关于中国立法权限划分

中国立法权限划分四

(三)地方立法的“不抵触”和“不重复”原则

实践中，地方立法涉及的领域和内容相当宽泛。这是中国宪法和法律的立法规定不够科学、内容过于

原则的必然结果。按照现行立法规定，在中国目前的政治体制下，要从事项的内容上划定地方立法的权限

是非常困难的。因此，更可行的立法选择是，在规定中央专属立法权的同时，从形式要件的限制入手，对

地方立法做出条件限制和程序要求。关于地方立法的条件限制，比较普遍的观点是，有立法权的地方人大

及其常委会只要根据本地的具体情况和实际需要，不与宪法、法律、行政法规相抵触，就可以立法，即遵

循“不抵触”原则。实践证明，不抵触原则仍难保证地方立法的质量。因为：

其一，该原则并不能避免目前地方立法中普遍存在的大量“重复立法”。

其二，由于赋予地方立法权限以来，地方报送中央的法规无一件因“抵触”宪法、法律或者行政法规

而被撤销，此项原则在实践中已形同虚设。而“按照社会主义法制原则，如果发生抵触，那就应依法撤销，

否则，就意味着没有抵触”，“地方立法只要不与国家法律相抵触，只要根据具体情况和实际需要，该怎

么立就可以怎么立”。 显然，按照此类认识，地方立法权限的扩张应是理所当然和势所必然的。

其三，按照立法的严格解释主义，“不抵触”原则应当包括这样的含义：在中央未予立法的事项上，

地方立法不得先行涉足。因为“不抵触”隐含着要有中央法律为地方立法依据的前提，在这个前提下，地

方立法不得先于中央。 如果按照这种解释，势必掣肘地方立法的手脚，脱离中国国情。但如果做上述宽

泛解释，又可能招致地方立法的权力扩张。因此笔者主张，地方立法除了必须坚持“不抵触”原则外，还

应当遵循“不重复”和“不越权”原则。

重复立法的现象是近年来中国地方立法的一大弊端，现已呈蔓延趋势，其浪费、低效的危害也日益显

凸。地方立法与中央立法之间、下位法与上位法之间，由于在立法事项上有一些内容竞合，因而往往容易

出现下位法部分或大量重复上位法内容的情况，严重者甚至在仅有30多个条文的一项地方性法规中只有

一、两个条文不重复，而这一、两个条文却是对处罚的有关规定。从划分中央与地方立法权限的角度讲，

重复立法既是立法资源的浪费，又可能导致或加剧立法权限之间的混乱。所以，为了在立法事项与内容有

竞合的情况下区分中央与地方的立法权限，规定下位法不得与上位法 相重复是十分必要的。

什么是重复立法目前尚无标准和定论。参照版权法的相关原理，似可认为，在下位法的制定中非必要

而合理地复制了上位法的内容，即为重复立法。所谓“必要而合理”是指：1、作为下位法的立法依据而

引用上位法的有关条款;2、作为下位法的适用依据或适用条款而引用上位法的有关规定;3、上位法规定必

须由下位法援引规定的内容。以量来表示，一般似以不超过法律文本总字数的20%为宜。

关于立法权限内容的竞合。有人主张，只要不在专属立法权之列，内容竞合者都可以立法，但下位法

要服从上位法。也有人主张，在划分立法权限时要尽量避免规定过多的共有立法权事项，减少内容上的竞

合。笔者主张从程序上加以限制，即规定，立法(主要指行政立法和地方立法)不仅要遵循“不抵触”原则，

而且要遵循“不重复”原则，在同样事项上，下位法一般不得重复上位法的内容。对于非国家专属立法权

范围的事项，中央和地方都可以行使立个人征信中心官网 法职权。中央尚未立法的地方可先行以地方性法规定之;中央已经

立法的地方可根据需要在不与中央立法相抵触、相重复的前提下，以地方性法规定之;地方性法规与中央

立法相抵触、相重复者无效。

不得越权立法，是法治社会立法应当遵循的一个基本原则。在中国，当立法权限得到比较恰当的明晰

划分时，贯彻这个原则并不困难;但当立法权限混合不清时，强调这个原则则没有实际意义。因此，是否

越权的标准是以立法上的相对明确规定为条件的，同时需要有一套违宪审查的监督裁判体制，以保证在对

是否越权发生争议时能够得到及时裁断。

四、权力机关与行政机关的立法权限划分

在权力机关与行政机关的立法权限划分上，存在着两种模式的评价。一种评价认为，在宪法和法律的

规定上，中国实行的是权力机关优越于行政机关的模式，表现为：其一，国务院制定行政法规的权力是由

全国人大以宪法形式授予的;其二，制定行政法规要以宪法和法律为根据且不得与之相抵触;其三，全国人

大常委会有权撤消同宪法、法律相抵触的行政法规。从中国的政体来看，全国人民代表大会是最高国家权

力机关，三十六计读后感 国务院由全国人大产生，对其负责，受其监督。人大的这种宪法地位体现在立法权限关系上，必

然地逻辑地得出权力机关的立法地位高于行政机关。

另一种评价认为，从中国的立法实践来看，行政机关在中央立法中发挥了极为重要的作用，在丁老头 事实上

是优越于权力机关的。表现为：其一，行政法规的立法数量是权力机关立法的两倍多;其二在权力机关制

定的法律、条例中，由国务院提出的立法议案占总数的百分之七十多;其三，国务院三次接受全国人大或

其常委会的立法授股票投资基本分析 权，实际上扩大了国务院的立法权限;其四，国务院制定的行政法规几乎没有一件被全

国人大常委会撤消;其五，行政规章逐渐进入中国法律体系，取得了“参照适用”的法律效力。这两种评

价采用的不是同一标准，前者侧重于“法律上”规定的地位，后者侧重于“事实上”存在的地位，一个是

法律规定的“应然”，一个是事实存在的“实然”，两者标准不同一，因此不具有可比性。

上述现象并非中国独具，其他一些国家也存在着政府的实际地位高于议会的法律地位的情形。例如，

英国在体制上号称“议会至上”，由梦见吃饼 议会行使立法权，但实际上政府在立法方面的权限是比较多的，政府

对于议会立法的参与、渗透和控制也比较明显。按照英国的政治理念，政府要受议会控制，但在实践中，

“议会‘控制’政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，几乎总是政府控制议会。” 英国政府在议会

立法过程中起着较大作用，行使立法提案权就是其中之一。按照英国宪法惯例，内阁和部长可以向议会提

出法案。据统计，从1978-1982年，英国政府向议会共提出497项法案，议会通过472项，通过率为95%;

同期议员共提出632项法案，议会通过122项，通过率为19%. “自1945年以来，不管是保守党政府，还

是工党政府，政府议案在议会每次会期中平均有97%的议案获得通过。” 其他国家如法国、意大利、日本、

美国、加拿大、德国等，政府的“行政立法权”也很大，但在理念上和宪法定位上，并没有真正改变政府

“立法职权”是授予的性质。

据统计，日本内阁从1947年到1988年共提出6738项法案，50年代前半期，内阁每年平均提出200

项法案，50年代后半期至60年代末，每年平均约为180项法案，70年代至80年代中，每年平均约为100

项法案。 内阁参与国会立法的结果是强化了行政的权力，使“行政立法”得以膨胀，而国会的立法职权

则被相应地缩小了。

德国从1949-1969年的20年中，联邦议会共通过2395项法律，其中由联邦政府提出的法案有1826

项，占76.2%.

政府有权向议会提出法案，这是加拿大行政机关在立法方面的主要职权。据世界议会联盟统计，从

1978-1982年，加拿大政府共向联邦议会提出257项法案，议会讨论通过了144项，通过率为56%;同期联

邦议会议员提出的法案有845项，议会讨论通过的19项，通过率仅为2%. 政府提出法案的基本程序是：

先由主管部长向内阁提出政策建议报告，提交有关的议题委员会研究批准，经内阁确认或者修改后，由司

法部按该政策建议的意图起草法案，然后提交立法和议会统筹委员会从法律角度加以审议，同意后提交内

阁批准并由总理草签，最后向议会正式提出。

解决中国权力机关与行政机关的立法权限划分问题，应当首先明确行政机关行使立法职权的基本性

质。

(一)行政机关立法的性质

行政机关(即政府)有没有职权或能不能行使立法职权，是已经由多数法治国家和中国的立法实践解决

了的问题，结论是“有”和“能”。在划分权力机关与行政机关的立法权限时，仅仅停留在这个认识水平

上是很不够的，还需要进一步研讨：行政机关的立法或立法职权是什么性质的。换言之，行政机关的立法

职权与权力机关的立法权是什么样的关系。在《中华人民共和国立法法》中要划分两者的权限，这是一个

必须做出回答的问题。

有人认为，中国宪法规定了国务院享有制定行政法规的权力，这就是行政立法权。全国人大或其常委

会对国务院以特别授权形式赋予的立法职权，为授权立法权。以立法活动的方式或者立法职权取得的方式

来划分，前者为职权立法，后者为授权立法。理由是，前者的立法职权是由宪法规定的，后者的立法职权

是通过具体授权取得的。这种解释并没有从立法权的本原上证明权力机关的立法权与行政机关的立法职权

之间在性质或本质上的差异。现代立宪实践表明，大多数国家的宪法都对立法权、行政权和司法权用了同

样或相似的词语予以表述，规定了各机关的分工和这些权力的宪法性质。从权力的本原来考察，现代国家

制定法律的权力由或主要由民选的代表机关来行使，执行法律的权力主要由行政机关来行使，裁判法律的

权力主要由司法机关来行使，这是一种合理的科学的权力分工。 权力分工的合理性与合法性的理性基础

是主权在民，即国家的一切权力属于人民且来自人民。在中国，国家的一切权力属于人民，这是人民主权

原则的具体体现。人民通过全国人民代表大会以宪法的形式记载了自己的最高权力——国家立法权，并通

过国家立法权的行使来反映、汇集和体现全体中国人民的根本利益和最高意志，在这个过程中，人民、人

民主权和国家立法权在理论逻辑上达到了高度的一致。从立法权与人民的关系、人民主权原则对立法权的

要求以及国家权力的分工来看，宪法对全国人大立法权的规定是一种权力的记载，是一切权力属于人民的

固有属性的必然表现形式。所以1954年以来的每一部中国宪法都规定有最高国家权力机关行使立法权的

内容。国务院属于国家的最高行政机关，它的固有职能是执行法律，其立法职权来自于全国人大以宪法形

式的授予。所以宪法第89条的第18款也就是该条的最后一款规定，国务院除了行使全国人大授予的17

项职权外，还可行使全国人大及其常委会授予的其他职权。中国的立宪实践也表明，国务院的立法职权是

授予的，而不是固有的，否则就无法解释为什么1982年以前的3部宪法未规定最高国家行政机关享有制

定行政法规的立法职权。另外，为了执行宪法和法律而必然享有制定行政法规的职权，也不能成为证明这

项权力的本原是行政机关固有印度政党 职权的理由，否则司法机关也可以同样理由证明自己行使此类权力的必要性

和固有性;否则没有地方立法权的人大也负有实施宪法和法律、法规的责任，亦应当享有相应的立法职权。

国家行政机关的性质决定它所行使的立法职权的性质具有被授予性、从属性和有限性的特征。所不同

的是，宪法对行政机关立法职权的规定，属普遍(或一般)授权，而通过法律或决定等形式具体做出的规定，

属特别授权(相对普遍授权而言)。“行政立法”的定性特征是授权(亦称委托delegated legislation)立

法，所以中国历次宪法在规定行使国家立法权的主体中不包括国务院。按理说，国务院代表国家处理对内、

对外的行政事务，其制定的行政法规对外是代表中华人民共和国的法律(广义的)的一部分，对内是中国法

律体系的重要组成内容，行政法规的效力范围与法律适用的时间、空间和主体别无二致;在中央和地方的

立法权限关系和效力等级上，行政法规又在地方性法规之上，属于中央一级的立法。为什么国务院行使的

立法职权与最高权力机关行使的立法权有如此多的共同点，却不能在宪法上成为行使国家立法权的主体，

一个最根本的原因就在于国家行政机关不具有国家立法的固有职能，立法权不是行政机关进行行政活动的

必有权力，行政机关因为现代行政发展的需要经过授权而取得这项权力，并不是因其存在而固有这项权力。

而且，对于“行政发展的需要”以及“需要”到什么程度的判断，并不取决于行政机关本身。这种判断要

由代表民意的权力机关做出。基于上述定性分析，可以认为，中国行政机关的立法本质上属授权立法;其

立法职权的范围和内容的基本的或主要的方面，应由国家权力机关来主导并决定。

(二)全国人大与国务院的立法权限划分

在权力机关与行政机关的权限划分上，有几种观点需要分析。一种是主张“强化行政立法”的观点，

认为应按宪法和组织法的规定明确列举人大的专属立法权限，此外的事项均由行政立法来规定。另一种是

主张加强人大立法的观点，认为现在中国行政机关立法权限涉及的事项几乎到了无所大包、无所不在的程

度(宪法、法律明确规定的由人大行使的少数事项的职权除外)，因此应明确列举并限制行政立法职权的范

围，以防止行政立法的继续膨胀，而未列举的权力归人大行使。还有一种观点认为，中国宪法已对全国人

大及其常委会与国务院各自的权限做了初步划分，同时还有一些模糊(灰色)区域内的事银耳拌黄瓜的做法 项和剩余事项，这

些事项的立法职权应当由“最高国家权力机关行使”(宪法第62条)，国务院不得行使法律无明文规定的

立法职权。

我们主张规定全国人大及其常委会的专属立法权。在此项专属立法权确定之后，能否从内容上划出国

务院制定行政法规的权限范围，有两种不同的方案可供选择。一种是依照宪法第89条对国务院职权的规

定(该规定实际已间接地对国务院的行政立法职权与全国人大及其常委会的国家立法权做了大概地划分)，

同时参照地方人大和地方政府组织法第51条关于县以上地方各级人民政府的职权规定，可大致划定国务

院行使行政立法职权的内容事项，包括：形式性职权——主要是行政法规制定权，向全国人大或其常委会

的立法提案权，改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级

国家行政机关的不适当的决定和命令;实质性职权，主要是全国行政工作的管理权，包括领导和管理全国

经济、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、监察、国防建设，对基本人

权的具体保障等等。

另一种方案强调中国的行政机关是国家权力机关的执行机关，依法行政是当代行政的基本要求。国家

行政机关的性质、地位、权力本原及行为方式，决定了它制定行政法规的从属性以及在内容项上与国家权

力机关的重合性特点。因此，要从内容项上对两者的立法权限做出明确的、具体的划分，是很难做到的，

它们对许多事项行使立法职权时只有程度、程序、方式等形式和量的区别，而无内容事项有无的质的不同。

例如，对于全国经济、教育、文化的管理，两者都有权以立法形式来进行。

解决这个问题，在立法操作上可用两种方法来确定行政法规的立法权限范围。

其一，消极限制法。通过修改《中华人民共和国立法法》，明确规定除国家专属立法权限的事项外，

国务院均可以行政法规规定之，但是行政法规的制定：1、必须立法有据，依法(宪法、基本法律和法律或

者授权决定)制定行政法规;2、不得与宪法、基本法律或法律相抵触;3、不得与基本法律、法律相重复;4、

不得超出或突破宪法、基本法律、法律和授权决定允许的范围和事项。《中华人民共和国立法法》以消极

限制法来确定行政法规的立法权限范围，不会对政府的“积极行政”造成明显抑制，因为上述限制是依法

行政原则对“行政立法”的通常要求，政府制定法规的行为必须遵循此原则。而且，由于规定了全国人大

及其常委会的专属立法职权，此外的所有事项政府均可以行政法规定之，因此并未从实体内容上严格限制

政府的权力。同时，由于政府拥有强大的“法案起草权”和向最高权力机关提出立法议案的权力，所以消

极限制法实质上只是一种有限的程序限制，在中国违宪审查制度尚未建立的情况下，这种限制必然是苍白

无力的。

在“消极”规定行政机关的立法职权方面，国外的立法经验可资借鉴。例如，法国宪法第34条的规

定划分了法律事项和命令事项的范围，把法律事项逐一列举出来，以作为议会立法的权限范围。议会立法

权限以外的事项，属行政立法权限管辖。

你好哦啊，