中国土地科学China Land Science V ol .22N o .11N o v.,2008第22卷第11期2008年11月收稿日期：2008-03-20
修稿日期：2008-06-23
基金项目：高等学校博士学科点专项科研基金项目“农村集体建设用地流转的资源配置效应与调控机制研究”（20070307022）；国家自然科学基金项目“集体建设用地流转：主要模式、驱动机制与公共政策选择”（70673037）。
第一作者：张梦琳（1982-），女，河南人，博士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail :z mll x
大天门通讯作者：陈利根（1961-），男，江苏常熟人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源与经济管理、土地制度与政策等。E-mail :lgchen @n j a u.ed u Resource Allocation Effect and Policy Meanings of Transfer of
Rural Collective Land for Construction
ZH AN G M eng -lin ,C H EN Li -gen
（College o f Pub lic A dmini s tration ,N an j ing A gric u lt u ral U ni v er s it y,N an j ing 210095,China
）Abstract:T he pu r p o s e o f thi s p a p er i s to anal y z e re s o u rce allocation e ff ect and p olic y meaning s o f the tran sf er o f r u ral collecti v e con s tr u ction land .M ethod o f economic anal ys i s wa s em p lo y ed .T he re su lt s s how that the tran sf er o f the r u ral collecti v e con s tr u ction land change s the mode o f re s o u rce allocation ,accommodate s the internal demand o f market
econom y de v elo p ment ,ea s e s the ten s ion o f supp l y and demand ,red u ce s the latent threat o f the occ up anc y o f c u lti v ated land by con s tr u ction land ,achie v e s P areto -I m p ro v ement and enhance s the s ocial wel f are .I t i s concl u ded that the手绘边框
reali z ation o f the o p timal allocation o f the f low o f the r u ral collecti v e con s tr u ction land m us t take de f ining the collecti v e land owner s hi p a s the p remi s e ,en su ring the f armer s 'right s and intere s t s a s the ke y and the go v ernment criterion a s the g u arantee .
Key words:land re s o u rce ;re s o u rce allocation ;economic anal ys i s;collecti v e con s tr u ction land
随着中国工业化、城市化的快速推进，大量的农用地通过国家征收转变为建设用地。这一方面支撑了国民经济的发展，另一方面也造成了耕地资源的大量损失，引发生态环境的退化。据有关资料显示，1978—2003年中国经济建设占用耕地共计470.15×104hm 2，年均29.38×104hm 2[1]。
与此同时，各地农民集体建设用地的存量却极为可观。来自国家土地部门的数据显示，农村集体建设用地的农村集体建设用地流转的资源配置效应及政策含义
张梦琳，陈利根
（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）
摘要：研究目的：分析农村集体建设用地流转的资源配置效应及其政策含义。研究方法：经济分析。研究结果：集体建设
用地流转改变了资源配置方式，适应了市场经济发展的内在要求；缓解了供需紧张，减少建设占用耕地的潜在威胁；实现
了帕雷托改进，
增进社会福利。研究结论：集体建设用地流转实现优化配置必须以明晰集体土地产权为前提，以保障农民权益为关键，以政府规范为保证。
关键词：土地资源；资源配置；经济分析；集体建设用地
中图分类号：F 301.3文献标识码：A 文章编号：1001-8158（2008）11-0072-04
张梦琳等：农村集体建设用地流转的资源配置效应及政策含义
73数量约相当于城市建设用地的2.5倍。扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后，农村建设用地与城市建设用地分别约为1700万hm2和700万hm2[2]。由于这些集体建设用地的流动性受到国家严格限制，很少用于二次开发利用。低效利用与限制流转形成的不良循环致使农村集体存量建设用地资源配置效率低下。水落而石出者
在城市快速扩张、工业持续发展，以及保护耕地的重要命题下，农村集体建设用地也必须改变其低效的利用状态，发挥其作为存量资源的重要作用。集体建设用地流转是市场经济体制下生产要素合理流动与优化配置的要求，是促进土地资源优化配置的重要手段。目前，很多地方都在“隐形”或公开地进行集体建设用地的流转实践。理论界也对集体建设用地流转进行了深入探讨。尽管学术界普遍认为集体建设用地流转可以提高土地资源的配置效率，但大多是针对试点地区的做法对资源配置产生的作用进行总结，对集体建设用地流转影响资源配置效率的内在机理并未进行深入阐析。本研究试图通过分析集体建设用地流转影响资源配置效率的内在机理，探查集体建设用地流转的资源配置效应及其暗含的政策含义。
1集体建设用地流转的资源配置效应
允许集体建设用地入市流转，意味着集体建设用地可以在保持农村集体土地所有权性质的前提下进入
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土地一级市场，打破政府垄断供地的状态，使城乡建设用地市场由分割走向整合。而从资源配置的角度看，集体建设用地流转将带动土地要素在不同主体、不同部门间的重新配置。这实际上体现的是经济主体之间以权能和利益为内容的交易关系。集体建设用地流转能在一定程度上缓解建设用地供给短缺的状况，增加农民的土地收益，增进社会福利等。具体来说，集体建设用地流转的资源配置效应主要体现在以下几方面。
1.1转变土地资源配置方式，适应市场经济发展的内在要求
计划配置和市场配置是资源配置的两种基本形式。中国现行限制甚至禁止集体建设用地流转的制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景制定的，体现了对集体建设用地的计划配置方式。这种由政府主导的土地供给和交易导致资源配置的无效率，没有体现出集体建设用地作为资源要素的应有价值。
在市场配置方式下，土地作为生产要素市场中的一种特殊商品，同资金、劳动力、技术、信息等生产要素一样，客观上要求在各部门流动，要求通过市场机制来实现竞争性配置。市场机制为土地自动流向最需要和利用效益最大化的去处提供了强劲的动力。而集体建设用地流转使土地资源成为市场交易的对象，土地资源的价值通过市场得以体现和增长，并可以通过土地市场的价格信号来引导土地资源的调节和分配，从而促成土地利用效率的提高。因此，集体建设用地流转使以政府为主导的静态资源
配置方式，转变为以价格机制、供求机制及竞争机制为主导的市场配置方式，适应了市场经济体制下生产要素合理流动与资源优化配置的内在要求。
反抗
1.2缓解土地供求紧张，减少建设占用耕地的潜在威胁
为满足经济发展过程中各项建设对土地要素的需求，国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给。但在实际情况中，对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量。在经济发达地区，特别是人均耕地拥有数量较少的东南沿海地区，土地供应数量难以满足用地需求，缺口较大[3]，从而形成国家和建设用地需求者之间的供求紧张。另一方面，由于农民的土地发展权受到压抑以及现行的征地补偿与农民的心理预期存在较大落差，在国家强制性征收农民集体土地过程中，农民的土地供给意愿与国家的土地需求意愿也存在紧张的局面。
集体建设用地入市流转使农村土地所有者与建设用地使用者成为市场上的交易主体。这迎合了农民追求土地权益及收益的要求，使农民的土地供给意愿增大，从而增加了市场上建设用地的供给量。集体建设用地入市流转，在增加市场上土地供给均衡数量的同时，降低了土地市场的均衡价格。这满足了企业数量大、成本低的用地需求。因此，集体建设用地流转缓解了政府、企业之间土地供给量少与土地需求量大以及政府和农民集体之间土地需求意愿大与土地供给意愿小两方面的土地供求紧张局面。集体建设用地的供求关系如图1所示。其中虚线表示企业（建设用地使用者）和农民（建设用地供给者）对建设用地潜在的供求意愿趋向。
勤工俭学心得体会
集体建设用地入市流转可以减少政府侵占耕地、获取利益的冲动，从而更理性、客观、公正地站在维护社会利益的角度保护耕地资源。同时，立足于盘活存量建设用地，通过市场机制增加集体建设用地的经济供给，充分利用经济供给的弹性来克服自然供给的刚性，从而抑制建设用地快速外延扩张，在保证土地供应、满足建设需要的同时减少建设占用耕地的潜在威胁。
1.3实现帕雷托改进，增进社会总福利
集体建设用地流转过程中涉及的行为主体主要有农民、厂商或企业以及地方政府。其中农民是集体建设用地的供给者，厂商或企业是集体建设用地需求者，地方政府是集体建设用地流转过程中的管理者，集体建设用地流转可以为建设用地供给者带来丰厚的土地收益，并在一定流转速度限定的前提下，随着建设用地流转数量的增多，集体土地所有者获得的收益也随之增多；对于建设用地需求者，随着国家征地成本的逐年增加，使得土地的价格弹性大于其供给弹性，价格往往会上升，导致土地价格高居不下。而集体建设用地入市流转能够引起土地均衡价格的下降，从而能够降低企业的用地成本，增加企业效益；对于政府而言，集体建设用地入市流转虽然使政府的福利减少，但可以减轻政府和用地单位的征地谈判成本，缓解因征地引发的社会矛盾，减少征地引发社会问题的非经济成本，从而能够带来较好的社会效益。同时，政府通过对集体建设用地流转进行积极介入和加强管理，可以从集体建设用地流转中收取相关税费，分享土地流转带来的增值收益。
因此，相对于国家征地来说，集体建设用地流转实现了政府、用地企业、村集体和农民的共赢。集体建设用地流转可以实现帕雷托改进，即制度变迁和创新为人们提供了一种新的机会和新的可能，使人们获得了更多的收益而没有人在此过程中受损。或者至少可以说是一种卡尔多改进，即制度变迁过程中受益总量大于受损总量，以致受益者能够对可能受损者进行补偿，使之不受损害。变迁的结果是社会总效用（福利）增加。
2研究结论及政策含义
笔者分析了集体建设用地流转的资源配置效应，认为集体建设用地流转改变了土地资源的配置方式，使集体建设用地由原来的计划性、行政性、低偿性配置转变为市场配置，从而使价格机制、供求机制、竞争机制在土地要素配置过程中发挥作用，适应了市场经济发展的内在要求；集体建设用地的入市流转增加了市场上的土地供给量，降低了由供给短缺引起的高地价，缓解了市场上建设用地紧张的状况，降低了因建设用地供给短缺而引起的对耕地保护的潜在威胁，使集体存量建设用地得到有效利用，配置效率得到提高；集体建设用地流转能够兼顾各方利益，可促进流转收益的合理分配，实现了帕雷托改进，改善社会整体福利水平。因此，现行法律应该逐步放开对集体建设用地使用权流转的诸多限制，通过加强规范和引导，促进合理有序流转，最大限度地发挥市场对土地资源的优化配置作用。
2.1产权的明确界定是集体建设用地成功流转的前提
土地流转的过程实际上就是土地产权运行的过程，也就是土地产权不断流动（交易）以实现资源配置合理的过程[4]。产权的明确界定和足够低的交易成本是要素流动、市场交易存在的本质前提。而产权的明晰亦有利于供图1建设用地供求关系图
Fig.1The relationship between the supply and demand of construction land 74中国土地科学2008年11月第11期政府
需求量多
需求量多
企业农民（集体）供给量少供给量少
毛冬青叶需求意愿大
供给意愿大
张梦琳等：农村集体建设用地流转的资源配置效应及政策含义
75求双方获得完全的信息，避免交易过程中的信息不对称，进而促进交易成本的降低。因此，集体建
小酱菜设用地入市流转必须以土地产权明确界定为前提。只有产权关系明确、产权界定合法，集体建设用地才能通过流转交易形成价格，由此才能在价格机制的引导下流向价值最高的用途，并最终达到合理的配置。而资源只有在达到合理配置以后，才可能带来生产的高效率和经济的高增长。而且，明晰土地产权主体也是解决集体建设用地流转收益合理分配的前提。因此，针对中国现在集体所有土地缺少人格化的产权主体、土地权能残缺等问题，应继续寻求、推动现有法律对农村集体土地所有权主体、所有权代表和相应的权利、义务的明确规定，赋予并保护农民的集体建设用地的财产权[5]。
2.2保障农民权益是集体建设用地成功流转的关键
布坎南和图洛克指出，评价效率的惟一标准是同意的一致性[6]。而且，经济学中的埃奇沃思盒状图证明，从社会角度看，至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效用要低。随着集体建设用地入市流转数量的增加，建设用地使用者的福利将随之增加。但这必须以农民具有充足的供给意愿为前提，而供给意愿则取决于农民的权益是否得到充分保障。否则，必然降低农民的土地供给意愿，打破集体建设用地流转的交易过程。如果政府强制推进集体建设用地流转，将使集体建设用地的流转还原到现行的征地制度，而建立在非自愿合作的强制性行为必然带来非经济的社会成本。因此，集体建设用地流转过程中的关键是保障农民的权益（如为农民提供信息、咨询、预测、评估等服务系统，建立合理的收益分配关系以保障农民的收益等），否则非自愿交易必然引起资源配置效率的低下。
2.3政府规范是集体建设用地成功流转的保证
为实现流转的资源配置效益最大化，集体建设用地流转应该保持一定的速度。面对集体建设用地市场化流转带来的经济收益，农民必定会尽可能多地将集体建设用地投入市场，以至于造成社会福利的损失。另外，在农村集体建设用地流转过程中，由于建设用地和农地存在巨大的收益差，集体建设用地的供给者存在非常强烈的农地转用冲动。这将出现由于外部收益造成的过度农地非农化问题。如果不能有效控制农用地转用形成的增量地，其后果必然是大量集体建设用地无序进入市场，冲击国有建设用地市场秩序，冲击农地保护政策，严重影响国家粮食战略安全。因此，政府应在规划用地、土地用途管制等方面规范流转行为，防止农民短期行为造成的集体建设用地大量入市，使集体建设用地在一定速度下合理、有序的入市流转，以保证农民、政府和社会福利最大化。
健康有序的集体建设用地流转意味着土地资源优化配置、土地利用效率提高。但现实中，资源配置是一个系统工程，受到一系列因素的综合影响。这就要求从实际出发辨析集体建设用地流转过程中影响资源配置效率的因素，从而建立计量模型进行检验，以深入探讨集体建设用地流转影响资源配置效率的机理。在把握集体建设用地流转影响资源配置效率的机理的基础上，建立发挥流转的资源配置效应，促进土地资源优化配置的机制，促进社会经济可持续发展和资源的可持续利用。这也是本研究尚待深入研究的方向。
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