最高法院案例：被诉行政行为合法性的程序要件和实体要件

最⾼法院案例：被诉⾏政⾏为合法性的程序要件和实体要件

⼈民法院在审查⾏政⾏为的合法性时，不仅需要审查⾏政⾏为是否符合程序要件，包括⾏政机关是否具备法定的职责权

限、是否遵循法定程序；同时还需要审查⾏政⾏为是否符合实体要件，包括作出的⾏政⾏为所依据的事实是否清楚、证

据是否充分、内容是否合法适当等。

（2019）最⾼法⾏申10358号

再审申请⼈（⼀审原告、⼆审上诉⼈）：王树⾂，男，1936年4⽉17⽇出⽣，汉族，住⿊龙江省讷河市镇六合委1

组。

被申请⼈（⼀审被告、⼆审上诉⼈）：⿊龙江省讷河市⼈民政府。住所地：⿊龙省齐齐哈尔市讷河市新和街与⽂府路交

汇⼝。

法定代表⼈：宋阳，该市⼈民政府市长。

被申请⼈（⼀审被告、⼆审被上诉⼈）：⿊龙江省齐齐哈尔市⼈民政府。住所地：⿊龙江省齐齐哈尔市建华区新明⼤街

**。

法定代表⼈：李⽟刚，该市⼈民政府市长。

第三⼈：尹宝⽂，男，1968年3⽉13⽇出⽣，汉族，住⿊龙江省讷河市镇六合委1组。

第三⼈：刘伟，男，1984年9⽉14⽇出⽣，汉族，住⿊龙江省讷河市镇六合委1组。

再审申请⼈王树⾂因诉⿊龙江省讷河市⼈民政府（以下简称讷河市政府）国有⼟地使⽤权处理决定、⿊龙江省齐齐哈尔

市⼈民政府（以下简称齐齐哈尔市政府）⾏政复议⼀案，不服⿊龙江省⾼级⼈民法院（以下简称⼆审法院）（2019）⿊

⾏终136号⾏政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑组成合议庭，对本案进⾏

了审查，现已审查终结。

王树⾂向⿊龙江省齐齐哈尔市中级⼈民法院（以下简称⼀审法院）提起⾏政诉讼，请求撤销讷河市政府作出的讷政处决

字（2017）001号《关于王树⾂、尹宝⽂、刘伟国有⼟地使⽤权的处理决定》（以下简称《决定》）及齐齐哈尔市政府

作出的齐政复决（2018）10号⾏政复议决定书（以下简称⾏政复议决定书）。

⼀审法院查明：王树⾂与尹宝⽂、刘伟系前后院邻居，王树⾂的房屋在南侧，尹宝⽂、刘伟的房屋在王树⾂房屋的北侧

并临街。王树⾂有东西两座房屋，1996年11⽉获得(1996)第6476号国有⼟地使⽤权证，该证⼟地使⽤⾯积3748.80平⽅

⽶。2011年，尹宝⽂、刘伟以⿊龙江省讷河市国⼟资源局（以下简称讷河市国⼟局）为王树⾂颁发的国英语的思维导图 有⼟地使⽤权证

侵犯其合法权益为由诉⾄⿊龙江省讷河市⼈民法院（以下简称讷河市法院），请求予以撤销。该院经审理认为，讷河市

国⼟局为王树⾂颁发的国有⼟地使⽤权证主要证据不⾜，将该证予以撤销，并责令讷河市国⼟局六个⽉内为王树⾂补办

⼟地使⽤权登记并颁发⼟地使⽤权证书。2014年8⽉19⽇，讷河市国⼟局作出《关于王树⾂、尹宝⽂、刘伟国有⼟地使

⽤权的处理意见》（以下简称《处理意见》）。王树⾂不服，向讷河市法院提起诉讼。该院经审理认为，应由乡级⼈民

政府、县级⼈民政府处理且该《处理意见》缺乏陈述、申辩、告知程序俯卧腿弯举 ，撤销该《处理意见》。2015年5⽉11⽇，讷河

市政府再次作出《关于王树⾂、尹宝⽂、刘伟国⼟地使⽤权的处理意见》（以下简称《使⽤权处理意见》），王树⾂不

服向⼀审法院提起诉讼。⼀审法院经审理认为该《使⽤权处理意见》缺少对王树⾂的告知程序，撤销该《使⽤权处理意

见》，责令重新作出处理决定。2016年5⽉19⽇，讷河市政府作出讷政处决字(2016)001号国有⼟地使⽤权的处理决

定。王树⾂不服，向⼀审法院提起诉讼。⼀审法院以讷河市政府给王树⾂陈述、申辩权利时间没有届满，撤销了讷政处

决字(2016)001号国有⼟地使⽤权的处理决定，责令重新作出处理决定。2017年4⽉18⽇，讷河市政府作出《决定》，

其主要内容为：1.王树⾂房屋东西两侧、房屋南侧按原使⽤界线确权，房屋北侧按墙⽪北3⽶往南为界确权，其中法定

使⽤⾯积为每个房屋250平⽅⽶，共500平⽅⽶，超出部分为临时⽤地；2.王树⾂房屋北侧3⽶⾄尹宝⽂、尹爽房屋南2

⽶、刘伟房屋南6.02⽶，为国有⼟地，未确定使⽤权；3.尹宝⽂、尹爽、刘伟房屋南合法使⽤⾯积之外填平部分，未经

审批，不得使⽤。2017年6⽉10⽇，王树⾂向⼀审法院提起诉讼。⼀审法院因王树⾂不服讷河市政府作出的处理决定，

其未对该《决定》申请⾏政复议，直接向法院起诉于法⽆据，驳回王树⾂的起诉。王树⾂上诉⾄⼆审法院后撤回上诉。

2018年3⽉26⽇，王树⾂针对《决定》向齐齐哈尔市政府提起⾏政复议。2018年6⽉16⽇，齐齐哈尔市政府作出⾏政复

议决定书，维持讷河市政府作出的《决定》。2018年6⽉29⽇，齐齐哈尔市政府向王树⾂送达了⾏政复议决定书。2018

年7⽉9⽇，王树⾂向⼀审法院提起⾏政诉讼，要求撤销讷河市政府作出的《决定》和齐齐哈尔市政府作出的⾏政复议决

定书。

另查明，讷河市政府作出的讷政处决字(2016)001号国有⼟地使⽤权的处理决定被撤销后，讷河市政府于2017年3⽉23

另查明，讷河市政府作出的讷政处决字(2016)001号国有⼟地使⽤权的处理决定被撤销后，讷河市政府于2017年3⽉23

⽇，对王树⾂进⾏了调查。2017年3⽉25⽇，讷河市政府对刘伟、尹宝⽂进⾏了调查。2017年3⽉30⽇，讷河市政府作

出讷政处告字(2017)1号⾏政处理告知书，将处理意见及当事⼈享有的陈述和申辩权利进⾏了告知。当⽇小组英语 ，讷河市政府

向尹宝⽂及刘伟进⾏了送达，以中通快递⽅式向王树⾂进⾏了邮寄送达。王树⾂、尹宝⽂、刘伟未提出陈述和申辩。

2017年4⽉18⽬，讷河市政府依据《中华⼈民共和国⼟地管理法》（2004年修正）第九条、第⼗六条第⼆款，《确定⼟

地所有权和使⽤权的若⼲规定》第⼆⼗七条，《⿊龙江省⼟地管理条例》（2015年修正）第三⼗⼋条第⼆款、第三款的

规定，作出《决定》。当⽇，讷河市政府向尹宝⽂、刘伟进⾏了送达，以中通快递的⽅式向王树⾂进⾏了邮寄送达。

⼀审法院认为：根据《中华⼈民共和国⼟地管理法》第⼗六条第⼀款规定：“⼟地所有权和使⽤权发⽣争议，由当事⼈

协商解决；协商不成的，由⼈民政府处理。”本案中，王树⾂与尹宝⽂、刘伟住南北邻居，王树⾂于1996年11⽉取得的

国有⼟地使⽤权证因没有宗地档案，权属来源不清，被讷河市法院判决撤销。王树⾂因此圣诞假期 与尹宝⽂、刘伟关于⼟地使⽤

权发⽣争议，因当事⼈协商未果，讷河市政府具有对王树⾂、尹宝⽂、刘伟⼟地使⽤权纠纷作出处理的法定职责。《⿊

龙江省⼟地管理条例》（2015年修正）第三⼗⼋条第三款规定：“城市近郊和乡政府所在地以及省属农、林、牧、渔场

场部的宅基地，每户不得超过250平⽅⽶。”本案中，王树⾂的两座房屋座落于讷河市镇所在地。王树⾂的房屋南侧及

东西两侧的⼟地使⽤权未发⽣争议，应按原使⽤界线确权。王树⾂的房屋北侧原有⼟坑虽经其整理、使⽤多年，但王树

⾂未取得合法的⼟地使⽤权、结合王树⾂东西邻居房屋北侧分别为3⽶和2.8⽶及城市近郊和乡政府所在地的宅基地，每

户不得超过250平⽅⽶的规定，讷河市政府以王树⾂房屋北侧按墙⽪北3⽶往南为界确定⼟地使⽤权，法定使⽤⾯积每个

房屋250平⽅⽶,共500平⽅⽶，超出部分为临时⽤地的国有⼟地使⽤权处理决定符合上述法律规定。王树⾂要求依据

《⿊龙江省⼟地管理条例》（2015年修正）第⼗九条的规定将争议⼟地使⽤权确认给其使⽤的理由不符合法律规定，不

予⽀持。讷河市政府作出的讷政处决字（2016）001号国有⼟地使⽤权的处理决定被撤销后，讷河市政府经过调查调解

后作出⾏政处理告知书，向王树⾂、尹宝⽂、刘伟告知其处理意见及应享有的陈述和申辩权利，后依法作出《决定》并

向当事⼈送达，该程序符合律规定。齐齐哈尔市政府作出的⾏政复议决定书认定事实清楚，程序合法。⼀审法院于2018

年11⽉9⽇作出（2018）⿊02⾏初33号⾏政判决：驳回王树⾂的诉讼请求。

王树⾂不服，向⼆审法院提起上诉，请求撤销⼀审判决及讷河市政府作出的《决定》。⼆审法院认可⼀审法院查明的事

实，以与⼀审基本相同的理由，于2019年4⽉24⽇作出（2019）⿊⾏终136号⾏政判决：驳回上诉，维持原豆沙包子 判决。

王树⾂不服，向本院申请再审，请求依法撤销⼆审判决，撤销讷河市政府作出的《决定》；依法在尹宝⽂、刘伟房前7

⽶确权发证；将李⽴新等⼈移送监察机关查处；要求讷河市政府赔偿经济损失、精神损失费20万元。主要的事实与理由

为：原⼀审、⼆审判决错误，讷河市政府作出的《决定》违反法定程序、适⽤法律错误，《决定》的依据是伪造的，该

《决定》未告知其陈述、申辩等权利。

本院认为：本案的争议焦点为讷河市政府作出的《决定》的合法性及齐齐哈尔市政府作出⾏政复议决定的合法性。

⾸先， ⼈民法院在审查⾏政⾏为的合法性时，不仅需要审查⾏政⾏为是否符合程序要件，包括⾏政机关是否具备法定的

职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查⾏政⾏为是否符合实体要件，包括作出的⾏政⾏为所依据的事实是否清

楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案涉及的⾏政⾏为的程序问题。《中华⼈民共和国⼟地管理法》

（2004年修正）第⼗六条规定：“⼟地所有权和使⽤权争议，由当事⼈协商解决；协商不成的，由⼈民政府处理。单位

之间的争议，由县级以上⼈民政府处理；个⼈之间、个⼈与单位之间的争议，由乡级⼈民政府或者县级以上⼈民政府处

理。”因此，讷河市政府具备法定的职责权限。讷河市政府经过调查、调解之后作出⾏政处理告知书，并向王树⾂及第

三⼈尹宝⽂、刘伟告知处理意见及其应当享有的陈述和申辩权利，依法作出的《决定》已经向其送达，程序符合法律规

定。关于本案涉及的⾏政⾏为的实体问题。讷河市政府作出的《决定》在事实上认定清楚、证据也经过充分质证、作出

的决定也符合法律及地⽅性法规、处理决定的内容也并⽆不当之处。齐齐哈尔市政府作出的⾏政复议决定，认定事实清

楚，程序合法。因此，讷河市政府作出的《决定》及齐齐哈尔市政府作出⾏政复议决定合法。

其次，王树⾂要求在尹宝⽂、刘伟房前7⽶确权发证；将李⽴新等⼈移送监察机关查处以及要求讷河市政府赔偿经济泰国签证怎么办理 损

失、精神损失费20万元的请求超出了⼀审诉讼请求范围，本院不予审查。

综上，王树⾂的再审申请不符合《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第九⼗⼀条规定的情形。依照《最⾼⼈民法院关于适⽤

〈中华⼈民共和国⾏政诉讼法〉的解释》第⼀百⼀⼗六条第⼆款之规定，裁定如下：

驳回再审申请⼈王树⾂的再审申请。

审判长 梁凤云

审判员 张 艳

审判员 张 剑

⼆〇⼀九年九⽉⼆⼗五⽇

⼆〇⼀九年九⽉⼆⼗五⽇

法官助理 赵 瑞

书记员 吴 冉