2021年4月第42卷第2期
南昌师范学院学报(社会科学)
Journal of Nanchang Normal University!Social Sciences)辫子鱼
Apa.2021
Vol.42No.2
我国农村金融扶贫经验、问题及法治建设路径
谭正航
（湖南理工学院，湖南岳阳414006）
摘要：我国农村金融扶贫在金融组织发展，金融资金支持、金融服务供给、金融基础设施建设、保障政策制定等取得重要成效，积累了宝贵经验，为农村如期整体脱贫提供了有力的金融保障，也为农村脱贫和乡村振兴有效衔接奠定了基础。但是，我国农村金融扶贫也存在诸如政府定位不够精准、供需不均衡、激励与约束不足等问题。推进农村金融扶贫法治化是破解问题的重要出路。因此，我国应从新时代乡村振兴战略等需要出发，全面推进农村金融扶贫法治化。
关键词：农村金融扶贫；成效；问题；法治建设路径
网址导航推广中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：2095-8102（2021）02-0032-07
The Experience，Problemt and Legal Construction Path
of China's Rcral Financial Poverty Alleviation
TAN Zheng-hang
(Hunan Colleee of Scienco and Technology，Yueyang414006，China)
Abstract:China's rural financial poverth alleviation has achieved important results in such aspects as the development of financial organizations‘financial fund support，financial rvice supply，financial imrasWucture construction，curith policy toamu ation，etc.Cthasaccumu ated ea/uab eeipeaience，paoeidingastaongtinancia/guaaanteetoatheoeeaa/auaa/poeeaty aleviation on schedule，and laying a foundation for the elective transition from rural poverth alleviation te rural revitalization.However，there exist some problems like inaccurate government positioning，unbalanced suppO and demand，insufficient incentives，and constraints，etc.The key lies in promoting the leealization of rural financial poverth alleviation.Therefore，our country should compre
hensiveO promote the leealization of rural financial poverth alleviation by way of rural revitalization strateeies in the new era.
Key Wordt:rural financial poverth alleviation；elect；problem；leeal construction path
农村金融扶贫为我国脱贫攻坚战略运行提供了
有力金融支持。随着全面脱贫战略目标的实现，我国农村绝对贫困问题全面破解，但相对贫困问题依然会长期存在，因而农村金融扶贫以及法治建设依然重要。目前，我国农村金融扶贫尚存在政府定位偏差、贫困者金融权利缺乏有效保护、整体绩效不高等问题。造成农村金融扶贫问题的一个重要原因在于农村金融扶贫法治保障不完善。因而持续推进我国贫法治建设）
―、我国农村金融扶贫经验
爱反义词
（一）加强农村金融扶贫组织建设
近年来，我国通过大力推进农村扶贫金融组织建设以提高农村金融扶贫的有效性。首先，推进新型农村金融机构发展，优化了农村金融服务的可获得性。中国人民银行、银监会接连出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支
收稿日期：2021-02-20
基金项目：湖南省教育厅科学研究重点项目“乡村振兴战略背景下农村普惠金融发展促进法律机制研究”，编号：18A287（湖南省哲学社会科学基金项目“乡村振兴战略背景下我国农村金融立法研究”，编号：18YBA364%
作者简介：谭正航（1972—），男，湖南娄底人，法学博士（后），教授，主要从事经济法、企业法研究。
第2期谭正航：我国农村金融扶贫经验、问题及法治建设路径-33-形容手粗糙的词语
持社会主义新农村建设的若干意见》等促进新型农村金融机构发展的法律文件，有力保障新型农村金融机构健康发展。近年，我国新型农村金融机构得到了较快发展（参见表1）。到2019年，我国新型农村金融机构达到9349个，为2011年的2.45倍。农村金融机构的增长有效扩大了农村金融扶贫主体获得金融服务的便利性。二是推进商业银行普遍设立“三农”金融事业部。为实施差异化的农村金融调控政策，增强商业银行精准扶贫功能提供了制度保障。三是推进农村金融服务服务室或工作室建设。目前我国大部分农村设立了农村金融扶贫服务室或工作室，设立专人从事农村金融扶贫服务。农民足不出村就可办理“一站式”金融服务，有效解决了金融机构网点不足、人员短缺的问题，真正实现了“接地气”」1〕农村金融扶贫服务室或工作室延伸了农机构贫能，是贫的重要创新。
表12011-2019年中国新型农村金融机构的数量年份村镇银行小额贷款公司农村资金互助社合计201172
63027503803 20128006080496929 20139037839648806 20149508791699810 20151027891010110038 20161443867311210228 2017年160184715110123 201816168133459794 201916227680479349
数据来源：中国人民银U、银保监3员会网！公布数据"计
（二）加大农村金融扶贫资金供给力度排座位
农村信贷扶贫是农村金融扶贫的主要形式，也是助力农村精准脱贫的支撑制度。随着我国农村扶贫开发和农村金融改革战略的推进，农村扶贫信贷资金、农村金融扶贫服务资金供给数量和能力不断提升，为农村产业发展、农村精准脱贫和全面小康社会建设提供了有力的金融支持。如到2016年，我国全部金融机构涉农贷款余额累计增长361.7%，九年间平均年增速为18.8%，涉农贷款余额从2007年末的6.1万亿元增加至2016年末的28.2万亿元，占各项贷款的比重从22%提高至26.5%。到2017年，银行类金融机构已经向贫困户发放超过1200亿元的扶贫小额信贷。*2〕到2019年，全国涉农贷款达到349682亿元，同比增长7.0%（以上可参见表2）。2007年至2016年，我国农业保险保费收入从51.8亿元增长到417.1亿元，参保农户从4981万户次增长到2.04亿户次，承保农作物从2.3亿亩增加到17.2亿亩，分别增长了7.1倍、3.1倍和6.5倍丿2〕可见，我国“三农”获得金融资源的能力和力度的大幅度提高。农村金融扶贫产品和服务供给能力的提高，不仅为农村产业扶贫、教育扶贫等提供了有效的金融支持，而且为提升农村贫困者自我反贫困“造血”能力，促进农业可持续发展奠定了基础。
表22007-2019年全口径“三农”贷款情况（单位：亿元）
数据来源：中国银行银UB《中国农村全融服务'告》及官网公布数据"计
年份涉农贷款余额占各项贷款百分比余额同比增长百分比20076115122)0/ 20086912421)620)8 20099131621)532)1 201011765823)128)9 201114601625)124)9 201217622726)220)7 201320879427)318)4 201423600228)113)0 201526352227)811)7 201628233626)57)1 201730954725)49)6 201832680624)05)6 201934968223)77)0
（三）创新农村金融扶贫产+与服务
在政府引导下，我国农村金融扶贫产品与服务得以不断创新，逐步适应了扶贫对象的多样化金融服务需求，优化了农村金融扶贫的精准度。如湘西州针对建档立卡贫困农户推出了“扶贫小额信贷”、“惠农易贷”、“富惠贷”等金融服务产品；针对农村特色优势产业推出了“扶贫小额信贷”、“惠农易贷”、“富惠贷”等金融产品。如广西北海、崇左等地涉农金融机构根据“一村一品”特色农业特点，推出了“支付宝”、“蔬菜大棚抵押”等特色贷款业务
如中国银行间市场交易商协会组织成员创新推出了扶贫票据。其次，农村金融服务担保机制不断创新，有效降低了农村贫困者贷款等扶贫性金融服务的风险。如到2016年末,232个农地抵押贷款试点县
贷款余额140亿元,59个农房抵押贷款试点县贷款余额126亿元+三是农村金融扶贫与产业扶贫等深度融合。许多地方推出了“龙头企业+基地+农
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户”，“公司+合作社+农户”等金融扶贫新方式，不仅强化了农村金融的精准扶贫功效，同时也有效降低了扶贫资金的运营风险。
马玲薯的做法
（四）强化农村金融基础设施建设
夯实农村金融基础设施，是强化农村金融反贫困功能和促进农村普惠金融发展的需要。我国采取有效措施强化农村金融基本设施建设：一是加强农村信用和支付体系建设。“到2016年末，全国累计为1.72亿农户建立信用档案，已有近9248万农户获得银行贷款，贷款余额2.7万亿元。”+中国人民银行充分发挥宏观调控功能，采取措施促进金融支付清算体系建设，引导金融机构间加强协作。“金融机构在中国人民银行的政策措施下，支付机构、商业银行和清算机构扩大了支付的覆盖范围，并健全了支付结算体系。”*5+农村信用和支付体系建设为
农村金融扶贫有效运行、强化农村贫困者金融权利保障奠定了基础。二是创新农村金融便民服务机制建设。“许多地方政府积极探索推进扶贫金融创新途径，某些地方组建了金融办事中心，包括银行、保
险、小额贷款、土地交易、房产抵押、法律咨询等多种便民服务。”*6+三是不断提高农村金融服务网点覆盖面和便利性，全面消除金融服务空白乡。消除“金融服务空白乡”战略实施，打通了金融服务“三农”的“最后一公里”，为优化农村金融反贫困效应提供了环境支撑。
（五）加强农村金融扶贫调控
优化政府的调控功能是农村金融扶贫持续健康发展的重要保障。“为增加扶贫资金供给能力，创设扶贫再贷款，实行比支农再贷款更为优惠的利率）如2016年末，全国扶贫再贷款余额达1127亿元。⑷到2018年末，扶贫再贷款余额达1822亿元，同比增达12.74%」"+其次，国家建立了扶贫专项资金，专用于扶贫开发。如2016年我国中央财政专项扶贫资金相比去年增加43.4%，达到了670亿元之多。同时，省级财政专项扶贫资金预算也快速增长，达到400多亿，较去年增加近一半再次，政府建立了贫困地供能力的再等机制。最后，政府加强了金融机构扶贫的引导。综合采取规划、财政、税收、评价等激励措施，引导农村金融机构加大对“三农”金融资源配置力度，强化金融服务产品创新。
绿音
（六）制定系列农村金融扶贫政策性文件
随着我国农村扶贫开发战略推进，农村金融反贫困作用不断突显。2001年6月，国务院印发的《中国农村扶贫和开发纲要（2001-2010年）0提出“继续安排并增加扶贫贷款，积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”。2011年12月，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-20
20年）》提出了“努力满足扶贫对象发展生产的资金需求；积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。”2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出了“改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合社、人贫地等营的
务”的金融扶贫目标。2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调了“重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”的金融扶贫制度创新方向。2015年12月，国务院制定了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》。2016年6月，中国人民银行、国家发展改革委、财政部等联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，对深入推进农村金融扶贫工作进行具体部署。这些政策性文件为农村金融扶贫的有效运行提供了政策依据、行动目标和方向指南，也为农村金融扶贫法律制度构建与创新奠定了一定基础。
以上我国农村金融扶贫措施提高了扶贫对象瞄的精性，了供，强了
设建设，了贫对生产营的金融支持，有力地提高农村贫困者自我反贫困能力。为农村如期整体脱贫提供了有力的金融保障，也为促进农村脱贫和乡村振兴有效衔接奠定了基础。
二、我国农村金融扶贫存在问题分析
（一）政府定位存在偏差
科学定位政府在农村金融扶贫中的功能和职责，对于规范政府农村金融扶贫行为和提升扶持绩、强机对贫用，进
骄兵必败村金融扶贫健康持续发展十分重要。目前，政府在农村金融扶贫中还存在定位偏差的问题。首先，有些迷信政府功能。政府特别是地方政府在农村金融扶贫启动，运行与监督中处于绝对的主导地位。如从课题组的实证调查中得知，农村金融扶贫启动、运行、终止等都依赖于政府行为，金融机构等大都认为农村金融扶贫是政府的事情。对政府的过度依赖影响到金融机构等主体的功能定位和在农村金融扶贫
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中的作用发挥，导致市场化的农村金融扶贫机制难以建立，社会公益组织难以有效参与到农村金融扶贫之中。其次，政府功能缺位问题凸显。政府在农村金融扶贫法律制度中应强化调控、监管功能，夯实农村金融扶贫法律制度运行所需要的基本设施和制度环境。目前，不仅我国农村金融扶贫运行的金融基础设施供给不足，而且农村金融法制和农村金融扶贫法制供给不足，从而制约到农村金融扶贫法律制度的稳健运行。政府功能定位不准不仅影响到农村金融扶贫整体效益提升，也制约到科学的农村金融扶贫法律制度构建与创新。
（二）农村金融扶贫供需不均衡矛盾仍然存在
供需均衡是实现农村金融扶贫目标的关键，也是保障其持续运行的基础。目前，农村金融扶贫供给数量不足与有效需求不足问题并存。一方面，随着我国农村产业发展和农民收入增长，“三农”领域对金融服务需求日益增长，具有扶贫带动效应的农村中小企业、农村新型经营主体等生产资金需求量、需求规模大幅度增长，但其有效需求只有部分能得到满足；另一方面，农村金融扶贫有效需求不足）从实证调查可知，目前针对农村建档立卡贫困户的扶贫小额信贷最高只有5万元，难以满足贫困户发展产业的需要。与之同时存在的是扶贫对象的有效金融需求不足。如有学者2015年对河南农村金融服务的显，发生只39）
8%，从未申请过贷款的农户占比达到37%，其中，40岁至49岁年龄段农村劳动力没有申请贷款的占46%〕课题组在湘西民族地区等地的调查也表明，只有精准识别的建档立卡户才有机会获得5万元的小额信贷，其余贫困者发展生产所需要的信贷需求很难得到满足。而且由于缺乏产业、技术支撑等原因，部分建档立卡户将获得的扶贫小额信贷用于家庭消费，或者是直接存入银行获取利息收入，从而偏离了农村金融扶贫的初衷。其次，农村金融扶贫产品和服务供需的不均衡。目前，农村金融扶贫的主要产品为信贷，其中以扶贫小额信贷为主。但是随产发展和面社会建设，
贫对象逐步增加对保险、结算、理财等服务的需求，而目前这些金融服务缺乏基本的供给）
（三）农村金融扶贫面临风险与成本高双重约束
农业属于高风险产业，农村金融扶贫资金面临的风险要远高于其他产业。“涉农贷款具有天生的脆弱性，农户还款能力受到气候、农产品价格等自然条件和市场行情的影响，导致涉农贷款的不良贷款率为2.4%，相比普通贷款1.74%的水平，不良贷款率普遍较高。”⑻再加上部分贫困者往往将扶贫金融服务看做为政府的福利资金而不需要偿还，致使故意违约的道德风险不断增高。如课题组实证调查中了解到部分贫困户认为扶贫贷款是政府“白送”的钱，不需要偿还。其次，农村金融扶贫还存在成本高的问题。“贫困农户的贷款需求往往具有“小、频、急、多”的特点，以商业银行现有的人员、设备和技术还无法实现批量化、规模化操作，单笔贷款和单个农户的业务成本相对较高。”[9]加上农村金融扶贫资金具有风险高的内在缺陷，这样更是增加了农村金融扶贫的运行成本。从而使得农村金融面临供需抑制的双重困难。“如现有小额贷款的高利率使得农户对金融扶贫持谨慎与怀疑的态度，而涉农贷款的高不良率又使得商业银对金融扶贫持观望与保守的态度。”⑼农村金融扶贫风险与成本双高的约束，必然影响到扶贫对象获得资金动力和使用资金益，影响机构贫供的力，
约到其发展的可持续性。因此，采取有效措施降低风和成本，是贫目标实现的
的重要难题。
（四）农村金融扶贫激励与约束不足
目前，我国大多金融机构将农村金融扶贫视为政治任务，缺乏推进农村金融扶贫创新的内在动力）“似
所有金融机构都参与扶贫，但真正深入乡村，深入到一家一户扶贫的金融机构不多。”*10+这一方面
与金融机构的农村金融扶贫理念和价值认识偏差有关；另一方面的原因在于金融机构的金融扶贫激励与约束不足。不管是农村金融机构网点的有限性还是农民贷款难的问题均与金融业的“嫌贫爱富”有直接联系。*11+由于没有建立有效的保险、担保及风险补偿等机制，金融机构的农村金融扶贫风险相对过高。对以追求经济效益最大化为主要目标的金融机构来说，构建有效的激励机制极为重要。目前，对金融机构扶贫所有税收减免、风险补偿等激励机制，这些激励力，而整体性和稳性。其次，对从事农村金融扶贫的金融机构在组织发展、绩效考核、差异化监管等方面缺乏有效的激励措施。再次，对地方政府农村金融扶贫也缺乏应有的激励。地方政府是农村金融扶贫法律制度的重要主体之一）在GDP竞争极为激烈的当今，预期收益低的贫对地政也应的激励作用。特别是国家的扶贫资金获得往往需要地方政
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府提供相应配套，更是使得其缺乏扶贫的内在动力。
更为重要的是，农村金融扶贫需要建立有效的约束机制。首先，主导农村金融扶贫既是政府的职责，也是履行保护农村贫困者金融权利的基本义务）但目前没有法律制度对政府的金融扶贫义务进行明确规定。其次，参与农村金融扶贫是金融机构的法定义务之一，也是金融机构履行社会责任的重要内容。
目前还没有法律法规对金融机构的农村扶贫义务和责任进行明确，也没有法律明确金融机构将在农村吸储的基金的一定比例用于农村信贷，也尚未建立对地方政府、金融机构的金融扶贫的考核%评价、惩罚等法律机制。可见，我国农村金融扶贫约束法律机制尚处于不完善状态。
三、我国农村金融扶贫法治建设路径
是法构建与行的，法
对经济发展起到重要支持和保障作用，法律滞后往往是导致经济发展问题的重要原因。造成我国农村金融问题的原因众多，其中重要原因之一在于农村金融扶贫法律制度尚不完善。要破解我国农村金融扶贫问题，保障其规范和持续健康发展，就应持续推进农村金融扶贫法治建设。
（一）农村金融扶贫法治建设目标
1.提升农村金融扶贫法治水平。农村贫困是制约现代经济社会建设的短板和影响社会公平和社会进步的重要因素。目前，我国农村金融及农村金融扶贫法律制度的政策性特征尚为浓厚，这不仅影响到其反贫困功能实现，更是影响到农村金融法治水平提高。基于政策灵活性、变动性和非预期性等缺陷，农村金融扶贫政策往往缺乏应有的权威性和国家强制性。而保障农村金融扶贫的权威性和国家强制性，是发挥政府调控功能，实现克服市场失灵的关键所在，也是我国农村金融扶贫制度顺利推进的保
障。从提高法律制度运行的权威性角度来看，我国农村金融扶贫法治建设具有内在动力。我国农村金融扶贫法治建设必然促使农村金融法律指导理念和价值观念的根本转变。这种价值观的转变必然导致对现有农村金融立法目的、原则、制度的全面反思和变革，从而必然要求实现农村金融法律体系的转型和再造。推进农村金融法律制度转型必然要求加快农村扶贫法治建设。因此，克服农村金融扶贫的政策性，提法治平，是我国贫法治建设的目标之一。提升农村金融扶贫法治水平的目标首先要求提升我国农村金融扶贫制度的法治化品质，从而应以法治理念指导其制度创新，强化权力规制和权利保护功能，凸显推进农村金融法治的方向。其次，提升我国农村金融扶贫法治水平目标要求创新法律责任、实施保障机制，强化制度的法律约束力和实施性。最后，提升我国农村金融扶贫法治水平目标要求构建农村金融扶贫正当程序机制，以通过程序机制保护当事人合法权益。在法治社会，应实现所有的公权力的法律驯服，将所有权力关进法治的“牢笼”任何权力都必须有法律依据，并在法律规定的权限内行使。政府的农村金融扶贫调控权、监管权等属于公权力。从权力法治原理来看，毫无疑问也应该受到法律的规制。金融法治是现代金融发展的基本条件和重要内容。农村金融扶贫运行内生对法律保障的需求。法律制度创新是农村金融扶贫发展战略的重要内容，直接关系到其战略成功与否，成为调整金融与实体经济关系、城乡统筹发展、农业现代化建设等相关制度建设关键）实现农贫法治是法治和社会主义法治社会建设时代要求的体现。农村金融扶贫法治化要求将政府的权力纳入法律规制范围，以保障权力法治化运行，保护农村扶贫金融机构和扶贫对象的权利。强化农村贫困者金融权利保护也是农村金融扶贫法律制度的基本宗旨。目前，我国农村贫困者的金融权利缺乏必要的法律规制，
金融权利规范可实施性不强。因此，我国农村金融扶贫法治建设也应以强化贫困者金融权利保护作为目标之一。强化农村贫困者金融权利的要求，为我国农村金融扶贫法律制度创新提供了重要的内在动力。提高制度运行的权威性，是确保农村金融扶贫有效执行和被认同的基础。
2.推进商业可持续农村金融扶贫体系建立。我国农村金融扶贫取得了一些重要成果，促进了农村扶贫开发，提升了农村贫困者的自我反贫困能力和自我发展能力。但我国农村金融扶贫还存在政府干预过多，运行难以持续性等瓶颈性问题。建立商业持续贫体是进政能和保障其可持续性的必然选择。因此，我国农村金融扶贫法治建设的目标是保商持续
融扶贫体系建立。首先，我国农村金融扶贫法治建设应以保障农村金融扶贫运行规范化为目标。规范是商持续性的，也是提高贫绩效的要求。其次，农村金融法治建设应以提高金融扶贫资金商业化可持续性为重要目标。保障农村
