c形包围圈

龙源期刊网

环首都贫困带发展现状与致贫原因分析

作者：李营柯

来源：《财讯》2018年第22期

随着京津冀协同发展被定为国家的重大发展战略，京津冀被外界视为继珠三角、长三角之

后的又一重要经济引擎，发展战略地位十分重要，而京津冀地区相较珠三角和长三角发展成效

欠缺，其潜力有待进一步挖掘。在此李斯书法 戰略背景下，研究环首都周边贫困地区的发展并采取有效

发展战略实现区域协同发展具有重大的现实意义。如何抓住京津冀协同发展的历史性机遇，推

动环首都贫困的地区脱贫并缩小与北京的差距，这也是大魔王英文 实现京津冀协同发展的一个重要环节。

本文主要对环首都贫困带的发展现状及致贫原因进行分析。

环首都贫困带发展现状

2005年8月17日，亚洲开发银行资助的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”的概念：

在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足

625元的272.6万贫困人口。直接与北京接壤呈现C型包围圈的河北省张家口、承德、保定三

地就有25个国家级和省级贫困县，这25个贫困县被称为环首都贫困带。

目前，环首都周边25个贫|禾1县，共有235.9万贫困人口，占河北省贫困人口总数的

42.1%。这些地方的发展存在着水平落后、产业层次较低、居民生活水平差、社会事业发展滞

后等问题。环首都贫闲带虽然在这些年来经济发展水平有所提高，但与北京市的发展差距并没

有明显缩小。其经济发展主要表现为：环首都贫困地区的人均地区生产总值发展滞后；产业结

构不合理；财政收支和人均收入较低；投资消费水平较低；居民生活水平有待提高等。

（1）环首都贫困地区的人均地区生产总值增长滞后

人均GDP与工业化进程和社会稳定，具有一定内在联系。亨廷顿分析，人均地区生产总

值增长与社会安定、社会和谐成正比。

从环首都贫困地区与河北省、北京的人均GDP的对比来看，北京市的经济发展无疑是遥

遥领先的。2000年，环首都贫困地区的人均GDP与河北省的人均GDP以及北京市的人均

GDP分别为3378.6元，7592元，24122元，北京市的人均GDP是环首都贫困地区的7倍之

多，差距较为悬殊；2015年，环首都贫困地区的人均GDP与河北省的人均GDP以及北京市的

人均GDP分别为：24108.73元，40255元，106497元，环首都贫困地区与河北省和北京市的

人均GDP之间的差距有所减小，但环首都贫困地区的人均GDP仍不到北京市的1/4。

龙源期刊网

在京津冀的城市圈里，北京即作为国家的首都，也是京津冀一体化的核心，呈现出“一支

独秀”的特点，而周边贫闲地区的区域发展滞后，城市系统发育不良。北京作为区域发展的中

心，并没有完全的发挥核心作用，是一种典型的“核心-边缘”模式的空间发展模式。

（2）三次产业发展相比北京市的存在较大悬殊

北京与周边贫闲地区的经济发展存在较大差距，是由诸多因素综合作用的结果，但影响一

个地区的经济发展主导因素是产业结构不合理。一国或一地区的经济发展重点或产业结构重心

由第一产业向第二产业和第三产业逐次转移的过程，标忐着一国或一地区的经济发展水平的高

低和发展阶段、方向。一般来说，产业结构趋于合理化、高级化，会呈现“三二一”的演变趋

势。

（3）环首都贫困地区的财政收支与北京市的差距悬殊

环首都贫困地区的财政收支情书法图 况远远低于同期的河北省和北京的财政收支水平。虽然近年

来，环首都贫困地区的财政收入和支出呈现逐年递增趋势，但是在2015年河北省的公共财政

预算收入是环首都贫困地区的46倍之多，公共财政支出是环首都贫困地区的23倍；北京地区

的公共财政支出是环首都贫困地区的23倍之多，北京地区公共财政预算收入总值更是该地区

公共财政预算收入总值近80倍。

可以看出北京地区的财政收支增长的速度快于周边贫闲地区，北京与周边地区的财政收支

的差异没有明显的缩小。京冀地区发展没有发挥协同并进作用。北京发展的极化效应明显，作

为核心并没有发挥其经济带头作用，呈现“核心一边缘”的发展结构模式。

（4）环首都贫困地区的投资、消费发展水平亟需提高

在研究区域经济发展差异时，必须对引起区域经济差异重要因素重视，包括投资、消费与

进出口贸易，三者并称国民经济增长的三驾马车，对拉动经济增长起着至关重要的作用。作为

投资中最为重要的固定资产投资，是区域经济差异加大的重要因素。环首都贫困地区与北京经

济发展差异有不断缩小的趋势，但是与北京相比，差距仍维持在5-6倍左右，内贸经济发展不

足；从社会消费品零售来看，区域差距不断扩大，总体增速缓慢，消费额明显偏低。

综上分析，环首都贫困地区的经济发展落后，经济增长速度远落后北京地区的经济增长速

度，其硬指标提不上来，产业结构不协调，多以第一产业和第二产业为主；财政收入有限，居

民人均收入与北京比较仍存在很大差距，贫富收入差距不断拉大；内外贸经济发展与北京地区

的对外开放水平明显薄弱。相较珠三角和长三角地区，北京市与首都周边区域并没有完全发挥

京津冀区域一体化的协同发展趋势，完全是处于两个不同发展级上。

环首都贫困带的致贫原因分析

龙源期刊网

环首都贫困地区受自然、经济、社会等多重因素影响，长期处于相对封闭的自然经济状

态、产业结构单一、生产力水平低下、经济发展迟缓决定了其社会发育程度低、在文化教育、

农业科技推广、医疗资源和生存技能秋天为主题的画 等方面受到极大约束，进而制约着地区物质资本和人力资

本的积累，阻碍经济发展，形成恶性循环，最终导致慢性贫闲问题。

（1）环首都贫闲地区的自然条件恶劣，生态资源较匮乏，对贫困地区的生态补偿机制有

待完善

当一个地区由于环境先天的脆弱性，或者由于资源的不合理利用等人类活动引起生态负荷

超过生态承载力时，就会出现赤字、生态环境恶化的情况，进而阻碍该地区的经济社会发展。

众多研究表明，自然生态问题与经济发展问题相互影响、相互交织，生态脆弱的地区一般是经

济发展比较落后的贫困地区，而经济发展比较落后的地区一般也是生态问题比较突出的地区。

1.环首都贫困地区多处于深山区、高原牧区和地方病多发区地区，气候条件恶劣，自然灾

害频发，不利于人们日常生活，且不利于农作物生长

环首都贫困地区地处内蒙高原与华北平原过渡地带，气候条件为半干旱和半湿润区。区内

包括沙化严重的坝上高原、石化严重的燕山和太行山区、盐碱遍地的黑龙港流域，自然条件十

分撤销权的行使期限 恶劣。

2.环首都贫困地区多处于生态屏障和生态涵养区的地位，北京要求该区域对生态环境进行

保护和涵养，从而限制了贫困地区对生态资源的开发和利用。

环首都贫困地区为京津冀平原地区的生态屏障，是北京水源地和风沙源的重点治理区。脆

弱的自然环境使得该贫困地区成为自然灾害的多发区。由于贫困地区本身特殊的地理位置，再

加上北方少雨多旱的天气，使得占全国人口1%的首都都市圈平均只拥有全国1%的水资源总

量，然而，北京81%的用水、天津93%的用水都来自河北，作为京津的水源地，河北为了给

京津提供充足、清洁的水资源，不断提高水源保护标准，加大对这一地区资源开发和工农业生

产的限制，因而不可避免地制约了该地区的经济发展。正是自然资源尤其是水资源的缺小火车儿歌 乏，再

加上多发的自然灾害，使得环首都贫困地区虽然处于中国东部的区位，却只有中国中部的发展

水平。

为了保证首都的供水和生态环境，国家对这些地区实行限制开发政策。比如，在这些地方

山区全面禁牧，严格控制高耗水農业，大规模关停高污染企业等等。这些措施，也在一定程度

上导致了这些地区和周边地区发展差距拉大，脱贫致富困难。

3.环首都贫困地区土地难以有效利用，可耕地面积相出去英文 对狭小，土地产出水平低下

龙源期刊网

由于环首都贫困山区地理自然条件差，气候恶劣，土地瘠薄零散，干旱、洪涝、风雹、霜

冻等自然灾害频繁，农业生产条件脆弱，生产力水平低，收入难以稳定。过度开垦、放牧导致

的森林和草地植被锐减，水土流失严重，沙漠化日益严峻；水资源短缺，水生态平衡失调和地

下水位下降；风沙、干旱、荒漠化、盐渍化等一系列问题长期影响和制约着当地经济的发展。

4.环首都贫困地区的生态补偿机制不完善，政府的扶持力度不够

造成首都周边部分地区“连片贫困”是多重因素叠加而成的。一方面这一地区自然条件恶

劣，当地财力有限，扶持力度不够；另一方面，由于负有为首都保护水源和生态的特殊使命，

国家对这一地区实行限制开发政策，因而，“政策致贫”和生态补偿不完善等因素也不可小觑，

总体而言，环首都贫困地区主要由于现有生态补偿体制不合理造成的。

多年来北京市和河北省对环首都贫闲地区的环境保护进行了资金支持，以对口支援资金和

项目建设资金为主，缺乏明确的协商平台和机制，导致横向生态补偿发育不健全。

发展畜牧业曾是许多山区农民脱贫致富的重要手段。然而，为了配合京津风沙源治理工

程，自2002年12月起，首都周边这些山区全部实行了禁牧政策。目前，对草原生态补贴主要

问题是：

第一，补偿资金主要分配给政府，补偿范围难界定：政府的草原补偿情况客体范围主要包

括农业部、省农业厅、市农牧局、县（区）农牧局（畜牧局）及乡镇政府及当地居民。在实际

操作中，草原补偿资金主要分配给政府，草原补偿项目实际受益对象不明确，导致管理费用和

生态补偿资金分配不合理利用；草原补偿中享受牧民生产资料综合补贴户难以界定。

第二，生态补偿标准不科学且不合理，无法体现连续性：生态补偿标准低于退耕还草前的

经济效益，截止到2015年，张家口坝上地区禁牧补助面积1963.84万亩，补助标准为6元/

亩，共补助资金11783.04万元，根据赤城县畜牧局统计，实行禁牧政策后仅养殖业一项，农

民每年减收6500多万元，补贴标准低于生态建设成本；张家口与承德地区的生态补偿以项目

工程建设为主，便于操作，但随着项目或工程的结束，补偿资金就会中断，生态环境保护建设

无法持续进行，缺乏长期性和稳定性。

（2）行政区划整体系统水平偏低，城市群功能定位不清

京津冀协同发展的战略备受党中央重视，京津冀应根据各地时有情况，有效制定策略措施

协调各方把发展纲要落到实处。然而，在现实中，京、津、冀三地作为中国第三个经济增长

极，其相互之间的功能定位混乱也是造成形成环首都贫困地区的一个重要原因关于茶文化的知识 ，主要体现在其

行政隔阂上，三者没有形成统一的整体，缺少公共对话的平台，缺少统筹能力，各自为政的现

象比较严重。

龙源期刊网

在过去的发展中，主要体现在设施的重复建设、运输网络的不均衡、基础设施建设整体性

较差、效率不高且处于无序竞争的状态。在一些区域性港口、机场、跨地区高速公路和城际快

速通道建设中，缺乏必要的统筹安排。由此可见，决策管理者各执一方，政策单一、不协调是

导致贫困地区形成的决定性因素。

（3）环首都贫闲地区社会保障有待进一步完善，医疗资源较缺乏

环首都贫困地区的居民生活水平偏低，因病致贫、因病返贫现象较严重

因病致贫、因病返贫是致使地区贫困的一个重大原因。其原因主要有：第一，农村居民的

收入偏低。这一点从环首都贫困地区中的农民人均纯收入可以说明。农民收入水平偏低，这直

接导致其医疗支付能力不足，加大了贫困脆弱性。尤其是对于低收人家庭，在收入仅仅能维持

温饱的情况下，若再遇到大病冲击时往往不能应对，最终返贫。第二，当地的医疗资源较为缺

乏。环首都贫困地区的医疗卫生资源投入不足，未能达到河北省平均水平。

环首都贫困地区的医疗资源有限，设备落后，医疗人才短缺，整体医疗水平不高，也在一

定程度上存在延误患者病情的可能，后续治疗花费大量人力物力财力，使家庭致贫返贫。为解

决贫闲地区人民的看病难题，我国颁布和实施了新型农村合作医疗政策，农村居民可享受一定

的就医优惠，在政策规定的范围内报销一定额度的医疗费用，但这项优惠政策在有些地区难以

有效发挥作用。

（4）环首都贫困地区部分官员贪腐行为严重损害了贫困农民的切身利益

目前，扶贫领域职务犯罪频发，不仅有当地政务财务不透明、缺乏监督“一言堂”等问题，

还有相关责任部门甚至是纪检监察部门不正确履行职责等问题，造成大批扶贫资金“代理人”监

守自盗、雁过拔毛、强占掠夺，严重损害了贫困地区居民的切身利益。

结论

通过对环首都贫闲带的发展及致贫原因的分析，在环首都贫困带与北京协调发展指导原则

下，对如何进行扶贫，促进环首都贫闲带与北京协同发展，应采取制定有序的组织制度，有利

于贫困带地区各项经济活动顺利进行，有利于提高扶贫凝聚力；应加大产业扶贫的力度，实行

有效的产业政策，对促进环首都贫困带与北京的协同发展尤为重要；应完善生态补偿制度，建

立社会化的生态补偿政策监管和评估机构队伍，创建生态补偿绩效评价体制；应通过定点帮

扶、劳务帮扶等，为环首都贫闲带提供人才、技术、资金等，达到环首都与北京协同发展的目

的等措施展开扶贫工作，促进京津冀协同发展。