自治市(m unicipali ty)和镇区(to wnship)，其权限和服务范围较广；后者包括校区(school di strict)和专区(special district)，通常履行单一的政府功能，由特殊的征税方式筹集经费，可以看作是综合性政府的一种补充形式。
写给爸爸妈妈的信=参考文献>
[1]Barlow,I.M.,Metropolitan Government [M].London and New
York:Routledce,1991:191
[2]埃莉诺#奥斯特罗姆.大城市改革的两个传统.引自迈克尔#麦
欢乐颂第三季金尼斯主编.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店,2000:1881
[3]Lefevre, C.Me tropolitan government and governance i n wes tern
countries:a cri tical review[J ].International Journal of Urban and Regi onal Rearch,1998,22(1):9-251
[4]文森特#奥斯特罗姆，罗伯特#比什、埃莉诺#奥斯特罗姆.井
敏、陈幽泓译.美国地方政府[M].北京：北京大学出版社,2004:64-651
[5]王旭.从体制改革到治道改革)))美国大都市区管理模式研
究重心的转变[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2006(3):92-991
[6]罗纳德#J #奥克森.万鹏飞译1治理地方公共经济[M].北京:
北京大学出版社,2005:155-1581
[7]罗思东.美国大都市地区的政府与治理[D].厦门大学博士研
究生毕业论文,2005:521
作者简介：洪世键(1979-)，男，福建永安人，南京大学地理
与海洋科学学院博士后。研究方向：城市发展与管理。
收稿日期:2008-08-13
Fragmentation and Governance :Study on the Theoretical
Evolution of Metropolitan Governance
HO NG Shijian,Z HAN G Jingxiang
=Abstr act >Political /frag mentatio n 0is the thorny issue in the developmen t of metropolitan areas.According to the attitudes and solutio ns on i t,w e can divide the theoretical evo lution of metropolitan go vernance i nto three schools:the tradi tional regio nalis m w hich calls for the establishment o f the metro poli tan government,the public choice school which advocates polycentric 2co mpeti tive 2market structure,and the new regio nalis m w hich adv ocates the local cooperating netwo rk.This article discuss three scho ols in detail by analysi ng each ones .co re ideas and their applicatio ns.
=Keywor ds >Metropolitan Go vernance;Traditional P New Regionalism;Scho ol of Public Choice
