2008年第6期总第144期河南金融管理干部学院学报
J O URNAL OF HENAN I NSTIT UTE OF F I NANC I AL M ANAGE M ENT N o .6 2008
Seri al NO .144
收稿日期:2008-10-19
作者简介：殷杰兰(1966-)，男，河南长垣人，河南财经学院副教授，博士研究生，主要从事公共管理和地方经济发展研究。
河南省发展 飞地经济 的思考
殷杰兰
(华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074)
摘 要: 飞地经济 是工业化进程中的一种经济形态，对企业间基础设施共享、推进地区间资源优势互补携手共赢、节约集约用地、产业梯度转移等方面发挥积极的作用，成为经济发达地区举足轻重的经济发展模式。针对河南省具体实际，要解放思想，克服制度性障碍，确立 飞地型产业区 的行政所属；对 飞地
经济 发展进行科学规划；互补互利，开创 飞地经济 利益分配的新格局；发展农村 飞地经济 和 飞地 型城镇；以开发区为载体，完善 飞地经济 ；实施优势企业 走出 等战略，拓展河南省域外 飞地经济 。关键词：飞地经济；优势；启示；发展
中图分类号:F207 文献标识码:B 文章编号:1008-7796(2008)06-0118-04
飞地(enclave)是地理学上的一个概念，是指一个国家位于他国境内不与本国毗连的领土或者被其他国家隔开的土地，或同一国家内位于某一行政区域包围之中而归属另一行政区域管辖的土地。把 飞地 应用在经济领域是现代社会经济发展的产物，称为 飞地经济 ，输出经济的地区称飞出地，输入经济的地区称飞入地。因此, 飞地经济 是在经济发展过程中，打破行政区划限制，创新体制，飞出地在行政上不相隶属的飞入地建立经济园区并接受委托进行自主管理，通过建立科学的利益分配机制，从而实现二地互利共赢的经济发展模式。
一、 飞地经济 在我国的发展
飞地经济 是近几年来在我国兴起的一项新兴事物，一些省份和地区把它作为新一轮经济发展的突破口和助推器加以大力推进并取得了一定的成果。 飞地经济 在我国的实施，一是可以为发达地区的过剩资本找到出路，为资本的安全输出确立制度保证，还为发达地区的发展提供了市场、劳动力和自然资源的可持续保证；二是解决了欠发达地区资本、技术、人才、市场短缺的问题，缓解欠发达地区的财
政困难，解决欠发达地区农民土地资本化的问题；三是开辟了经济体制改革的试验区，在一些地区实行了先进的、适合当地实际的经济政治制度。
创造性提出 飞地经济 的福建省，目前 飞地经济 发展已取得明显成效。福州市相继建立马洋和金山两个飞地工业园区。地处福州中心区的鼓楼区通过发展飞地工业，三年内建成了总面积为590亩的三个工业园区，引进工业项目40个,2004年新增工业产值6.2亿元。属于典型海岛经济类型的平潭县在金山飞地工业园区内建设150亩工业 飞地 ，引进企业20多家，全部投产后产值达6亿元，相当于全县现有工业总产值。仙游县鼓励发展 飞地经济 ，全县七个山区乡镇引进茂森纸业有限公司、辉特体育用品有限公司、新得利有限公司等项目，在枫亭、鲤南两个工业飞地区落户，投资总额超过1亿元。厦门市土地稀缺、用地成本高，为了提高土地利用效率，合理规划产业布局，厦门市推出 同安工业集中区 的 飞地模式 ，鼓励工业企业把生产环节迁向飞地，市内则重点发展高科技产业和现代服务业。同安工业集中区总面积约12平方公里，由厦门各区自主开发、自主招商。入园企业分别向各区缴纳利税，岛内各区与同安区之间，通过税收协调机制进行利益合理分配。孕妇能吃鸡肝吗
江苏也是较早发展 飞地经济 的省份。早在20世纪80年代，常州便开始发展 飞地经济 ，先后与国内三峡库区、陕西安康及国外一些城市建立起了战略伙伴关系。常州为经济不发达的三峡库区提
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供技术，进行农产品深加工和合作项目的建设，同时鼓励100多家企业在盐城办水泥厂，通过发展 飞地经济 与盐城当地经济形成双赢。连云港市充分利用与上海市地缘相近、要素互补的特点，积极发展 飞地经济 ，建设上海工业园区。仅2005年，上海在连云港市就投资14.2亿元，同比增长266.7%。由江阴主管、开发的江阴 靖江工业园区通过发展 飞地经济 实现了沿江联动，其产生的效应极大地推动了飞入地 靖江的经济发展。江阴通过飞地给靖江带来了200多亿元的投资，使靖江的财政收入从当年的8亿元上升到40多亿元。
辽宁省是我国的老工业基地，由于体制改革滞后、自然资源枯竭等历史、现实和自然方面的原因，发展一度落后于全国其他地区。该地的党政领导审时度势，解放思想，决定以发展 飞地经济 为突破口，促进全省经济新跨越。如辽宁省在沿海的锦州、葫芦岛开发区中确定若干平方公里的土地，作为阜新、朝阳 沿海工业园 ，由阜新、朝阳市政府负责招商和经营，建立科学的利益机制，实现互利共赢。为了支持阜新、朝阳发展建设临海工业园区 飞地经济 ，辽宁省政府给出了相应的税收优惠政策。 飞地 上产生的增值税、营业税、企业所得税等，省财政采取100%增量返还的措施，返还费用一半归朝阳和阜新，一半归锦州。辽宁长海县则在普兰店市皮口镇投资6亿元，填海4平方公里，建立渔业加工园区，通过建设经济飞地解决海岛由于资源不足制约工业发展的难题。
位于中部省份的安徽省在 飞地经济 发展方面也迈出了可喜的步伐。凤阳县采用 飞地经济 模式引进长三角产业，推进新农村建设。淮南把自己作为上海、南京、合肥等地的一块 飞地 共同体，接受这些
地区的经济辐射。
二、各地 飞地经济 发展的启示
各地 飞地经济 的发展得到了当地政府的有力支持，调动了招商引资的积极性，开创了企业间基础设施共享、地区间资源优势互补、依靠集约用地、产业梯度转移等新型道路，形成了各具特色的发展模式，对促进 飞地经济 发展的措施具有较强的针对性和可操作性。
(一) 飞地经济 的发展需要政府的引导和规范
各地在发展 飞地经济 的过程中，十分重视发挥政府的引导和规范作用。如广东省由省政府委托省经贸委制定发展 飞地经济 的政策，其中包括 珠三角 城市在企业自愿的基础上组织成批项目向经济相对落后的山区城市迁移、飞入地的项目由飞出地统一管理、企业创收由飞出地与飞入地两方共享等措施。辽宁省将发展 飞地经济 列入 辽西沿海经济区 十一五 对外开放开发规划纲要 ，提出 政府主导、市场运作、自愿组合、滚动发展 的 飞地经济 发展原则。海南省在建设海口飞地的过程中提出飞地工业园由海口市政府按照产业发展要求实行统一征地、统一规划、统一开发进程、统一基础设施建设、统一出让地价、统一发展的政策。并且成立建设协调领导小组，由市政府主要领导为组长，市相关部门领导为成员，负责制定飞地工业发展的政策措施，统筹安排飞地工业的发展布局，检查监督飞地各项工作落实情况，及时协调解决飞地开发建设和管理工作中的重大事项和问题。
(二)科学发展，企业间基础设施共享母系社会
科学发展观对经济与社会发展提出的要求是：发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业项目。整天忙于招商引资和重复建设工业园区，是难以形成产业链、难以发挥规模优势和集聚效应的。
福州市 飞地经济 发展的基本思路是把该市各县、乡、镇的新建工业项目统一集中到城关，共建一个工业区，而产值、税收归引资的乡镇所有。金山工业集中区一套基础设施供近500家企业共同使用。据专家估算，这样集中建设工业项目，比单独选址建设工业项目可节约基础设施建设投资10%以上。这一模式不仅解决了不同行政区划间的利益分配机制和行政官员的政绩考核问题，而且还调动了各方集约用地发展工业的积极性。通过制定投资项目评价体系，设置准入门槛，供地向用地少、附加值高的项目倾斜。在项目选择上，引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低、技术密集型的大项目，并将产业结构调整与土地使用调整相结合，逐步淘汰用地大、效益差的项目，把土地调整供应给用地集约化程度高、效益好的项目，充分挖掘土地潜力。逐步推行工业项目用地招拍挂出让，让有限的土地资源发挥最大的效益，促进了福州工业产业结构的优化，实现了合理利用资源与经济持续发展。
(三)地区间资源优势互补，携手共赢
不同地区具有不同的资源禀赋，做到双方资源
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优势互补, 飞地经济 就能够实现双赢。大连市长海县以海洋捕捞业、海水养殖业和苗种业为主体。渔业既是传统产业和基础产业，也是支柱产业。但由于长海县地理位置特殊、淡水资源匮乏、交通瓶颈制约、对外不开放等因素的影响，致使海岛丰富的资源优势始终不能有效地转化为产业优势。而与之一海相隔的普兰店市南接大连，北通沈阳，海陆空交通十分便利，但其经济落后，海岸线一带基本处于荒废状态。长海县在普兰店市皮口镇规划出8平方公里的皮口临港工业区，并采用一次买断土地使用权和管理权的形式，在其中购买了4平方公里土地，成立了大连长海(皮口)渔业加工区。预计可入驻企业100家，引进投资20亿元，实现土地收益7亿元，可安排就业近9000人。所有入驻企业达产后，预计可实现年销售收入40亿元，利税5亿元。
(四)合理规划，节约集约用地
通过合理规划，福州市不征一亩耕地，利用4500亩废弃盐场地建设江阴工业集中区，发展 飞地工业 ；金山工业集中区入区的企业容积率普遍高于1.0，投资强度达到每亩120万元以上。据初步估算, 飞地工业 的节地率一般可达到30%~50%。发展 飞地工业 节约集约用地，为福州市连续4年实现耕地占补平衡立下了汗马功劳，实现了高效利用、保护耕地的目的。真正做到了统一用地条件、统一地价水
平、避免竞相压价。克服了为吸引资金竞相压低工业用地价格，甚至推行 零地价 ，不仅没有引来好项目，而且使国家土地资产流失等问题。 飞地工业 实现了统一开发建设，统一厂房租售价格，让入驻企业在公开、公平、公正的环境中获取自身的发展。
(五)产业梯度转移，加快开放型经济发展
广东省东莞石龙镇土地面积少，人口密度大，是 国家电子信息产业生产基地 ，重点发展电子数码、食品医药支柱产业，其中电子信息产品的工业产值占全镇工业总产值的78.79%。出口重镇 石龙镇2004年的出口总额11.4亿美元，出口产品以医药、电子、数码产品唱主角。韶关始兴县连接国道106线、国道323线，省道S244线贯穿全境；森林资源特别丰富；矿产资源丰富，以钨矿储量最多；县内电力自给有余；始兴县是粤北粮仓、水果之乡；旅游资源丰富，且有很大的开发潜力；劳力资源相对集中，流动性不大。在始兴县开发工业区建设 东莞石龙(始兴)产业园 ，并成立 东莞市石龙(始兴)产业基地开发有限公司 和 东莞市石龙(始兴)产业基地开发管理委员会 。基地产生税收的地方留成部分由石龙和始兴按5 5进行税收分成，其他经济指标原则上也按此比例进行统计。目前投资总额达3.8亿元，总共用地1000余亩，占工业基地总面积的1/6以上。
三、关于河南省发展 飞地经济 的思考
发展 飞地经济 ，最根本的目的是实现地方经济协调快速发展。在大格局中审视河南经济，面对 慢进
则退，小进亦退 的外部竞争压力，必须坚持科学发展，应多策联动，以创新的决策促进河南省 飞地经济 的发展。
(一)克服制度性障碍，确立 飞地型产业区 的行政归属
小脸迷人飞地经济 合作模式牵涉到两地政府的行政权和管辖权，需要采用行政委托管理的方法加以整合。 飞地型产业区 要体现飞地提供市和使用市经济一体化的内在要求。要打破行政界限，整合域内资源。要注重经济要素，运用经营理念，把基地规划建设纳入市场化运作。 飞地型产业区 可以由使用市投资指导建设，成立 管委会 进行经济管理，所辖区政府进行社会管理，二者统一于园区经济发展。
(二)科学规划，促进 飞地经济 发展
飞地经济 的发展离不开科学发展观的指导，因此，必须对 飞地经济 在全省的发展进行科学规划。一是要全面考虑飞入地的资源优势，输出符合当地产业需求的经济。二是全面考虑飞出地的实际需求，制定详实可行的梯次输出方案。三是制订政策措施，全面考虑各地区的长远利益，使 飞地经济 健康平稳发展。四是要促进 飞地经济 在产业和地区的均衡推进。在发展 飞地经济 的内容上，要考虑第一、第二、第三产业的结构关系，不但要发展飞地工业经济，也要发展飞地现代服务业经济，同时适当地发展飞地农业经济。在发展流向上，提倡双飞，不但鼓励发达地区到不发达地区建设传统工业 飞地 ，示范带动不发达地区经济的发展，也要引导不发达地区到发达地区建设高新技术飞地，为本地区
发展积累产业升级的技术、人才、知识和经验。
(三)互补互利，创造 飞地经济 利益分配的新格局
发展 飞地经济 ，可以采用多种形式。高级 飞地经济 是一种全包模式，飞出地享有行政权、
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税收权和治污权等权利；低级 飞地经济 是一种半包模式，飞出地可以享有其中的部分权利。飞出地与飞入地在GDP计算和税收分成上也可以协商一定的比例和份额，合理分配利益，达到既竞争又合作、互补互利的目的。
(四)以建设社会主义新农村为契机，发展农村 飞地经济
社会主义新农村建设，事关全面建设小康社会和现代化建设的全局。传统的农村向城市转移型理论、城市向农村扩张型理论和农村内生型理论是比较成熟的，并且在实践中起到了非常重要的作用。但对于某些在贫困落后地区中的某种特殊城镇类型，却失去了它应有的理论价值。 飞地经济 型城镇可以不经过农村工业化直接向城镇过渡，实现农村城镇化。比较成熟的 飞地 型城镇是以旅游业为主的第三产业作为主导产业的，主要包括旅馆服务业、导游业、农产品旅游加工业、交通运输业。因此，在工业反哺农业、城市支持农村的方针的指导下，可推介出河南省一些旅游资源丰富但目前贫困落后的
区域，比如信阳、南阳、安阳、商丘等地，通过合理规划开发，推进农村 飞地经济 的发展，让 飞地经济 为农民带来实惠。
(五)以旅游产业带动 飞地 型城镇的发展
美国的拉斯维加斯、非洲的摩洛哥和巴西的玛瑙斯等三个国家或城市，是世界上 飞地 型城镇的成功范例，它们给予的启示就是 飞地 型城镇发展的最终结果或许是旅游业和旅游经济的强劲发展，而不是工业的发展。我国湖南省的张家界，就是在湘西北部农村城镇化实践中涌现出来的 飞地 型城镇的一种类型。上述 飞地 型城镇具有一些共同的特征：一是 飞地 型城镇没有发展主导工业，而是走传统的农村城镇化道路来推进区域经济发展；二是 飞地 型城镇主要发展旅游业和旅游经济；三是 飞地 型城镇不是目前主流型农村城镇化，但它是农村城镇化过程中一种不可缺少的城镇化类型。
(六)以开发区为载体，完善 飞地经济
开发区作为区域经济的新增长极，在河南省经济发展中发挥了积极作用。然而，河南省许多开发区存在着产业优势不强、增势不够强劲、大项目与龙头企业少、发展后劲不足、土地制约等问题。推进开发区体制创新、发展 飞地经济 ，可以说是解决一些现实问题的有效方法。要充分利用国家的优惠政策，积极吸引外资，争取在开发区开垦出 飞地经济 的实验田。当然，在 飞地经济 建设中要尊重市场规律，避免出现 珠三角 、 长三角 等地外贸比重过高的问题，把外贸依存度逐渐降下来，推动外贸增
长方式向以质取胜转变，使开发区真正成为中原振兴的先导地带。超级越野车>历史研究生
(七)实施优势企业 走出 战略，拓展域外 飞地经济
我国新一轮经济竞争的主战场，将会逐渐从发达地区转移到欠发达地区。要鼓励河南省优势企业实施 走出 战略，到省外、国外谋求发展，建立域外 飞地经济 基地，这既有利于河南省企业在竞争中争取主动，同时也有利于增强企业自身的竞争力。当前，要抓住国家实施西部大开发、东北振兴战略的时机，支持有条件的企业对外投资，按照国际通行规则进行跨境经营，在境外建立加工基地、营销服务网络和研发机构。建立政策支持和服务体系，完善境外投资协调机制和风险控制机制。
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(责任编辑：李博楠)
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>功夫不负有心人的意思
