最后的稻草——谈公务员的引咎辞职

2024年3月1日发(作者：巢于)

　第9卷增刊　2006年12月上海电机学院学报JOURNALOFSHANGHAIDIANJIUNIVERSITYVol.9Sup.　Dec.2006　文章编号　167122730(2006)ZK20058204最后的稻草———谈公务员的引咎辞职刘　妤(上海电机学院文理学院,上海,200240)　　摘　要　公务员监督模式有多种形式,但各有其局限,引咎辞职作为一种新的监督模式,被视为公务员监督的最后的稻草。本文结合公务员引咎辞职制度这一新制度探讨各种监督模式的优劣。　　关键词　公务员监督;引咎辞职;监察　　中图分类号　D630.3　　　文献标识码　ATheLastStraw———TheOfficialResignsfortheBlameontheCivilServants’ResignfortheBlameLiuYu(SocialandPhysicalScienceSchool,ShanghaiDianjiUniversity,Shanghai,200240)　　Abstract　Thesuperintendencemodeofcivilrvantscontainsvariousforms,buteachhasitslimits。Resignfortheblameasakindofnewsuperintencemode,xtcombinesthesystemofcivilrvants’resignforteblameandtrytoinquiryintotheadvantagesanddisadvantagesofvarioussuperintendencemodels.　　Keywords　civilrvantsuperintendence;resignfortheblame;supervi　　我国古代的文官制度历史悠久,历经春秋以前的世袭制、战国秦汉时期的荐举制、魏晋南北朝时期的九品中正制和隋唐直至清末的科举制。其中科举制以考试的办法选拔官吏,具有公务员制度的萌芽因素。新中国成立后特别在改革开放以后,随着经济体制改革的进行和世界局势的发展,我国开始借鉴外国的文官制度,结合我国国情逐步确立了公务员制度。2005年《公务员法》开始实行。1　对公务员的监督模式“徒法不足以自行”,虽然有关公务员管理的制度法规日益丰富,但由于对公务员的监控方面缺乏有效制度,法律设计和实际运作有较大差异。我国对公务员的主要监督模式有以下几种:收稿日期:2006209206作者简介:刘　妤(19802),女,助教,专业方向:行政法学。

　2006年增刊刘　妤:最后的稻草　　591.1　权力机关的监督方式权力机关监督是指我国各级人民代表大会及其常务委员会对各级国家行政机关中的公务员进行的监督。权力机关对公务员监督的主要方式有:(1)受理公民的申诉和意见。通过受理公民的申诉、控告、意见,权力机关可以督促有关部门采取措施予以纠正。但这种督促没有任何法律效力,最终对公务员行为的裁决和处理还取决于其上级领导。(2)监督公务员中的政府组成人员。宪法和组织法规定,人民代表大会有权罢免由他选举或决定的政府组成人员。罢免是一种监督权,但罢免权难用,这是地方各级人大普遍的感受。因为提交罢免案需要写明理由,提供充分的材料,可是,由于政务透明度不够,国家机关领导人员履职情况到底怎么样,外界很难知道,提交罢免案的主体(特别是普通代表)没有合适的途径和手段来获取国家机关领导人员履职情况的直接材料,罢免权就难以落到实处。从目前各地的罢免案例看,都是通过党的纪委或是司法机关查办,确定干部违法乱纪或犯罪后,经党委建议,通过法定程序罢免[1]。这样,人大总是很被动,罢免干部没有主动权,只有干部被纪委查办了,被司法机关抓起来定罪了,人大才罢免他。(3)依法组织开展执法检查、调查和人大代表视察。人大代表通过检查、调查和视察,了解行政机关公务员的工作情况,收集人民群众对公务员工作的各种反映,从中发现问题,向行政机关提出意见或建议,督促公务员改进行政工作。但被动检查多,主动检查少,一般先通知后检查,检查模式单一,对行政机关构不成威慑力。(4)组织人大代表进行评议或者召开常务委员会会议、专门委员会会议进行评议。人大或常委会对行政机关公务员工作的效率、态度、作风、能力、政绩进行审议与评价。但由于对评议的对象、内容、方式都缺乏统一的规定,造成评议流于形式,甚至有时成了政府部门的庆功宴。评议成果运用也缺少权威性,测评往往只成为评议工作的一个程序,评议成果如同一纸空文,既不与公务员的年终评“先”评“优”挂钩,也不与党委组织部门考察、使用干部结合,人大常委会对优秀者也不加以表彰。一次次述职评议的成果就这样随着一次次述职评议会结束,而装入人大的档案被束之高阁。总的来说,人大没有专门的监督部门,现在能够有效监督的主要是对包括行政立法部门在内的政府抽象行为,对于政府具体行政行为的监督则力不从心。1.2　检察机关的监督方式检察机关对公务员监督的主要方式是通过依法查处国家行政机关公务员职务犯罪的案件,惩治严重侵犯公民民主权力的犯罪行为、严重失职、渎职的犯罪行为。可见检察机关只是对公务员严重违法并且触犯我国刑法的行为才进行追究,并不能有效的监督行政行为的正当性。1.3　审判机关的监督方式审判机关的监督是指人民法院依法行使司法审判权进行监督。这种监督通过行政诉讼,对公务员代表行政机关做出的具体行政行为行使司法审判权,对违法行政行为加以撤销,或对部分显失公正的具体行政行为予以改变。审判机关的监督是一种间接的监督,直接作用对象是行政机关;并且审判监督采取不告不理原则,只对行政相对人提起诉讼的具体行政行为进行审判。其监督力度有限,监督范围狭窄。1.4　行政检察机关的监督方式这是指国家检察机关对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、政策和决定、命令的情况以及违纪、违法行为进行监督、检查、纠举和惩戒的法律制度。行政监察是行政机关内部监督中的专门监督形式之一,其监督主要以《中华人民共和国行政监察法》作为法律依据。我国设立了国家监察部和地方各级人民政府的监察部门[2]。行政监察作为一种行政专门监督形式,扩大了行政监察工作的影响,完成了建立行政监察法律体系的主干工程。但行政监察工作中也存在很多问题:1.4.1　监察机关的领导体制决定了行政监察的先天不足　我国实行行政监察双重领导体制。国家行政监察机关是各级人民政府负责监察工作的专门机构。国务院设立国家监察部,县以上各级人民政府设立相应的监察部门。国家监察部受国务院领导,地方各级机关受上级监察机关和所在人民政府的双重领导。虽然按照《监察法》规定,地方各级监察机关主要领导干部的任免必须征求上级监察机关的意见,但

60上　海　电　机　学　院　学　报2006年增刊　各级监察机关的人事、工资、福利、办公办案经费以至监察业务都受同级政府的直接领导和制约,监察工作能否顺利开展很大程度上取决于政府领导的重视程度。因此,上级监察机关往往难以实现其业务上的领导。而目前监察机关设在各级国家行政机关内部,与被监察的政府其他部门“平起平坐”,地位低下,没有权威性,又缺乏应有的地位和权力。这种行政监察的双重领导体制决定了行政监察以地方领导为主的倾斜现象,无法对各级政府部门进行有效监督[3]。1.4.2　监察机关的职权发挥受到限制　法律赋予了行政监察机关对同级政府所属部门及下级政府主要领导的监察职能,但如何进行主动监察,行政监察机关的地位、程序和手段都不明确。比如,主要领导行使人事权与资金、项目审批权等都是“暗箱作业”,监察机关没有充分的知情权。对行政部门的监督缺乏刚性的规定,监察机关无法履行主动监察权。领导干部的权力之大和主动监察的无力,导致领导干部的违纪违法问题往往是东窗事发才败露,监察机关只有事后运用办案手段监察。监察机关的最重要功能是对政府的执法监察,但在现在反腐败形势严峻的情况下,一直以廉政监察为主而忽视了执法监察。事实上办案功能完全可以由司法检察机关去完成,监察机关最主要的、对政府行为的监察功能没有很好发挥。当然还有审计监督、执政党的监督、社会舆论的监督等,也起到一定的监督作用,但也都有各自的弊端。这些监督模式的缺陷促使国家不断地探索适合中国国情的、行之有效的措施,去规制公务员的行政行为、近年来出现的最吸引人眼球的就是“引咎辞职”这个词语。2　引咎辞职制度这一制度是从国外传入的。在国外,每年都有大批的政府官员引咎辞职,但这些国家都没有与引咎辞职相关的条款。换句话说,它至多只是一种不成文的规定。这几年来,我国的一些地方在建立政府官员引咎辞职制度问题上进行了初步探索。从2001年开始,重庆、深圳龙岗等地相继出台了一些引咎辞职的规定,在我国政坛引起了不小的震动。特别是在SARS疫情中,相关政府官员引咎辞职,突现出引咎辞职制度的威慑力。一直以来我国官员都是“能上不能下”“、能进不能出”,现在却自动放弃官位,自动退出。这使广大民众对这一“制度”格外感兴趣,甚至把它视为我国对公务员监控的最后一根稻草,希望以道德和自觉做最后一道防线。2002年7月,在《党政领导干部制度选拔任用工作暂行条例》中规定:“引咎辞职是指领导人因工作严重失误,失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重大领导责任,而未达到违法的程度或虽违法但依法不追究法律责任时,领导者主动辞去领导职务的行为。”“引咎辞职”制度引入《公务员法》。《公务员法》八十二条规定,领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。按照《公务员法》领导成员是指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。本法还规定,领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职,应当责令其辞去领导职务。2.1　我国的引咎辞职“制度”的特点在国外,引咎辞职是国家官员承担政治责任的一种方式,并没有成文的规定,我国独创成文规章制度。各地的规定相继出台,并都有不同程度的硬性指标。　　引咎辞职是公务员的个人行为和个人权利。这种辞职的意愿是来源于公职人员的道德标准与道德约束而产生的自责、内疚,即由道德责任引发的一种自我责任追究。我国的主导因素是组织,个人辞职与组织劝辞相结合,组织给予很大的压力并占主导地位,甚至有责令辞职。　　引咎辞职者通常是非直接责任人,只是根据自己的责任、良心谴责自己选择的辞职,直接责任人会受到法律的制裁而非一辞了事。我国在某种程度上成为义务,直接责任人在发生了重大安全事故后上级领导会责令直接负责领导辞职。可见我国的引咎辞职制度有自身特点,它不是一剂灵丹妙药,绝对不是仅靠这一制度就能有一支“包青天”队伍。2.2　实行引咎辞职应的注意事项2.2.1　要防止直接责任人利用引咎辞职逃避责任　毫无疑问,引咎辞职针对的是非直接责任人,能够辞职的说明自身有一定选择权,是主动的,必然是在

　2006年增刊刘　妤:最后的稻草　　61法律不对其追究的条件下进行。而目前国内一些地方关于“引咎辞职”的规定针对的大都是直接责任人,比如“盲目决策或违反决策程序而给国家和集体造成较大损失的”“、由于工作不负责任、失职渎职造成重大恶性事件的发生”等等。而我国法律规定,直接责任人是必须承担相关法律责任的。如果直接负责人借引咎辞职一辞了之,逃脱了法律制裁,那将是这种新制度设计的悲哀!2.2.2　避免引咎辞职后易地做官　比如江苏泗洪规定凡主动引咎辞职的领导干部还可重新安排适当职务,对组织劝辞的领导干部则降职安排。如果在引咎辞职后没有相关的处理规定,使当事的官员摆脱法律制裁和行政处分,辞职就成了岗位调换的同义词。那这种制度存在的价值就让人怀疑了。2.2.3　要避免替罪羊的出现　目前我国的政府运行中,权责不明的现象比较严重,在首长负责制和民主集中制并存的情况下,究竟谁是直接负责的领导有时难以区分;有些官员按上级的指示办事,等闹出事来了,自己反成了倒霉的替罪羊了。因此要有配套的行政职权的改革。2.2.4　注意辞职的标准问题　辞职并没有固定的可量化的标准,同样是重大安全事故,经过媒体宣传报道的,引起了民愤,受到上级重视的,或者在“风头浪尖”上的事件会引起引咎辞职,而影响较小的事故可能就侥幸淹没在时间的长河里。在重大安全责任事故方面,近年来一个非常可怕的作法是封锁消息、隐瞒事故真相,最典型的莫过于东莞厚街塌楼一案[4],当地政府为了向媒体隐瞒死亡人数,其行为手段令人发指。要出台相关的规定细化标准,综合各种因素,不能像有些地方,以发生事故的死亡人数决定辞职标准。不能主观地决定辞职标准。2.2.5　注意出台配套的法律　我国虽然规定了引咎辞职的制度,但对它的认识仍存在误区,缺乏后续的配套规定。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任命条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。笔者认为,在我国现有环境下,官本位思想很严重,除非有重大渎职、重大安全事故发生,干部们不会轻易辞职。而在这些情况下,他们或者已经构成刑事犯罪,或者也应该受到行政处分,这些官员已不能胜任原来的领导职务,如果法律给他们这样的优待,岂非我国公务员制度中备受诟病的“能进不能出”的体现吗?2.2.6　要防止“但求无过”的思想　有些官员认为只要不发生重大事故就行了,为了不出事不死人,地方干部不惜付出巨大的社会成本和经济成本,而消极怠工。譬如,为避免火灾政府强令关闭所有的舞厅和录相厅,为了避免沉船,就不让所有的船只出航等,不能尽责的履行义务[5]。2.2.7　要发动新闻舆论和公众的力量　我国文化环境中官本位意识强“,学而优则仕”,一旦踏入仕途很少有人愿意下台,没有外界的压力更不会主动辞职。而长期以来我们的公民意识、权利意识、监督意识缺乏,政治氛围缺乏自由气息,还不足以起到对广大官员的警示。应继续提高公民参政议政的政治意识。这是引咎辞职制度得以确立的社会基础。“不积硅步无以至千里”,一项制度的确立、规范不是一朝一夕所能达到的,公务员监督制度的完善也要靠我们的法律制度、文化氛围、社会环境的共同改善来促成,任重而道远。参考文献[1]　姜海如.中外公务员制度比较[M].北京:商务印书馆,2003.[2]　湖南统计局.中国行政监察制度[EB/OL].(2005210220)[2006204214]./zhuan2lan/jjjc/gzzd/.[3]　徐银华.公务员法原理[M].修订版.北京:中国方正出版社,2000.[4]　新快报.东莞塌楼事故追踪:有关人士称谁敢瞒报就查处谁[EB/OL].(2000212206)[2006205218]./c/.[5]　王能昌.我国“引咎辞职”实践中的若干认识问题[J].中山大学学报(社会科学版),2006,46(2):94298.