中国民用航空危险品运输的历史

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险物品的航空运输几乎是与商业航空运营同时开始的。只是从不自觉到自觉，从无序到有

序，从管理疏失到组织严密，从企业自我管理而发展到世界范围内的法制化管理。其间经历

了数十年的发展历程。

中国民航危险品运输的历史

我国危险品的航空运输可以追溯到20世纪50年代。那时，航空运输的危险品主要是农

药和极少量的放射性同位素。当时的中国民航局为此先后拟定了《危险品载运暂行规定》和

《放射性物质运输的规定》。60年代初期，中国民航仅通航苏联、缅甸、越南、蒙古和朝

鲜等周边国家。国际国内货物运输量都非常有限。1961年后，为确保航空运输的安全，根

据上级指示，规定民航客货班机一律不载运化工危险品和放射性同位素。但此后的十余年间

随着我国对外交往的日趋活跃，对外贸易的不断发展，巴航(PIA)、法航(AIR FRANCE)相

继开航中国。中国民航也开辟了北京-莫斯科、北京-上海-大阪-东京、北京-卡拉奇-巴黎和北

京-德黑兰-布加勒斯特-地拉那航线，进口化学危险品的空运需求不断增多。国内航线上虽不

能载运危险品，但越来越多的化学工业品走进人们的生活，民航运输部门不得不面对如何确

定托运人所托运的货物是否属于危险品，是否可以收运的问题。而外航承运到达中国的货物

中也常包含有危险物品，且最终目的地通常为航班终点站以外的其他城市。如何把这些危险

品转运到其最终目的地呢?第一次社会需求的大增促使政府解除禁令。

“1974年4月，经中国政府批准，中国民航国际航线及其国内航段联运危险货物，均参

照国际航空运输协会(IATA)的统一规定承运。1976年1月起，又恢复承运放射性同位素，

并拟定了《航空运输放射性同位素的规定》。1979年9月，中国民航局下发实行《化学物

品运输规定》，对化学物品的空运作了比较完整的规定。”(摘自《当代中国的民航事业》)

正是有了上述“均参照国际航空运输协会(IATA)的统一规定承运”的规定，才使得以后的

28年来我国危险品航空运输虽然发生了一些小事故(inc风速歌 ident)，却也基本上保证了运输安全

和飞行安全。这是因为“国际航空运输协会(IATA)的统一规定”是根据国际上各种新型化工产

品和高科技产品层出不穷和航空运输业每年发生的新情况不断修订和完善的。指导我们危险

品运输操作的正是国际航空运输协会出版发行的名为《RESTRICTED ARTICLES REGUL

ATIONS》(RAR) 的法规性刊物。以后联合国的专门机构国际民航组织(ICAO)各成员国签订

了《芝加哥公约》附件十八,公布了《危险物品航空安全运输技术导则》(Technical Instructi

ons for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air简称TI)。国际航协将其RAR改名

为《DANGEROUS GOODS REGULATIONS》简称DGR,其基本内容与国际民航组织的TI

取得一致。多年来，我们都是按照这个统一规定办理危险品运输的。当然，取得几十年安全

运输的成果，离不开一代又一代货运人一丝不苟、精益求精、毫不走样地按规定办事的科学

精神。

中国民航危险品运输存在的问题

法律、法规

欧美发达国家在危险品航空运输方面的立法情况。其适用法律的最高层是国际公约，如

《芝加哥公约》附件十八、《危险物品航空安全运输技术导则》。其次是本国的法律，如：

德国的《危险物品运输法案》、《德国航空法案》、《航空执照法令》;美国联邦航空局(F

AA)的Code of Federal Regulations - Transportation 49(简称CFR49);荷兰、加拿大等国的

《危险物品法案》(The Dangerous Goods Act)等。一些欧洲国家还遵守欧洲联合航空管理

局制定的《联合航空管理规定》(Joint Aviation Regulations-Operations 简称 JAR-OPS)。第

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三是由民航主管机构制定的危险物品运输的行业规章以及运输企业自己制定的“手册”。

我国也适用《芝加哥公约》附件十八和《危险物品航空安全运输技术导则》。但我国自

己的法律《中华人民共和国民用航空法》作为民用航空业的根本大法，不可能详细规定出危

险品运输的细节问题。多年来我们都是以“红头文件”的形式下发、重申规定，较为凌乱，不

成系统。这显然是不够的。还需要制定一部具有操作指导性的专门法规，以强化法制化管理。

各运输企业为操作的规范化,还应该编写本企业的“危险品运输手册”。这样才构成了完整的

危险品航空运输法律体系。有哪些方面需要法律规范的呢?

首先，托运人方 - 负责危险品的分类、包装、地面运输。

托运人可以分为几种类型：①产品的生产厂家;②贸易经销商;③产品购买人;④产品使用

人。从理论上来讲，这四种人都应该熟悉所托运货物的理化性质。产品出厂时也应该有说明

书，储运注意事项。事实上很多产品都没有明确的说明，更没有该产品空运时的注意事项。

上述托运人也并非都了解，事实上也不关心货物的性质，他只关心航空公司能否收运其货物，

能否尽快运到目的地。问题的关键在于托运人不关心货物的性质和包装是否会对整个空运过

程、乘坐飞机的旅客、同机装载的其他货物和行李以及参与运输活动的其他人员产生任何不

利影响，而是想方设法只要能把货物托运出去就行了。托运人的行为需要规范。

代理人方 - 负责普通货物与危险品的识别、运输文件的检查。这里所说的代理人是指

航空公司的签约销售代理人。我们不妨来分析一下代理人对于危险品空运所持的态度与心理

活动。虽然目前民航局规定代理人不能收运危险品。但对于代理人来讲，危险品运输仍然是

十分吸引人的。危险品不同于普通货物，收运手续复杂，要求高。弄不好还会出事故，招致

罚款，砸了牌子。但是他们又很清楚“做危险品”会带来很大利润，也拓宽了客户面，扩大了

市场占有率。一些代理公司的销售人员使用不法手段也可以谋得个人利益，于是，就会有人

铤而走险，就会有人弄虚作假，也就埋下了事故隐患。代理人的行为需要规范。

承运人方 - 负责危险品的收运、装卸、仓储、配装管理。近年来，航空运输领域的市

场竞争十分激烈，以至于航空公司的中层以上干部言必谈效益。只要能提高经济效益，什么

方法都可以用。在这种情况下，传统的„重客轻货‟思想有了很大改变，许多经营者好像突然

发现，哦，原来搞货运还有这么大的好处!既可以减少投入，又可以在最后时刻提高飞机载

运率，创造高效益。于是乎货物成了各航空公司争夺的对象，为争夺货源可谓各出奇招。却

忽视了至关重要的，对于航空公司而言是不可一日不谈的问题 — 安全。如出口俄罗斯的服

装，采用真空加压的办法以缩小货物体积;深圳至北京的活海鱼采用一吨重的大桶外加制氧

机组以保证充足氧气;出口塑料打火机批量很大，轻信货主称未充气体而不去仔细检查。又

如1999年4月12日，青岛至广州的SZ4632航班运输的一票货物，在卸机时发现包装破损，

有毒液体泄露，使在场工作的17名人员不同程度的中毒，周围的行李、货物也受到不同程

度的污染，经调查此票危险物品是按照普通货物收运的。1999年10月10日，长春至北京

X2518航班运输的一票危险物品，货物卸回仓库后，仓库内的放射性物质检测装置报警，后

来经过北京市卫生防疫站和401所检测，确定此票货物放射性活度达到15居里，人体近距

离接近会产生严重后果，此次事件引起公安和环保部门高度重视。经过调查，托运人未按照

危险物品运输规定办理有关手续。2000年4月14日，北方航空公司温州至北京CJ6256航

班上10件630公斤申报品名为“服装、配件”货物，其中一件贴有放射性物质黄色II级标签，

系运输等级为II级的放射性物质…… 如此多的安全隐患，航空公司有无责任?承运人的行

为同样需要规范。因而，完善我国危险品航空运输的法律法规体系刻不容缓。

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业务培训

近十年来，空运危险品的运输量呈指数型增加。据2001年的不完全统计，仅北京一地

进出港量就已超过4000吨。参与这项工作的人员并非都经过严格的培训。包括托运人、销

售代理人、包装代理人和地面运输装卸人员、卡车驾驶员安全生产漫画 等在内的许多人缺乏应有的常识，

更缺乏法制观念。不知道该如何做?自己应该承担什么责任?根据国际航协DGR中有关托运

人责任的规定，托运人必须接受危险品航空运输的培训。遗憾的是，目前国内几个主要的危

险品托运人未经过必要的培训。另一方面，国内目前虽然已有几家单位开设了危险品运输培

训班，但使用的教材不尽相同，师资力量也有差异，所发证书更不统一。一些代理人还时常

违反民航局的有关规定，冒用托运人的名义交运危险品。他们以为违反一点规定没人查出来

就没事，根本认识不到是违法行为。甚至于在华北地区某次危险品工作会议上，当主持人讲

到不按规定办理危险品运输是违法，发生重大事故要判刑时，台下的代理人中居然有人发出

笑声。由于没有政府主管部门对托运人、代理人危险品资格的审定，无人去查他们是否经过

培训，是否领有证书，实际上也就没有对他们实施有效的管理，无异于放任自流。

管理机构

涉及危险品航空运输的国家管理机关有以下单位：中国民用航空局、国家计委、国家经

贸委、国家出入境检验检疫局、国家原子能机构同位素管理办公室、国家质量技术监督局、

国防科工委民爆办、国家环保局、兵器工业部兵总安全局。行业管理到底应该由谁牵头?笔

者认为民航局作为航空运输行业的国务院主管机关应在运输司下设立特种货物安全运输处，

专门管理危险品、活动物、易腐物品等特种货物的运输事宜。发布行业法规、行业标准，实

施违规惩罚。危险品航空运输管理不同于社会安全方面的枪支弹药、爆炸装置、民用易燃品

等的管理。其主要区别牛肉派 在于所包含的危险品类别范围大小的区别;地面韩国世界杯 与空中运输条件的区

别;防护施救措施的区别;适用法律法规的区别。而且空运危险品所涉及的法律与法规、材料

与技术年年都有新的变化，必须及时与国际同行沟通交流，准确完整地执行国际上的统一规

定。事实上管理的不善使得运输工作第一线的人员胆战心惊，好像整天坐在火山口上，无一

日安宁。代理人、托运人中一些不法之徒常常虚报货物品名，在普货中夹带危险品，更有甚

者，居然有人篡改货物性质鉴定报告。长此以往，怎能保证不发生事故?偌大个国家，在关

乎航空杨姓的由来 安全生产，关乎人民生命财产安全，关乎国家声誉的重大问题上没有专门的常设管理

机构是不可想象的。

性质鉴定

货物性质鉴定是非常重要且必须解决的问题。原因有四：其一，社会经济的高速发展带

来科学技术的发展、化学工业的发展。新领域新产品层出不穷，品目繁多。其二，生产厂家

增多，鱼龙混杂。尤其是众多乡镇企业加入到民用化工产品的生产行列，各家产品不可能都

符合统一的标准，差异很大。有名不符实的现象。其三，近年来隐含危险品的各类新型生活

用品、建筑材料、科研所需的仪器设备及材料等投放市场。很难从货物的品名来判断是否属

于危险品或含有危险品。其四，托运人、代理人的素质差异，法制观念淡漠，弄虚作假现象

不绝，可信度差。社会信誉制度尚未建立起来。对此问题承运人感受最深，他们担心一不小

心出了纰漏，会造成重大经济损失和不可挽回的企业形象损失。譬如国航，为了保证危险品

运输的安全，航班飞行的安全，经过多次反复仔细的考察，委托了几家检测机构帮助自己判

明货物性质，把好收运关口。但是，这些检测机构本身是否符合要求，是否具备相应的资格

就不得而知了。

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包装容器

由国家商检局、中国民航总局、国家计委、外经贸部联合颁发的《空运进出口危险货物

包装检验管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)，标志着我国可以自行生产危险物品运

输专用的联合国规格包装容器。规定了包装容器生产单位必须按产品标准组织生产，必须建

立完整的质量保证体系;使用单位应正确的选择和使用包装容器;航空货运部门应检查《使用

鉴定结果单》。但是，目前国内不少省、自治区进出口商品检验局不办理出具空运危险物品

使用鉴定结果单的业务，这些地区的一些不法托运人便索性将危险物品申报为普通货物来托

运。包装检验人员的检测的技术水平也有待提高，一些经过检验的外包装上的UN标记也出

现错误。再者，危险品包装中的内包装所起作用至关重要，但上述《管理办法》并未规定内

包装质量的检测办法和标准。对《管理办法》中载明不做检验的爆炸品、气体钢瓶、放射性

物质、传染性物质的包装容器应如何办理不明确。看来这个试行的《管理办法》存在着明显

的不足。

以上这些问题必然会对我国危险品空运管理产生不利的影响。应该认真对待，彻底解决。

几点建议

尽快出台行业法规《中国民用航空危险物品管理规定》，以便确定各类人员的职责、法

律地位，使我国的危险品航空运输真正走上法制化管理的轨道。

大力抓好业务培训和与危险品运输有关的法律法规教育。首先应组织业内专家参照国际

航协的教材结合我国实际编写、整理、分类、订定两种培训教材，一种是危险品业务教材，

一种是国际国内法律法规教材。业务教材分初、中、高不同级别的课程，确定标准教材并保

证及时更新。然后经过业务知识、操作技能的考试选拔培训教员，选拔出的教员再经过适当

教学方法的培训即发给教员资格证书。建立起教员资格制度，确保教学质量。由于待培训的

人员很多很广，一定要分成托运人、代理人、承运人不同的组别，分成性质鉴定人员、包装

人员、地面装卸人员、收运人员、包装检验人员、运输文件准备人员、货物配装人员、飞机

装卸人员、仓库保管人员等不同的层次进行培训，颁发不同类别的证书。指定有资格的培训

学校，或组织地区性培训机构，举办每年至少二次的专业培训班、一次法制教育培训班。建

立复训考试制度、从业人员资质制度以及从业人员资料库，以便统一管理。

建立事故报告制度和监察员制度是危险品安全运输的保障。及早发现，尽早正确的处理

可以降低或消除危险品事故带来的损失，可以减少或不发生人员伤亡。因此，任何参与危险

品航空运输的人员发现危险品泄漏、包装损坏或违规装卸、违规操作现象都应该立即向有关

部门报告。接到报告的部门应立即采取必要的正确措施进行处理。发现事故而不报告，接到

事故报告而不采取相应措施的都是违法行为，都应好听的话语 该受到惩处。监察员制度则是在事故发生

之前防患于未然。以国家的名义聘请资深专家担任监察员。对从危险品的检测分类、包装检

验、收运检查、仓库保管、出港配装到飞机装卸等整个运输程序的各个环节实施严密有效的

监督。对一切违反危险品空运法律、法规的人员或现象及时报告并按法律程序处理。以保证

危险品航空运输工作按照法律、法规的要求有条不紊地进行，保证运输安全和飞行安全。

考察并认可专业鉴定机构，以确定货物性质，从而确定适用的包装和装载规定。审核批

准若干包装容器生产厂家，生产符合联合国标准的包装容器以供应运输生产所需。关于这一

点，原民航学院教授马名时曾提出过筹建民航“货物学实验室”的设想，很有见地。但实施起

来牵扯到体制、机构、资金等方方面面，着实不易。那么扶植、审核、认定或批准若干货物

性质检测鉴定机构，参照国际民航运输界的统一标准来审核批准我国的包装容器生产厂家和

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包装容器的检测标准则势在必行。首先满足现实生产需要，在具备条件的时候创建民航“货

物学实验室”应是发展的必然。

目前危险品国内航空运输应该提到日程上来了。笔者去年曾发表过《应适时开放危险物

品国内航空运输》的文章。主要是因为国内空运市场危险品运输的需求太大了，增长太快了。

如若不采用疏导的办法，则有可能发生意外。可以先指定一家或两家有能力载运危险品的承

运人在其国内航线上载运危险品，或载运某些类别的危险品。以期疏通转运渠道，防止人为

地造假，虚报品名。杜绝在普货中夹带危险品，造成安全隐患。

设立国家级危险品航空运输专家委员会。与国际民航组织和国际航协的有关专家开展交

流、研究。探讨政策法规、先进技术、设备器材、培训教学等一切与危险品运输有关的课题。

回答和解决生产实际中遇到的各种问题。总结和修改完善法律、法规。

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