全国污染源普查是重大的国情调查，能够充分掌握各类污染源的数量、行业和地区分布情况，为制定经济社会发展和生态环境保护政策、规划提供依据。2010年，原环境保护部、国家统计局、原农业部公布了《第一次全国污染源普查公报》，第一次全国污染源普查（以下简称“一污普”）时间为2007年，首次将农业面源污染纳入环境统计中，引起社会高度关注，也使农业面源污染控制逐渐进入国家重要政策议程。2016年10月，国务院发布了《国务院关于开展第二次全国污染源普查的通知》。经过各级人民政府和有关部门及全体普查人员3年多的共同努力，第二次全国污染源普查（以下简称“二污普”)顺利完成。2020年6月8日，生态环境部、国家统计局、农业农村部联合发布了《第二次全国污染源普查公报》，本次普查的标准时点为2017年12月31日。近年来，随着我国污染防治攻坚战的开展，工业点源治理逐渐规范，农业面源污染治理面临着更高的环境质量要求及舆论挑战。本文结合两次污染源普查数据，深入分析了10年来我国农业面源污染治理形势的变化，以期为制订“十四五”农业面源污染治理路径及规划，实现乡村生态振兴和促进农业高质量发展提供参考。
农业源污染排放结构
农业经济发展状况
信件开头两次污染源普查之间的10年，我国农业生产跃上新台阶，农村环境整治铺开画卷，脱贫攻坚行动如火如荼，是我国农业农村飞速发展的10年。与“一污普”相比，“二污普”时期我国农林牧渔业总产值由48652亿
元增加至109332亿元，增长了约125%。与此同时，粮食产量及经济作物等农产品供给量稳步提升，极大地丰富了人们的物质生活。其中，粮食产量增长31%；油料产量增长25%；蔬菜产量增长20%；水果产量增长43%；肉类产量增长25%；水产品总产量增长36%（见表1）。
农业源污染排放状况
从两次污染源普查的污染排放总量可以看到，农业生产能力显著增强的同时，10年间农业源减排效果明显。“二污普”农业源化学需氧量（COD）、总氮（TN）、总磷（TP）排放量分别为1067.13万吨、141.49万吨、21.20万吨，比“一污普”分别下降了19%、48%、26%。但仍需要看到，农业源排放量占总排放量“半壁江山”的格局并未改变（见图1），其中，农业源COD 排放量占比有所增高，由2007年的约44%提升到了约50%；TN 排放量占比有所降低，
趣味盎然农业面源污染形势和“十四五”政策取向
—基于两次全国污染源普查公报的比较分析*
The Situation of Agricultural Non-point Source Pollution and the Policy
Orientation of the 14th Five-Year Plan: Bad on the Comparative Analysis of Two Pollution Census Bulletins
■文/胡钰 林煜 金书秦
摘 要 治理农业面源污染是发展绿色农业的首要任务，从两次污染源普查公报数据来看，10年间农业面源污染治理成效显著。在种植业播种面积上升、养殖当量大幅增加的情况下，农业面源污染排放总量和强度均实现大幅下降，政策驱动、结构调整、经营方式转变是面源污染减排的主要动力。“十四五”期间，面对世情、国情、农情的变化，本文提出农业面源污染治理需做到三个转变：工作策略从攻坚战转向持久战；工作抓手从要素减量转向系统绿化；工作方式从单兵突进转向协同治理。进一步提出建立和完善农业面源监测体系、构建种养结合的绿色发展格局、综合考虑工业和农业污染排放协调治理和继续积极推进农业支持政策向绿色生态转型等具体建议。关键词 农业面源污染；污染源普查；绿色发展；“十四五”规划
*基金项目：本文系国家重点研发计划课题“化肥农药减施增效管理政策创设研究”（2016YFD0201304）；国家社科基金重点项目“农业绿色发展背景下促进多元主体种养结合的机制设计研究”（20AGL022）的阶段性成果
由2007年的约57%降至约47%；TP 排放量占比基本保持不变，维持在约67%。排放总量降低的数字体现了我国农业绿色发展的成效，污染占比的变化表现出我国农业产业结构调整的趋势，也对农业面源污染分类治理提供了方向和依据。
在农业源污染排放中，可以看出明显的产业排放特征（见图2）。从“二污普”的农业源数据来看，养殖业的污染排放情况略高于种植业，除TN 指标以外，其余指标的一半以上都来自畜禽养殖业。农业源COD 的排放基本来自养殖业，其中，畜禽养殖业占据了94%，水产养殖业占6%；农业
源氨氮（NH 4+
-N）排放中，畜禽养殖业、种植业、水产养殖
图2 2017年农业产业污染物排放量及占比
图1 农业源污染排放量及占比变化
业占比分别为51%、39%、10%；农业源TP 排放中，畜禽养殖
业、种植业、水产养殖业占比分别为56%、36%、8%；农业源TN 排放量的51%来自种植业，畜禽养殖业占比为42%，水产养殖业占比为7%。
种植业污染排放特征及减排动因
种植业污染排放特征
醋醋排放量大幅减少，对全国污染物减排贡献巨大。种植
业污染物排放以TN、NH 4+
-N、TP 为主，排放量分别为71.95
万吨、8.3万吨、7.62万吨，占农业源总排放量的比例分别为50.9%、38.4%、35.9%。种植业TN 指标在“二污普”时期占据农业源的一半以上，但是较10年前仍然减排近88万吨，减排率达到55%，农业源排放总量占比也从2007年的59%降至50.9%。种植业TN 减排对于农业源TN 减排贡献率达到68.1%，对全国TN 排放总量减排贡献率达到52%；种植业TP 减排对于农业源TP 减排贡献率达到44.7%，对全国TP 排放总量减排贡献率达到30.1%（见图3）。
播种面积增加的情况下实现了排放强度大幅下降。种植业播种面积从2007年的15301万公顷增长到2017年的16633万公顷，增长幅度近9%，粮食及各种经济作物产量增
幅均在20%以上。通过播种面积以及排放量计算得到单位公顷污染源排放强度，可以看到，十年间种植业TN 排放强度从10.4千克/公顷降至4.3千克/公顷，降幅达到58.6%；TP 排放强度从0.7千克/公顷降至0.5千克/公顷，降幅达到35.5%。将种植业生产指标与污染排放量、排放强度等指标，按照“一污普”时间节点为基准做归一化处理，结果见图4。10年来种植业减排增效成果显著。
减排动因分析
一是化肥零增长政策驱动。2007年，种植业TN 排放量占农业源TN 排放总量的59.1%，占全国TN 排放总量的33.8%，为种植业氮排放问题敲响了警钟。之后国家出台了一系列种植业化肥减量政策，尤其是在2015年，原农业部制定了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》，“化肥零增长”行动正式开启，成为“十三五”时期种植业污染减排的行动纲要，随后又陆续采取了果菜茶有机肥替代化肥、大力推广测土配方施肥等措施，有效提高了化肥利用率，减少了种植业氮排放。根据农业农村部发布的数据
显示，2017年，我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为37.8%，较2005年提高9.8个百分点。在政策驱动下，化肥减量行动持续推进。2019年，水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率已提高到39.2%，进一步说明种植业减排目标执行有力。
二是种植业结构调整。随着农业供给侧结构性改革不断深化，种植业生产由单一以粮食作物种植为主向粮、经、饲协调发展的三元种植结构转变。自2015年原农业部发布《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》以来，全国累计调减非优势产区籽粒玉米面积5000万多亩（合333万多公顷），调减低质低效区水稻面积800万多亩（合53万多公顷），增加大豆面积2000万多亩（合133万多公顷），粮改饲面积达到1400多万亩（合93万多公顷）。据分析，仅调减玉米面积单项措施带来的化肥减量就超过100万吨[1]。
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三是经营方式转变。随着农村土地制度改革不断深化和“三权分置”制度的确立，农村承包地更加有序地流
图5 养殖量与污染排放变化
图4 种植业生产力与污染排放变化图3 2007—2017年农业产业污染物减排贡献
转，有力地推动了农业规模化发展。“一污普”时，农村承包地流转面积仅为0.58亿亩（约合386.67万公顷），到“二污普”时，农村承包地流转面积超过了5.1亿亩（合3400万公顷），流转率达到37%[2]。通过统计分析土地流转去向发现，农户为流转土地的主要去向，其次分别为专业合作社、其他主体和企业。但是流转入农户的土地面积占比呈逐年减少的趋势，流转入合作社及企业的面积占比逐年升高。规模化经营在化肥减施、测土配方施肥等环境友好型生产方式方面有着更高的采纳度和基础条件，因此我国农业适度规模的发展为种植业减排、农业绿色发展提供了向好的优势背景。
养殖业污染排放特征及减排动因
养殖业污染排放特征
排放总量显著减少，水产养殖排放有所增加。畜禽养殖业污染排放以COD、TP、TN为主，其排放量分别为1000.53万吨、11.97万吨、59.63万吨，占农业源总排放量的比例依次为93.76%、56.46%、42.14%，相比2007年分别减排了267.73万吨、4.07万吨、42.85万吨，减排幅度分别为21.11%、41.81%、25.37%。水产养殖业污染排放量占比较小，COD、TN、TP排放量分别为66.6万吨、9.91万吨、1.61万吨，占农业源总排放量的比例分别为6.24%、7%、7.59%，但在排放量上相比2007年分别增加了10.77万吨、1.7万吨、0.05万吨。下文对水产养殖业不做重点分析。
养殖当量增加1/4的同时排放强度大幅下降。根据原农业部2018年发布的《畜禽粪污土地承载力测算
技术指南》中猪当量换算标准计算，2007年至2017年我国畜禽养殖当量变化情况为：2007年，我国畜牧养殖当量为12.2亿头，2017年增长到15.2亿头，涨幅为24.3%。同时，肉类产量增长了25%，水产品产量增长了36%。因此，养殖业的污染排放强度减幅高于排放量的减幅。通过养殖量以及排放量计算得到畜禽养殖排放系数，可以看到，畜禽养殖COD排放系数从10.4千克/头降至6.6千克/头，降幅达到36.5%；TN排放系数从0.84千克/头降至0.39千克/头，降幅达到53.2%；TP排放系数从0.13千克/头降至0.08千克/头，降幅达到40%。以“一污普”结果作为基准，计算畜禽养殖业生产指标与污染排放量、排放强度等指标的变化情况，结果见图5。
减排动因分析
一是由控制排放到可持续发展的政策指引。伴随着畜牧业的快速发展，畜禽养殖污染治理问题逐步上升到政策层面。“一污普”时，国家关于畜禽粪污防治的政策主要以控制污染排放、实现污染安全处置为目标，如发布了《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》（HJ/T 81—2001）和《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB 18596—2001）等相关文件。2014年生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》是我国在国家层面制定实施的第一部农业农村环境保护行政法规，该条例的出台标志着畜禽养殖污染控制的政策目标向资源综合利用、实现种植与养殖业可持续发展等综合目标方向转变[2]。2015年以来，结合“十三五”发展规划的制定，国务院及农业、环保相关部委密集出台了关于畜禽养殖污染治理的规划与文件，如《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》《水污染防治
行动计划》《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，以及原环境保护部、原农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》等。这些规划与文件，从畜禽养殖污染的源头减量、过程控制、资源化利用等方面形成了较为系统的畜禽养殖污染防治政策体系，并突出“农牧结合、循环利用”的治理新思路，对有效解决畜禽养殖污染问题提供了政策支撑与路径指引。
失恋了很难受怎么办二是行动措施更具针对性。2015年农业面源污染治理攻坚战正式打响，原农业部提出了“一控两减三基本”的目标任务，其中提出到2020年，全国畜禽粪污综合利用率要达到75%以上。随后启动实施了包括畜禽粪污资源化利用、果菜茶有机肥替代化肥在内的农业绿色发展五大行动。其中，全国畜禽粪污资源化利用整县推进项目已安排中央资金176.5亿元，支持603个县整县推进（包括全部的586个畜牧大县）[3]。在强制目标要求和试点推进的作用下，“二污普”结果显示，我国畜禽养殖粪污处理能力得到普遍提升，畜禽规模养殖场粪便和尿液资源化利用比例分别达到了85%和78%，生猪规模养殖场干清粪比例由2007年的55%提高到了2017年的87%。
三是规模化养殖场的发展。在国家养殖业废弃物处理政策及项目的推进下，我国养殖业逐渐向规模化、集约化发展。以生猪养殖为例，规模养殖场（年出栏500头以上）比例大幅增加。根据中国畜牧兽医年鉴统计数据，2007年全国规模以下养殖场共计8222.4万个，规模化养殖场共计12.5万个。2017
年，全国规模以下养殖场减少到3753.1万个，较10年前减幅达54.4%，规模化养殖场增至21.6万个，
较10年前增幅达72.9%。规模化、规范化的养殖模式对污染排放监管和粪污资源化利用管理更加有利。
“十四五”农业面源污染治理的形势变化
从上述对比分析可以看出，污染源普查工作不仅进一步摸清了家底，也体现了近年来大力推进农业绿色发展的成效。当前，新冠肺炎疫情对全球的影响仍在继续，“十四五”世界发展格局面临巨大的不确定性，贸易保护主义有所抬头，农业要为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局更好地发挥战略后院和“压舱石”的作用，既要保证重要农产品的有效供给，又要保持绿色发展的战略定力，这些都对下一步农业面源污染治理工作提出新的要求。
国际国内形势的双重压力
应对全球突发新冠肺炎疫情，我国在统筹疫情防控和复工复产方面取得了重大的阶段性成果，各类经济指标已经出现边际改善，但仍面临经济下行的较大压力。同时在国际贸易摩擦加剧的情况下，以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展新格局正在形成。在此背景下，我国农业将面临严峻的保供给压力。在种植业方面，务必要稳定粮食面积和产量；在养殖业方面，务必要保证生猪等重要农产品
生产稳定。单一地调减养殖面积、减少养殖量已不具有可行性，农业源的减排空间也面临着更加严峻的技术挑战，应向更加合理地调整结构以及更加精准地降低投入强度的方向转变。
衔接转型期的战略需求
如何提高听力从农业农村发展的视角来看，“十四五”规划是我国全面实现小康后的第一个五年规划，是乡村振兴战略提出后的第一个五年规划，是实现全面脱贫后的第一个五年规划。“十四五”之前的脱贫攻坚时期的关键任务是扶贫，而“十四五”阶段应该更加着重于脱贫后的可持续发展，关注重点应该是生态。随着国家生态环保制度的不断深化，村镇发展的资源要素瓶颈制约日趋强化，贫困地区由脱贫攻坚向乡村振兴转变，生态保护将发挥重要作用[4]。尤其是在全球遭受新冠肺炎疫情持续影响、经济下行压力较大的情况下，继续保持农业绿色发展、保持农业减排的战略定力，转型期不走回头路，是实现“十四五”高质量发展的需要，也是提高我国自身农业生产能力的保证。
环境监管体系的进一步完善
随着机构改革的推进与环境管理的进一步科学化，当前我国已经形成了相对成熟的环境监管体系。但在应对农业面源污染这种成因复杂的污染类型时，仍然存在着监管缺陷。尤其是目前面临国际形势、国内保供给、转型期发展等压力的情况下，农业源污染监管体系亟须进一步完善。例如，种植业污染监管重点是在源头还是在末端？是针对生产主体还是环境载体？同时，养殖业扩大生猪生产与养殖污
染排放的冲突，粪污资源化利用带来的污染转移，这些都将在很长一段时间内成为农业源环境监管需要面临和解决的难题。
“十四五”农业面源污染治理展望
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“十三五”时期，农业面源率先打响了农业农村环境污染治理攻坚的第一战，实现了化肥、农药施用总量连年减少，秸秆综合利用率、粪便利用率、农膜回收率显著提高[5]。“十四五”时期农业面源污染治理既要巩固“十三五”成效，也要适应世情、国情、农情的变化，做好“三个转变”：工作策略上要从攻坚战转向持久战，无论是考核指标还是行动方案，不能完全延用“短、平、快”的策略，要有久久为功的战略定力；工作抓手从要素减量转向系统绿化，以推动种养结合为抓手，构建符合绿色发展要求的现代农业产业体系、生产体系和经营体系；工作方式上从单兵突进转向协同治理，既包括农业内部的种养业协同，也包括中观层面的工农业协同，还要在国内大循环中实现生产和消费协同减排。具体包括以下四个方面的建议。
加紧建立和完善农业面源监测体系
“二污普”对全国工业、农业污染排放情况做了详细调查，并给出了污染物排放量，但是工业源和农业源排放对于环境的影响效果和调查口径是有区别的。工业源排放直观，对于环境介质的影响效果更加直接，污染排放监测数据翔实。农业面源由于生产的随机性、分散性等特征，其排放量的统计多是基
审计什么意思
于模拟的结果，并且很多产生的污染并没有直接进入环境介质中，农业面源对环境质量的实际贡献率仍然无法估算。目前农业农村部门主要关注农业生产的过程，而面源污染控制关注的是末端的核查，这两者之间存在一定的缺口。因此虽然从排放数据上看，农业面源污染已经占据“半壁江山”，但并不能单纯从排放量上判断影响水体水质的污染源是工业源还是农业源。当前亟须建立和完善农业面源监测体系。在污染排放监测方面，建议建立和完善各级农业生态环境监测网络，在“二污普”的基础上，一方面加密和固定面源监测点位，另一方面整合现有的监测体系，统筹协调监测手段和数据发
