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王传剑，山东建筑大学教授(济南250101)。①Kane Jane,The South China Sea D ispute:P rospects for P reventive D iplo m acy ,W ashingt on, D.C .:United States I nstitute of Peace,March,1995.
②Chia L in Sien and Colin Mac Andre ws,eds .,Southeast A sian Seas:F rontiers for D evelop m ent ,Singapore:McGra w 2H ill I nternati onal,1981,p.226.美国的南中国海政策：历史与现实
王传剑
摘 要 相对于其他利益考量而言，美国更多是从战略角度来看待南
中国海的价值，而其基本着眼点则在于尽可能阻止任何一个大国单独控制这一战略区域。美国的南中国海政策既是其国家利益谋求的现实凝练与体现，同时又是其对外战略拓展的历史积累与沉淀。冷战结束
后，南中国海问题成为美国防范、制约中国崛起的总体战略布局中一个新的斗争焦点，确保主权多元结构的长期化和永久化被认为是最符合美国利益的政策选择。不过相对于防范制约中国崛起这一总体战略而言，任何一种政策选择在美国看来都仅仅属于一种具体的战术问题而已。
关键词 南中国海美国 南中国海政策中美关系
由于拥有突出的战略地位和富足的战略资源，南中国海地区曾被西方战略家称为“亚洲的地中海”和“第二个波斯湾”①，而“边缘地带理论”的鼓噪者们更是做出了“谁控制了南海，谁就控制了各周边重要海峡，谁就控制了整个东亚与太平洋地区”②的大胆论断。长期以来，以美国为主要代表的大国势力积极涉足这一战略区域，致使原本仅属领土纠纷范畴的南中国海争端日益演变成为一个复杂的问题网，成为当今世界最为敏感、牵扯国家也最多的国际争端热点。作为迄今学术界公认的对于解决该争端最具全局性影响的外部因素，美国目前所奉行的南中国海政策既是其国家利益谋求的现实凝练与体现，同时又是其对外战略拓展的历史积累与沉淀。从这个意义上讲，系统梳理美国的南中国海政策的整个历史发展脉络以及不同时期所表现出来的具体政策形态，不仅有利于我们对南中国海地区发生的各种事件做出更为准
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确的解读，而且显然有助于我们对美国的南中国海政策所蕴含的实质内容形成更为理性的认知。
一
尽管美国本土距离南中国海一万两千多公里，中间为世界第一大洋———太平洋———所阻隔，但二者之间的最初联系却可以追溯到18世纪末期。1784年8月，美国商船“中国皇后”号第一次到达中国广州黄埔，这也是迄今史学界所公认的中美关系之肇始。①美国贸易界曾由此出现一股“中国热”(China fever),②而南中国海航线也随之成为美国远东贸易的海上通道之一。此后一段时期，在没有经过中国政府同意的情况下，美国测量船曾多次对南中国海的航线、水文等情况进行勘测。③尽管这些活动在当时还仅仅属于私人行为，并不具有明确的官方性质，但南中国海的航道状况和航行安全问题已经在民间引起一些美国人的重视。
美西战争爆发后，为界定菲律宾的领土范围，美国与西班牙相继于1898年和1900年签订了《巴黎和约》④和《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》。⑤通过这两个条约，美国如愿以偿将菲律宾变成了自己的殖民地，并由此成功获得了它在西太平洋地区的第一个战略支点，苏比克湾海军基地建设也在随后不久逐步展开。不过，南
①
②③④
⑤关于“中国皇后”号来华及中美早期贸易的相关研究，可参见齐文颖:《关于“中国皇后”号来华问题》,
载中美关系史丛书编辑委员会主编:《中美关系史论文集》第一辑，重庆：重庆出版社,1985年；齐文颖:《“中国皇后”号首航成功的原因初步分析》，载中美关系史丛书编辑委员会主编:《中美关系史论文集》第二辑，重庆：重庆出版社,1988年；李定一:《中美早期外交史》，北京：北京大学出版社,1997年，第1—13页；李长久、施鲁佳主编:《中美关系二百年》，北京：新华出版社,1984年，第3页。
K.S.Lat ourette,The H istory of Early Relations bet w een the U nited S tates and China,1784—1844,Ne w Ha2 ven,Conn.:Yale University Press,1917,p.17.
比如在1835年，美国测量船“戴维・斯科特”号曾在南沙群岛的奥援暗沙一带进行过测量;1842年，美国“文森斯”号考察船又在南沙群岛中部地区进行了测量。参见韩振华主编:《我国南海诸岛史料汇编》，上海：东方出版社,1988年，第691—692页。
该条约规定,“西班牙将通称菲律宾群岛的各岛屿让与合众国，这些岛屿包括位于下列各线以内的诸岛：一条线由西向东，沿着或靠近北纬二十度通过可航行的巴士海峡中央，从东经一百一十八度至一百二十七度；由此沿东经一百二十七度至北纬四度四十五分，由此沿北纬四度四十五分至北纬四度四十五分与东经一百一十九度三十五分的交叉点，由此沿东经一百一十九度三十五分至北纬七度四十分，由此沿北纬七度四十分至该线与东经一百一十六度的交叉点，由此划一直线至北纬十度与东经一百一十八度的交叉点，由此沿东经一百一十八度至起点。合众国将在本条约互换批准书后三个月内，
付给西班牙两千万美元。”根据该条约，南沙群岛和黄岩岛不在菲律宾领土范围之内，此后菲律宾也一直将此条约视为“疆界条约”。参见杨生茂等编:《美西战争资料选辑》，上海：上海人民出版社,1981年，第240页；陈鸿瑜编译:《东南亚各国海域法律及条约汇编》，南投埔里：国立暨南国际大学东南亚研究中心,1997年，第2页。
该条约规定,“西班牙让与美国她在巴黎和平条约缔结事件以前也许曾经有过的全部所有权和所有权的要求，让与美国属于位于菲律宾群岛外面的该条约第三款所规定的界线内的任何和全部的岛屿，特别是加牙因(Cagayan)、苏禄(Sulu)和锡布土(Sibutu)岛屿以及它们的属地，西班牙同意所有这些岛屿必须完全地包括在群岛的割让中，只要它们曾经明显地属于上述界线以内的。”根据该条约，南沙群岛和黄岩岛仍然不在岛屿割让范围之内。参见韩振华主编:《我国南海诸岛史料汇编》，第525页。
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中国海的战略价值显然尚未直接体现在美国当时的对外政策考量之中，因为根据这两个条约所界定的菲律宾领土范围都没有把南沙群岛以及黄岩岛包括在内。这种状况在1930年英美两国关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间边界的条约中得以延续,①而这一时期美国的南中国海政策更是在此后发生的“九小岛”事件中得到了较为直观的体现。
20世纪30年代初，法国在印度支那的殖民政府曾派舰队到西沙和南沙群岛进行勘探，并随后对其中的
九个岛屿宣示“主权”。由于当时正值“九・一八”事变发生不久，因此普遍认为法国占领“九小岛”完全是出于加深印度支那防御深度的战略考虑，特别在国际局势危机不断、日本在远东的动向越来越具有冒险性的情况下尤其如此。②针对这一事件，中国政府虽曾展开无数次外交交涉，但最终还是采取了容忍的态度，因为毕竟法国的占领可以抵御日本的侵略。③值得注意的是，此时菲律宾前参议员陆雷彝提出“九小岛”按《巴黎和约》规定应属菲律宾所有，并且建议政府出面交涉。对此，时任总督墨菲未加任何个人意见，只是把陆的建议转达给了华盛顿。由于当时的美国正深陷“大危机”之中，更多关注国内事务，并不希望在远东地区增加过多的防务负担，因此对陆雷彝的建议未予采纳，而当时驻菲律宾海岸的美测量人员也明确表示，九小岛的位置在《巴黎和约》所规定的领海界限之外200英里，不属于菲律宾的领土范围。④
之后，随着对外扩张野心的进一步膨胀，日本先后于1938年11月和1939年3月侵占了西沙群岛和南沙群岛的部分岛屿，以此作为推进其“南进战略”的重要基地。按照霍尔的说法，日本上述行为完全“是为了克服它苦于没有比福摩萨更靠近新加坡的海军基地这一严重的不利条件”，因为“占领海南岛可使它与新加坡的距离缩短至一千三百海里，而占领南沙群岛则可再缩短七百海里”。⑤实际上,“在日本的管理体系中，南沙群岛主要依靠台湾，而西沙群岛则主要依靠海南，并且在二战期间的大部分时间里，事实上是越南人(以法国的名义)和台湾人(以日本的名义)驻守在两群岛。”⑥尽管美国先前曾经拒绝支持菲律宾对于南沙群岛的请求，但日本的举动
①②③④⑤⑥该条约规定,“美西1898年条约所确定的一部分线将由分割属于菲律宾群岛的岛屿及属于英国保护的
北婆罗各国的岛屿的线取代。”根据该条约，南沙群岛仍然未进入菲律宾版图。参见国家海洋局政策研究室编:《国际海域划界条约集》，北京：海洋出版社,1989年，第301页。
Geoffery C.Cunn,“Angl o2French R ivalry over the Sp ratlys(1930—1937):An A s pect ofWorld H ist orical I n2 cor porati on”,in R. D.H ill,et al.,eds.,Fishing in Troubled W aters:Proceedings of an Acade m ic Conference on Terri2 torial C lai m s in the South China Sea,Hong Kong:The University of Hong Kong,1991,p.262.
Greg Austin,Chinaπs O cean Frontier:International L aw,M ilitary Force,and N ational D evelop m ent,St. Leonards:A llen&Unwin,1998,p.98.
Kathleen Barnes,“Sp ratly Seizure Revives Conflicting Clai m s”,Far Eastern Survey,Vol.8,No.9,Ap ril26, 1939,p.109.
〔英〕D.G.E.霍尔:《东南亚史》(下册)，中山大学东南亚历史研究所译，北京：商务印书馆,1982年，第920—921页。
Stein Tonness on,“The H ist ory of the D is pute”,in Ti m o Kivi m aki,ed.,W ar or Peace in the South China Sea,Copenhagen:N I A S Press,2002,p.10.
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不仅刺激了菲律宾当局，也促使美国对南中国海的战略价值进行重新认识。在此背景下，美国政府对日本的单方面侵占行为多次提出抗议，并随后将南中国海地区作为打击日军的一个重要战场。战争期间，美国不仅出兵轰炸侵占南沙群岛的日军，还频频出动潜艇袭击日军往来于东南亚与日本本土的船只。①这些行动对最终击败日本发挥了重要作用，并实际上开启了日后美国介入南中国海、在此承担更多责任的大门。
不过直到这一时期，美国的南中国海政策仍然远非明朗。作为处理战后远东事宜的最重要法律文件之一，中美英三国于1943年11月发表的《开罗宣言》规定：三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还“中华民国”。该宣言只是以“such as”的措辞列举了部分应予归还的中国领土，其中并未将南海诸岛作为列举项之一。尽管由于资料所限，迄今学术界仍然无法确定《开罗宣言》未能明确提及南中国海岛礁的真正原因，但如果仅就当时美国政府与“中华民国”政府之间的“特殊关系”而言，似当排除美国方面故意为之的可能。但是，这种现在看来过于简单的处理方式，毕竟在一定程度上为日
后南中国海的岛礁争端留下了后遗症,②并且也在客观上为不同时期美国在南中国海问题上的政策选择备留了足够的回旋空间。
二
随着反法西斯战争的胜利，美苏合作的结构性前提不复存在，整个国际形势开始被东西方冷战的氛围所笼罩。在遏制思想主导下，美国一开始把与苏联争夺的重点放在欧洲，在亚洲地区则以战略防御为主。1950年1月12日，国务卿艾奇逊曾就亚洲政策发表演讲，明确指出美国的西太平洋防线是从阿留申群岛开始到日本列岛，然后通过琉球群岛(冲绳)延至菲律宾。③据此，不仅朝鲜半岛在美国远东安全格局中显得无足轻重，而且菲律宾以西的南中国海也被排除在其防线之外。但是,
①②
③参见李长傅:《帝国主义侵略我国南海诸岛简史》,《光明日报》,1954年9月16日，第7版。
这种影响在中越之间的南海争端中得到最为直接的体现。越南方面认为,“开罗宣言完全没有提及在
第二次世界大战之初被日本强占的黄沙、长沙两群岛归还中国的问题，这就间接证明参加会议的领导人已经意识到这两组群岛不是中国领土的一部分。”中国方面认为，尽管开罗宣言所规定的归还中国的领土范围没有明确提到西沙群岛和南沙群岛，但日本占领期间已经把南海诸岛划归台湾高雄管辖，所
以要求日本归还台湾也就自然而然地包含了南海诸岛。另外,“宣言在满洲、台湾、澎湖列岛前面有‘例如’，后面有‘等’字，由于日本侵占中国领土较多，宣言没有必要也不可能把日本所强占的中国领土全部列举出来。而越南在引用宣言内容时，却故意去掉一个‘等’字，来歪曲文件的原意。”参见戴可来、童力:《越南关于西南沙群岛主权归属问题文件资料汇编》，郑州：河南人民出版社,1991年，第4页;〔越〕阮雅:《黄沙和长沙特考》，戴可来译，北京：商务印书馆, 1978年，第90页。
Aches on,“Crisis in A sia:An Exa m inati on of U.S.Policy”,The D epart m ent of S tate B ulletin,Jan.23, 1950,p.116.
美国的南中国海政策：历史与现实91
朝鲜战争的爆发极大地改变了美国政府对东南亚地区局势和南中国海战略地位的认识。因为在它看来，朝鲜战争并不是局部性现象，而是苏联全球战略的一个组成部分,“如果南朝鲜落入苏联手中，不仅是美国在东亚的损失，而且将对其全球战略造成巨大的损害。”①基于这一政策逻辑，在大规模干涉朝鲜战争的同时，美国派出第七舰队进入台湾海峡，并于1950年12月同法国及印支三国签署了《印度支那共同防御援助协定》。此时，美国开始认为印度支那不仅地理位置重要，而且物产丰富，如若失去，将会引起“多米诺骨牌”式的连锁反应。②由于在印度支那承担了更多责任,③南中国海地区在美国亚太安全战略中的重要性明显提升。
在此期间，美国加紧了在亚太地区建立军事体系的活动。1951年1月4日，国务院顾问杜勒斯就《太平洋公约草案》发表意见时强调，美国在太平洋地区的防务范围应该是日本—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚这条“近海岛屿链”,④这条防线显然超出了艾奇逊于1950年1月提出的美国防务范围。八九月间,《美菲共同防御条约》《澳新美太平洋安全保障条约》以及《日美安全保障条约》相继签订，美国借此初步确立了对亚洲大陆新月型的包围态势。与此相适应，发生于1954年的“越南西北部奠边府的战役标志着印度支那战争的顶点，它迫使美国作出重大决策”,⑤而其后日内瓦会议旨在恢复印度支那和平的解决方式，更是被美国国家安全委员会称作“完成共产主义一大扩张步伐的灾难”,⑥促使它“努力推动在东南亚建立一个集体安全体系”。⑦尽管1954年签订的《东南亚集体防务条约》在具体条文上并未就南中国海的战略价值给予明确定位，但事实上美国已经将其作为遏制“共产主义扩张”的一个有机组成部分。⑧如果说此前的太平洋已经成为美国的“内湖”，只是南中国海还处于这个“内湖”之外的话，那么在签订《东南亚集体防务条约》之后，南中国海实际上已被纳入美国的防御范围，成为美国太平洋“内湖”的一部分。换句话说，发生在南中国海的所谓“共产主义扩张或侵略”，是完全可以援引该条约采取行动的。⑨
①
②③④
⑤⑥⑦
⑧⑨Yonosuke Nagai and Akira Iriye,The O rigins of the Cold W ar in Asia,Ne w York:Columbia University Press,
1977,p.281.
〔美〕德怀特・艾森豪威尔:《受命变革》(下)，复旦大学资本主义国家经济研究所译，上海：三联书店, 1978年，第369—370页。
到1952年，法国在中南半岛支出的三分之一已由美国援助。参见George C.Herring,Am ericaπs L ongest W ar:The U nited S tates and V ietnam,1950—1975,Ne w York:Ne wbery Awards Records,I nc.,1986,p.3。
The U.S.Depart m ent of State,ed.,Foreign Relations of the U nited S tates,1951,Vol.V II,W ashingt on,D.
C.:United States Government Printing Office,1983,p.28.
〔美〕鲁塞尔・法菲尔德:《美国政策中的东南亚》，群力译，北京：世界知识出版社,1965年，第19页。
Guenter Le wy,Am erica in V ietnam,Ne w York:Oxf ord University Press,1978,pp.7—8.
Robert J.Mc mahon,The L i m its of Em pire:The USA and the Southeast Asia since the W orld W arⅡ,Ne w York:Columbia University Press,1999,p.64.
学界普遍认为，成立于1954年9月8日的东南亚条约组织是一个旨在镇压东南亚地区民族解放运动的军事政治集团，它“体现了艾森豪威尔政府将东南亚地区的军事力量组织在美国卵翼下的企图。美国的计划是在东南亚地区也设立一道防线，与在台湾海峡和朝鲜半岛已划定的界线一道，建立起抵制中国影响的三个前沿阵地”。参见王缉思:《1945—1955年美国对华政策及其后果》,《美国研究》,1987年第1期，第1—15页。
张明亮:《从〈东南亚集体防务条约〉看美国的南中国海政策》,《东南亚研究》,2004年第6期，第47—50页。
