2021年2月第35卷第1期
Feb.x2021
Vol.35,N@.1唐伟玲，吕承文：试论政府责任的立法困境与法律控制
法治研究
处置，符合公罪重于私罪（法无规定公权不得为）定律，还要设定责任的
可追究循环链，使得不同责任之间须存在明确的连坐式因果联系，确保任何权力行使活动可以迅速找到最终的责任人，使权力行使者’自警”而不敢跨越法律雷池半步，最终实现对政府的权责区别立法。
（三）扩充政府责任监督的程序条款
在现实中，政府’重实体轻程序”，然而，在公法建设过程中，应加大对程序法的立法进程，实现’实体与程序并重”的立法格局，这使得政府责任实现与追究具备了较强的可实施性。德国学者沃尔夫认为，行政程序是由行政机关主持，为作出行政行为而有计划进行信息收集和处理的过程，是任何内部或者外部行政活动所包含的事实过程。⑻这就为政府责任实现和追究提供了一定的可实施性。政府责任的实现与追究的可实施性是指在现实运行过程中具有完全的利于监控与监督的操作措施与手段。这使得
政府责任不仅是实体上的组织内涵，也还是程序意义上的约束内涵，它既告诉政府’做什么”与’不做什么”，还告诉政府'如何做这些事情”或’如何不做那些事情”。因此，政府责任立法应具有动态意义上的法律意义，不只是停留于文本上的静态的责任内容规定，更在于对责任内容及其实现—
—即责任运行的公平性、统一性、有效性的保障。公法理论对政府的关注点应当从权力转向责任，从单纯控制政府权力向控制政府整体运作与发展转变，’通过构建有效的公法来实现公共目的”〔9〕。
从广义上来看!行政法其实应是一种在宪法指导下的（程序）部门法，这虽有利于法理上的探讨法理体系内部衔接与位阶问题，却不利于现实中对政府授权限责!因为实体法从本质上来看是程序法的上位法!如果单单重视实体部分，或重实体轻程序，都会造成政府责任的虚化"考虑到我国行政实践的现状!当下的行政法应该是以程序法为主要内容，这样才能避免’行政法与其他法不分”的困境。政府责任监督实现在于政府权力行使的标准化和程序化，这使得监督可有的放矢"因此，将政府责任监督置于行政法体系中最重要的位置!以督促被监督部门自查，也确保社会公众也能随时随地看到监督部门的’后台工作”。通过扩充政府责任监督的程序条款可将政府责任监督打造成为悬于各级政府部门及其公务员头上的’尚方宝剑”，使得他们有权却不敢任性胡为，使政府责任立法朝向法治政府目标不断完善，终而实现中央的全面依法治国战略"
参考文献：
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
—、河南省经济结构现状分析
（一）河南省产业结构现状
农业是我国国民经济的重要支柱，河南省是我国农业的重要
省份。近几年，河南省在大力发展农业这一重要产业的同时!也加
大了新兴的以高新技术为主要支
持的工业以及生产性服务业的各项投入。这种多方面的投入旨在保持省内产业结构各方面的平衡，同时也可以极大地促进省内产业结构进入更高的层次。随着经济的不断发展以及改革开放的不断推进!河南省的产业结构发生了实质性的转变：第一产业的比重呈下降趋势!而第三产业则
稳步上升。从国家统计局的官方最新公布的数据可以看到!就
2018年河南省全省的GDP总产值达48055.86亿元，这一数据相比较2017年增长7.8%〔1〕。
通过研究第一产业的整体构成可以得出这样的结论：农林牧
娓娓动听意思
渔等传统农业近些年占整个农业的比重虽然有限!但是这一部分
传统农业的增长速度则占有很大
的优势，以2016年第一产业的增速为例，其增长速度是9.7%，而传统农业的增速是5.2%。
解读第二产业的相关数据可以发现：在整个工业领域中!近
年来兴起的主导产业、高科技产业等新兴产业的增速远比传统的工业产业增速快。2017年的相关数据显示，五大制造产业、冶金及轻纺等相关的传统工业、与信息技术相关的战略性新兴产业、高新技术产业、高耗能工业在2016年的基础上分别增长了：12.1%$2.7%$12.1%$16.8%$ 3.2%，而各产业占规模以上工业比重分另U为：44.6%$44.2%$ 12.1%$8.2%$32.7%。分析这些数据可以看出!传统的产业以及高耗能的产业仍然在河南省工业中占比比较高。
纵观2017年第三产业：人工占主要位置的餐饮业、零售业等
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陕西行政学院学报Journal of Shaanxi Academy of Governance
2021年2月第35卷第1期
Feb. = 2021Vol.35 , No.1
文章编号：1673-9973(2021)01-0103-06
经济管理
河南省经济结构现状及优化升级问题研究
郭一恒
(河南牧业经济学院国际教育学院，郑州450044)
摘要：近年来，随着国家经济结构调整的不断深入，河南省迎来了全面发展的新时期。河南省经济结构在不断优化的同
时，结构性矛盾仍然比较突出，主要表现在内需动力不足，产业结构层次低，支柱、重点行业不明显，城乡居民收入差距较大，三大
产业就业结构不合理等方面°针对以上问题，结合河南省经济结构的实际状况，其经济结构战略性调整应发挥政府职能，合理分
配资源；深入实施乡村振兴战略；加快新型城镇化进程；推进产业结构优化升级。只有这样，河南省经济结构优化升级问题才能真
正得到根本改善。
关键词：河南省；经济结构；产业结构；居民收入
中图分类号：F276.5 文献标识码：A DOI: 10.13411/jki.sxsx.2021.01.018
Rearch on the Current Situation of Economic Structure and Its
Optimization and Upgrading in Henan Province
GUO Yi-heng
(International Education Schoo!, Henan University of A nimal Husbandry Economy, Zhengzhou 450044, China)
作业是什么意思Abstract ： In recent years, with the deepening of national economic restructuring, Henan Province has ushered in a new period of all-round development. With the continuous optimization of the economic structure in Henan Province, the structural contradictions are
still relatively prominent, which are mainly manifested in the following aspects: the lack of domestic demand power, the low level of in
dustrial structure, the lack of pillar and key industries, the large income gap between urban and rural residents, and the unreasonable employment structure of the three major industries. In view of the above problems, combined with the actual situation of Henan Province % s economic structure, the strategic adjustment of its economic structure should exert the government % s functions, reasonably al locate resources, deeply implement the Rural Revitalization Strategy, speed up the process of new urbanization, and promote the opti
mization and upgrading of industrial structure.Only in this way can the optimization and upgrading of Henan % s economic structure be fundamentally improved.
Key words ： Henan Province; economic structure; industrial structure; resident income 国民生活的传统型行业其不论是发展的速度还是产 业的相关构成情况都呈现出逐年下降的趋势，以交
通运输与邮电业为例，其2015年占比19.67% ，而
苹果怎么卸载软件2018年占比降为11.46% ，其增长速度也由2015年 的9.2%，降低为2018年的4.8%。而资本、知识以及
知识占主要位置的计算机+房地产以及金融业等行 业近年来则呈现快速发展的趋势,2005年其仅占第
三产业的5.71%，而2018年则增长到13.35% ，且近 年来其平均增速都在20% ，速度已经远远超过第三
产业的传统行业〔2〕。(二"
河南省城乡结构现状
在河南省不断发展城镇化的相关措施推动下, 伴随着河南省的经济与社会的快速发展，其人口数
量也呈现不断增长的趋势*通过国家统计局近十年 来相 关数据 显示 , 河南省的 城镇人口数量在持续上
升，这也极大地提升了城镇化率。
从表 1 中 可 以看出 , 河南省在 2005-2015 年间
城镇化率一直在逐步提高*截止到2015年年底，河 南省城镇人口数从2005年的2875万增加到了 2015
年的4441万人*城镇人口的比例从2005年的31%
收稿日期：2020-12-12
基金项目：河南牧业经济学院科研创新团队建设计划项目 (2018KYTD04)；教育部产学合作协同育人项目%基于&大智移云’背景下会计学
专业教学内容及课程设置优化改革((201802155012)
作者简介：郭一恒(1987-)，女，河南郑州人，讲师，硕士，主要从事金融研究*
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经济管理
增加到了2015年的47%。而导致城镇人口数量的因素是多方面的，对于河南省城镇人口数量的增加原因可以归纳为两点，一是得益于近年来河南省生产力水平的提高#二是河南省城市与农村工资水平的差异，这一差异使得农民工萌发了去城市谋生的想法，从而导致了城镇人口数量的不断增加。
表1河南省2015-2018年城镇化率及城乡人口数量表
年份总人口数量城镇人口数量农村人口数量城镇化率201510722万人5023万人5699万人46.85% 201610788万人5232万人5556万人48.50% 201710853万人5444万人5409万人50.16% 201810906万人5639万人5267万人51.71%（三）河南省地区结构现状
河南省的居民收入差距分布规律整体来说还是比较明显的，总体表现为“东南部分城市最高%西北城市相对较低、中部城市最低”的分布规律。在河南省的五个区域内的十八个城市中，城乡居民的收入比均值为2.19，但是豫东及豫南的城乡居民收入却远超这一数值，豫东的城乡居民收入在省内排名位列第一，豫南则位居第二，豫西及豫北的收入比均处于2.19以下，处于中部地区的四个市则远小于2.19这一数值，处于全省最低水平。通过分析数据也可以得出（在省内城乡收入比较大的区域往往居民的收入却与城乡收入成反比”这一结论。河南省各地市的城乡居民平均收入大概在26668.59元，但是城乡居民收入排名第一及第二的豫南和豫东区域中只有南阳市这一城市稍微高于26668.59元；省内各地市的农村居民收入却达不到城镇居民收入的1/2，仅为12435.19元，然而就算如此，豫东及豫南地区也没有一个城市能够达到农村居民收入这一水平。
综上所述，不仅豫东及豫南地区的城市和农村之间的收入差距是极大的，而且城乡居民收入也不高。此外，河南省辖区下的各个城市的经济生产能力也参差不齐。河南省经济发展水平最高的城市是河南省省会郑州，全年生产总值为一万亿元人民币以上，发展水平第二高的城市为文化底蕴非常深厚的洛阳，生产总值为四千六百多亿人民币而发展水平最低的则是济源市，这是一个地级市，全年生产总值连651亿元都不到，从这些数据可以看出，河南省各个城市之间经济发展水平差异非常大。从河南省地域分布来看，河南省东部南部和中部地区经济发展情况比较好，而西部和北部地区经济发展比较差⑶。
（四）河南省分配结构现状
进入新世纪以来，我国政府开始逐渐加大对于农民的扶持力度。2006年，我国政府正式废除对农民种植农产品的经济所得进行收税的制度，河南省抓104住这一时机，出台了许多有利于农业经济发展，为农民提供更多优惠的政策，对于那些发展农产品种植业的农民来说，他们获得了坚实的国家政策保护。同时，随着社会经济结构的变动，越来越多的农民开始进入城市，寻求工作机会。在这期间，不同区域之间的劳动力流动频繁，农民的收入来源也越来越广泛。随着精准扶贫这一政策的推行，河南省也快速地加入到这一队伍中，出台相关的政策和举措，实现精准扶贫的有效性，大大提升了那些贫困人口的经济收入，这些政策和举措都有利于降低城乡居民的收入差额。但是从实际情况来看，造成城乡居民收入差额的根本原因并没有被解决Hl。
城乡居民收入的最大值与最小值的差值一直处
18000
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—城乡可支配收入差距
图1河南省2000-2018年城乡支配收入差距图
于不断上升的状态。从这个差值的持续状态来看，这个值一直在增加并且还会一直持续下去，从图1中也可以看出，自从2000年以来，城乡居民的绝对差值一直处于持续增长的状态，虽然在2015年小幅度降低了一次，但在随后的几年中，该值又再次持续往上攀升。
在城乡居民收入的绝对差值不断增加的情况下，农民的收入也是一年不如一年。在2009年到2011年的这三年中，省内农村居民的收入的增长速度逐年攀升，在2011年，增长速度达到近20%这一数值，远远高于城镇居民的收入增长率。但是在达到峰值以后的三年中，增长率却急剧下降，降速达到了近二分之一，由当年的20%将至现如今的11%左右。在2015年又再次出现上升情况，但是涨幅微乎其微,2016到2018年之间增速一直稳定于10%以下。由此分析可以看出，河南省的农村居民收入增长率将长期处于缓慢的状态，并且这一状态可能会导致河南省在未来几年内的城乡居民收入差距越来越大，不均衡的情况越来越严重〔5〕。
二、河南省经济结构调整存在的问题
（一"产业结构层次较低
根据经济发展的历史情况来看，往往经济越发达的地方，他的经济结构中占比最大的是第三产业。
在2017年，河南省第一产业在整个经济结构中的占比为9.6%，第二产业占比为47.7%，第三产业占比为42.7%。从这些数据信息中可以看出，河南省虽然非常重视发展第三产业，但是就目前的情况而言，河南省的经济结构中最主要的部分还是第二产业，第三产业的发展还有待加强〔5〕。
从图2中我们可以看出，河南省第一产业在整
图22015-2018年河南省三次产业就业人数单位：万人
个产业结构中占比已经不足十分之一，而第二产业和第三产业占比差不多。但是从人力资源分布情况来看，河南省第二产业以及第三产业就业人口数量都在两千万左右，并且当中第一产业的涉及到的人口数量最多。虽然从数据来看，河南省第一产业所涉及的劳动力数量越来越少，但是一直到2018年，仍高于其他产业。这意味着河南省第一产业的经济生产数额和涉及的劳动力数量是严重不符的。一个地区的产业结构组成不仅要看其经济产出量，还要看它牵涉了多少劳动力。河南省第一产业生产值在整个经济产值中连十分之一都不到，却包揽了最多数量的劳动力，这种经济结构是非常不合理的。这也说明了河南省第一产业的劳动力利用效率非常低。
（二）城乡发展不均衡经济舱英文
河南省农民的收入大部分来源于农业，而农民的种植面积不多。加上河南省部分地区资源禀赋差，地质、水、气候等自然条件处于劣势，不利于农业生产，相较城市受这些影响因素较小。不仅如此，河南省的城乡基础设施建设重点在发展城市，城市中的医疗环境、交通条件以及教育资源等水平远超农村o 抑或是从区域经济学的角度来分析这个问题，地区经济往往都是聚集在一起，再发展到一定阶段后就开始进行扩散从而溢出，像郑州这种经济发达的地区，位于其周边的农村的经济情况就比位于其他市区的农村高出许多o
从各级地方政府分配给各个地方的教育资源#社保或者金融方面的财政预算就可以看出城市所占的比例最大，而乡镇却只能占到很小一部分。在教育方面的资金预算的侧重点显得更加明显，在城市投入的资源远远超过农村，位于农村的学生就无法享
经济管理
受到同等条件下的优质教育资源。若是社会保障体系能够得到合理运用，那么收入差距就能得到明显改善o但是河南省的社会保障支出的侧重点却没有放在最需要发展的区域，比如：农村的基础教育建设方面、医疗卫生建设方面、生育及工伤保险等。此外，农村社会保障的执行力也不是很高，对其的监管也不到位，监督管理机制也不能做到完全透明。并且河南省内的农村金融机构相对比较简单，政府给予乡镇的预算较少，则金融机构可以给农民或者乡镇贷的款就相对较少，同时也缺乏相应的监管措施。种种原因导致民间借贷现象增加，并且利率极高，对于农村金融的监管不到位以及缺乏法律的管控等原因导致农村居民或者乡镇企业在发展过程中的成本大大增加问。
（三）区域发展不协调
从一方面来讲，中原城市所包含的城市群非常多0包括河南省等五个省，共计三十个地级市。在我国中东部的这些地级市中，它们的社会联系相当的密切。这些城市群的存在对于处于中原城市中心地带的河南省来说，地位是非常重要的，它影响了河南省的经济发展，同时也推动河南省不断前进。在中
原城市群中有一批中心城市，他们是中原城市群的核心，更是对河南省发展有非常重要作用的龙头城市。如河南省郑州市、洛阳市等。然而，众所周知，河南省郑州市、洛阳市等，它们的城市规模和影响力并没有很强，因此，这对于中原城市群中的其他地区影响力不够，辐射与带动能力不强，阻碍了中原城市群的进步，同时对于河南省的发展也产生了非常消极的影响。
从另一方面来讲，河南省作为我国的粮食产量较高的省，它的粮食产区所包含的范围也非常广，如平原和盆地等。那里土壤肥沃，极其适合农作物的生长。然而，大量农民仍采取传统的农业种植方式，导致农业的现代化水平较低，进一步阻碍河南省粮食产业的发展。同时，一些农民由于农产品销售价格偏低、产品销售困难等原因，逐渐放弃农产品制作与销售，转而投身城市，这也将阻碍河南省经济社会的发展，对中原城市群的其他周边城市也产生了不良影响。
丝的成语最后，河南当前仍拥有很多机遇。例如，河南省现已被纳入了三区的规划。这三区有助于实现中原崛起、河南振兴，甚至对于整个中国来说都是非常重要的。这里要突出说明的是中原经济区规划。中原经济区作为中国第一个内陆经济开放区，是我国改革开放的又一见证。中原经济区规划提出，要将郑州市打造成极具现代化和国际化的大都市，建设郑州都市区以及航空经济综合实验区。但是由于各种条件的限制，就目前而言，三区的积极作用并未得到体现，这对于河南经济的发展来说是不利的。
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经济管理
（四）分配结构不合理
首先，河南省的城乡居民的收人分配并不合理，这是由城乡二元结构所带来的负面影响。城乡二元结构把城镇和农村居民划分为两种群体，对于城镇
居民来说，他们拥有的资源与服务较多，而对于农村居民来说!他们得到的资源与服务和城镇居民相比
少了很多。农村居民和城镇居民这两个不同的社会
群体共同建设了现代化成果，农村居民却很难享受
到。例如，就业、子女人学、医疗、收人等方面。
其次，存在着各种形式的不公平。例如权力的不
平等、机会的不平等。尤为突出的是机会不平等。目
前市场上的行业垄断非常多，他们较多的与一些权
力部门相联系，从而排他性地得到发展，这将阻碍不
dns选择同企业的公平竞争，同时对于资源的优化分配也是
不利的。
尽管河南省的工业得到了极大的发展!然而其
内部的工业结构较为单一!所产生的经济效益并不可观，这种投人较高#污染较高#消耗较高的三高产业并未达到预期的提高经济水平的目的。另外，一些企业仍沿用传统的粗放型发展模式，这严重阻碍了经济的高速发展⑺。
三、推动河南省经济结构战略性调整的对策
（一）推进产业结构优化升级
1.推动第二产业升级。在第二产业结构中，河南省在工业生产上虽然进步也比较大!但是涉及工业
产业内容比较少。河南省依靠资源优势和地域优势以及交通优势!大力发展重工业!但是重工业发展又
不够精细化"并且这种生产模式不利于河南省的后
续发展。
传统工业转型升级o第二产业是经济结构中的重要组成部分!所以第二产业的转型升级对于整
个社会经济的发展非常重要〔&〕。因此，河南省在推动自身经济发展过程中!必须促进工业生产结构
的优化升级!从经济效益比较低!技术要求不高的传统制造业向对技术要求水平高且经济效益更高的产业发展。
发展战略新兴产业°要想在越来越激烈的市场竞争中占有一席之地，河南省就必须加大创新力度，实现以核心技术制胜，还可以发展区域性经济，有效
整合周边地区的资源，最大限度发挥资源优势°并且要根据河南省人民的消费需求来发展产业!满足市
场需求，促进经济发展。
2.推动第三产业升级°河南省文化底蕴深厚，是我国传统文化的起源，在发展文化旅游上独具优势o 并且!河南省是人口大省!所以人力资源丰富!对于
发展服务业以及其他行业也具备劳动力优势o 发展现代物流业o河南省地处中原，交通线路四通八达，并且航空业发展良好，同时还有政策的支持，因此在发展现代物流业上非常有利。河南省可以106通过将互联网技术和信息处理技术与物流服务充分融合!发展现代化物流产业!实现经济结构的升级与
变革。
金融业的深化改革o—个地区的经济发展离不开金融产业!所以在河南省的发展过程中!需要重视
内部金融体系的构建，通过在银行和证券中心等金融机构进行改革!从而促进金融产业的发展!更好地
吸引外资的流人o
旅游业的提升o河南省地处我国中部地区，是许多传统文化的起源，并且文化储存量大，所以发展文
化旅游独具优势o并且，旅游业在河南省的第三产业中占比比较大!河南省应该充分发挥资源优势和交
通便利的长处，吸引更多的海内外旅游者o
发展信息咨询服务业。在大数据时代，如何高效
科学处理信息是必须面对的问题。由此催生的信息咨询服务业开始出现!河南省应该抓住机遇!发展信息
咨询服务业。这就需要河南省加大人才培养工作的投人，积极与各个高校合作，培育专业人才〔9〕o
3.发展特色农业o河南省自古以来就是农业大省!随着时代的发展与社会生产力的进步!河南省也要发展现代化农业生产o只有全面集中性地进行农
业生产，才能最大限度发挥河南省农业生产的优势o 从河南省农业生产的特点来看!河南省最主要的农
业生产集中在农产品种植业和畜牧业o为了使农业
生产更加科学化和合理化，河南省应该努力推动农业生产结构的优化升级!根据自身的环境特点来生
产农产品!发展特色农产品产业!推动农产品深加
工，合理布局农产品生产o发展经济价值比较高的农产品生产业!利用自身的地域优势!生产优质农产
品，以质量获取市场的青睐，树立特色的农产品品牌，吸引更多的消费者o此外，还要深化农业生产结构的改革，加强农业生产的管理o除了农产品种植业，还可以发展服务业。例如在风景环境比较好的地方开办农家乐或者民宿等服务业，延长农业生产的
产业链，扩展农民的经济来源o同时，还要树立正确的发展观念!保护生态环境!从而实现农业生产的现
代化。
（二）加快新型城镇化进程
据统计!在2018年末!我国已经有一半以上的地区实现了城镇化，但是河南省并没有跟上我国城镇化发
展的脚步o因此，河南省需要加快城镇化发展的步伐o首先，需要改革不合理的土地管理制度o例如提高征收农民土地的补偿和安置费用，打破有某
科比名言英文
一方势力独占土地使用权情况等，这些措施可以有效地提高农村居民的经济收人!使城市居民和农村
居民生活水平趋于平等o其次，要加快户籍制度的开放o由于我国经济发展对劳动力的需求，大量农村居
民进人城镇务工，并逐渐在城镇安顿下来o因此，为了保障这些农村劳动力的权利!就必须加快户籍制
