如何有效管理对外援助： 可供中国借鉴的经验?
2008年3月27-28日 北京
研讨会报告
概况
目前，国际发展界正发生着变化。中国、南非和印度正在迅速成为国际发展合作中的重要力量。英国国际发展部（DFID）驻华代表处、加拿大国际开发署（CIDA）、世界银行研究院（the World Bank Institute）、中国国际扶贫中心等机构在北京组织了一次研讨会，旨在分享OECD国家的援助机构、多边机构、中国的政策制定者和研究人员、以及来自马拉维和莫桑比克的高级政策制定者之间的经验交流。
研讨会的重点是相互学习并促进相互了解（不是“提供”、而是“分享”经验）。来自OECD国家本土的政策专家在研讨会上介绍了他们进行对外援助的方式和经验教训，同时也进一步了解了中国开展国际合作的方式方法。 例如，很多中国人不理解西方对外援助的目的有时（仅）是为了减贫，而不（只）是一个外交政策手段。同时，一些传统援助机构经常对中国开展对外投资和援助的规模和增长速度、以及相关公共信息的缺乏感到吃惊或不了解 而实际上，对外援助仅占中国各部门预算的很小一部分，而且负责对外援助管理的人员数量也非常少。
中国的对外援助填补了OECD援助机构留下的空白，特别是在基础设施方面。中国对外援助的运作速度快得多，而且报告要求也简洁得多。 例如，在马拉维，各传统援助机构协同运作，但这也为新的较大援助方提供了单独开展援助活动的空间。虽然大多数项目需要遵守政府程序，但是一些由中国或其它援助方资助的大型关键项目将可以例外。
这样的讨论再一次证明了大多数具备在华工作经验的外国机构已有的如下感受：中国绝不是一个封闭的国家，而是具有开展国际合作并学习国际经验的强烈愿望。中国正在为国际发展援助做出贡献，而且致力于加强其与国际机构的人员交流。但是，这是一个循序渐进的过程。这种相互学习需要尊重各方在机制和学习过程上的差异。中国自身改革的一个突出特点就是追求实效；同样，国际合
作也是一个相互学习的过程，而且更多是实践中（而不是理论上）的学习。
本研讨会就是实现这种相互交流的过程中的一部分。中国商务部以及中方和外方的研究机构在研讨会上提出了开展后续活动的建议。我们将把本次研讨会上专家们提供的信息介绍给更多的人，希望能够为今后相互之间的不断学习做出贡献。
研讨会目标
超级插班生>小猪和靴子
CIDA、DFID、中国国际扶贫中心和世界银行研究院等联合组织的此次研讨会的目的是：分享各国的
管理学书籍国际发展经验，特别是如何提高项目有效性的经验。在近期关于中国对外援助的讨论中，已经有很多这方面的争论。本次研讨会的组织者感到，迫切需要组织一次会议，对此主题开展系统性讨论，从而更好地理解“传统”和“新”援助机构的工作方式。
研讨会的另外一个目的是希望充当一个平台，开展国际发展援助合作和加强中国和经济合作发展组织发展援助委员会（OECD-DAC）成员之间的合作。此种合作的基础是中国和OECD-DAC成员都致力于实现“千年发展目标”。由于在中国开展的国际援助项目在逐渐减少，组织者希望此次研讨会可以借鉴中国国内经验，为国际发展界的讨论提供参考。
研讨会持续一天半，内容安排充实（见附件一）。参加人员超过50人，包括中国政府援助机构（如商务部和进出口银行）、非洲马拉维和莫桑比克政府、OECD-DAC秘书处、各国援助机构总部和驻华办公室、以及来自非洲、北美洲和中国的学术界的代表等。（参会者名单见附件二。）
研讨会的主要目标是：
-分享各国经验，为有关国际发展的讨论提供支持和信息。
-为加强国际发展政策研究网络做出贡献。
研讨会实现了以上两个目标。本报告总结了会议的主要结论。
关于组织管理：什么样的援助体系最有成效？
这是研讨会的第一个主题，首先由James Hradsky发言。他介绍了 OECD/DAC在其《专家评估》 （Peer Review）报告中所提出的援助管理经验。他总结了对援助项目进行有效管理的12条经验（这些经验在一份最近的DAC文章中有更详细的介绍），但同时强调，各援助体系情况不同，所以不存在一个固定的成功模式。
针对Hradsky的发言，Ruth Driscoll介绍了英国援助体系在不同政治背景和不断变化的机构设置中的发展史。英国在1997年建立了部级的对外援助机构；并在2002年开始实施国际发展法令，使英国的对外援助的重点放在发展和扶贫上。
李小云教授首先谈了这些经验对于中国的有效性。他强调了中国在国际援助体系中的独特地位以及正在出现的各种伙伴关系，并认为需要加强伙伴间的相互了解。（中国进出口银行的吴先生则强调，相互理解和伙伴关系正在快速形成。）第二，李教授强调，同英国不同的是，在中国很少有人了解中国对外援助的情况。第三，他强调，OECD的经验对于中国提高其对外援助责任制（即，将援助从“礼物”转变为“合同”）以及进行对外援助立法的重要性。最后，他提出，中国需要在相关政府部门和高校中加强人力资源建设。光纤卡
在这些发言之后，莫桑比克中央银行前行长Adriano Maleiane 先生提出了同OECD-DAC的《专家评估》
中所总结的经验教训相关的两个问题。OECD的其中一个经验是援助机构应该将援助集中在更少数量的国家。Maleiane先生认为在选择国家时使用何种标准是一个值得探讨的问题，并建议各援助机构加强协调，以避免某些应该获得援助的国家被遗漏。OECD的另外一个建议是关于援助机构在受援国招聘的本地雇员的质量。Maleiane先生强调，受援方政府内部同样需要高质量工作人员。
如何管理国家利益矛盾？
Carol Lancaster教授介绍了美国在对外援助管理方面的经验，包括美国总统大选中涉及的相关讨论、以及在控制对外援助方
面的内部斗争。她强调，尽管在评估对外援助项目时通常只参考发展目标，但是所有对外援助项目都有多重目的（包括外交、商业和发展目的等）。在美国，外交利益是援助项目的一个有力驱动力；同时，另外一个驱动力是美国国内有很大一批选民希望促进国际发展。所以，在美国内部存在着左右翼的联合。（她强调了美国USAID最近对于艾滋病和HIV控制的大量援助，以及这种政策的潜在长期性。）关于中国的对外援助，她提到了以下几点：1）它的重点和运作模式不同； 2）中国同OECD国家的内部政治情况不同；3）未来挑战是如何建立有效的协调机制（不仅对中国，对其他国家也是如此）。
企业年报公示
李安山教授重申了Lancaster教授的最后一个看法，即, 同美国情况类似，中国各部委之间存在协调问
题。另外，中国没有一个相应的对外援助机构，而商务部本身又没有能力建立一个能够协调所有对外援助项目的机构。他同意李小云教授的分析，认为中国不会立即直接进入国际发展援助界，因为中国在对外援助时采取的不是“援助与受援”式的思维方式和语言表达方式，而且中国的对外援助机构设置也同OECD国家不一样。
李教授强调，中国国内需要有更多的人关注对外援助。在这个方面，英国国际发展部的乔建荣指出，在中国，很难向人们解释援助的目的是为了帮助发展。（她举的是英国对华援助的例子。）根据她的经验，很难向人们解释清楚为什么英国的纳税者要帮助中国扶贫。但是，她赞同Ruth Driscoll的观点，即，英国在发展援助问题上的共识是经过很长时间才达成的。她强调，不应该否认援助机构在实施对外援助时的多重目的，但是，发展应该成为各种援助目的中最核心的一个。
李教授还讨论了一些OECD国家在对外援助中的问题。他们的实际援助项目同他们口头倡导的并不总是一致。William Easterly提到了他们在对外援助中的失败，以及应该更多关注受援国的需要。来自马拉维的Ngiwara女士也提出了一些DAC“模式”中的问题，并认为在讨论中国与DAC如何合作时应该保证非洲国家也有参与的机会。
国家、部门和分权：保持重点
很多援助机构同时为多个国家和多个部门提供援助。为了提高有效性，很多援助机构已经尝试减少其
援助的国家和部门数量，但是在此过程中也遇到了挑战。研讨会的本部分重点讨论了立法框架的重要性、减少每个援助机构所援助的国家数量，减少援助机构给受援方带来的负担、以及开展多边合作的必要性。
Isabelle Bérard介绍了加拿大的经验，强调了在改变其运作模式的过程中行为和专家知识的重要性。加拿大正在逐步对其对外援助进行改革，将对外援助项目集中到更少的国家，特别是非洲。其重点领域是卫生、教育、治理、性别平等和环境可持续性。最后一点是，CIDA正在六个非洲国家尝试分权的做法，因为它在总部以外的工作人员所占比重非常少。
Berthold Kuhn介绍了德国的经验，描述了BMZ、GTZ和InWent 等机构的组织结构、 以及非政府机构（NGO）的核心作用。同CIDA 类似，BMZ也正在减少其伙伴国家的数量；并继续同中国这样的“重点国家”（anchor countries）合作，以提高其对外援助的有效性。它支持各国的扶贫战略，并且在脆弱国家致力于提高本地的治理能力。它对外援助的重点领域是可持续经济发展、环境保护、以及卫生（次重点）。
同中国一样，南非也已经成为一个新的援助国，而且也强调它的角色是“发展伙伴”，而不是“援助方”。在经历了种族隔离时期的孤立之后，南非现在强调合作，特别是同其他非洲国家的合作。它在2001年通过了一个国家合作法令；并且感到欧盟希望南非成为其在非洲援助项目的一个协调方。南非的财政
部是关键部门，其做事方式为保守和缓慢。南非对外援助总额相对较小，重点领域是民主、争端、以及社会经济发展，目标同其外交政策一致，并强调多边合作。
文艺编导国际发展政策的协调和一致
本部分首先介绍了法国和瑞典在提高国际发展政策的协调和一致性方面的经验。根据DAC的定义，“协调和一致性”指的是“各政府部门制定相互支持的政策，为了实现共同的目标而进行系统性协调”。
Laurent Duriez 介绍了法国AFD 如何通过以下协调一致的方式提高对外援助的效率：制定协调一致的战略（如社会和环境责任）；同其他援助方和受益方结成伙伴关系；在执行项目时开展环境和社会影响评价等。这种所有政府部门参与的方式体现在贸易和发展政策中。目前仍然有很多挑战。Duriez强调，有必要建立改善政策一致性的组织协调机制。
Annika Siwertz女士介绍了瑞典的“全球发展政策” (PGD) ，并重点介绍了实施该政策的影响和挑战。该政策由国会于2003年通过，将扶贫以及公平和可持续发展作为整个政府的最重要使命。瑞典在实施这项政策中已经取得了很大进展；但是，挑战仍然存在，其中包括获得所有政府部门的支持、以及如何在提交给国会的年度报告中评估相关成果等。
莫桑比克中央银行前行长Adriano Maleiane先生介绍了莫桑比克自1975年开始如何加强各援助机构的
协调性，以及如何改善报告机制等。莫桑比克确定其国家发展愿景已经有25年了，并且同国家的公民社会组织进行了广泛磋商。它的经验表明，明确的发展目标能够为援助方提供方向感。莫桑比克有19个战略国际合作伙伴，但也同其它方开展合作。中国地位特殊，对莫桑比克提供了多年支持，但不被看成或叫做“援助国”。
研讨会该部分的讨论强调：应该明确在哪些方面需要协调一致，这一点很重要。例如，李教授强调每个国家需要协调的都不一样；而Ngwira女士则强调了在国家内部实施协调一致政策的困难性。
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