新加坡牛车水历史保护区保护规划策略研究
姜耀明王倩陆机文赋
【摘要】在城镇化快速推进的背景下，如何处理好历史街区保护与城市更新建设的关系，是关乎城市记忆与城市发展、涉及居民认同感与归属感的重要社会问题。新型城镇化，应该是使城市“传承自身的文脉，重塑自身的特色”。在这方面，新加坡的成功经验可以给我们一定的启发。本文以牛车水历史保护区的保护规划为例，详细探讨了新加坡政府在历史街区保护方面所做出的努力，包括其在土地和建筑产权方面的制度政策，其针对历史保护区内部物质空间形态的保护规划和控制导则，以及涉及经济、文化、商贸、旅游等各个领域的全面复兴和发展策略。通过全方位解读，理解牛车水历史保护区是如何在保护与发展中求得平衡的，是如何在物质形态和非物质形态领域都重新焕发出光彩的。
【关键词】牛车水；历史街区；产权制度；控制导则；物质形态
众所周知，新加坡因其“花园城市”的美名在规划界享誉盛名，但其实除了整洁有序的城市面貌、方便快捷的交通体系、水绿交融的人居环境，新加坡的城市规划体系（其中的Conrvation Program）在保护历史建筑和地区方面也有着一套高效的策略。这使得这个仅仅拥有半个世纪建国史的国家在历史的传承和延续中呈现出悠久的、独具魅力的时代风貌。
牛车水形成于19世纪20年代的殖民时期，是早期华人移民的主要聚居地。后来这里人口增加，边界不断扩展，区域不断扩大，逐步形成了以联排的个体经营店屋（Shophou）为鲜明特色的街区景象。随着时代的发展和变迁，到20世纪80年代，新加坡城市面貌日新月异，而位于寸土寸金的新加坡河南岸的牛车水却破败、拥挤，这与周围的现代化建设形了鲜明的对比。一排排传统店屋面临着被整体拆除、为建设现代都会中心让出更多土地和空间的命运。
然而新加坡政府却没有将牛车水一拆了之，而是对23公顷的区域进行完整保护：这使得牛车水的历史建筑得以保护和利用、历史街区的结构和肌理得以延续、公共空间的形态和传统氛围得以继续传承。
图 1 20世纪50、60、90年代牛车水的面貌（从左到右）
1.制度与政策背景
为了改变牛车水日益衰败的社区状况和超高的人口密度，新加坡政府制定了明确的目标，在早期是以现代建筑取代衰败的店屋，同时要求在此过程中保证社会稳定，并且确保改造的节奏掌握在政府手中，避免市场自发的无序开发现象；后来到1989年政府将牛车水正式划定为历史保护街区，开始实施旧城保护（Conrvation Master Plan for Singapore ）。由市区重建局（URA ）、新加坡旅游局（STB ）、国家艺术理事会（NAC ）等多个政府职能部门共同保驾护航，致力于把牛车水建设成为有新加坡南洋特色的名胜景区。
为了保障相关各项计划与规划的顺利实施，国家在土地和建筑产权中采取了实质性的监管和操作。新加坡政府连续出台相关制度来控制牛车水地区城市建设参与者的产权。这其中有四个比较著名的产权制度手段，即租赁管制（Rent Control ）、土地强制性征用（Compulsory Land Acquisition ）、土地由国家出售（State Sale of Sites ）以及保护规划 （Conrvation Planning ）。
1.1 租赁管制令（The Control of Rent Ordinance ）
租赁管制令开始实施于1947年。二战以后住房紧张，为了保荡秋千英语
护租户利益，维护社会稳定，该法令规定屋主不得向租户收取高于
政府规定水平的租金，更不准驱逐租户。因而致使屋主对房屋的使
个性情侣用权和所有权被双双削弱。过低的租金收入使屋主缺乏修缮房屋的
资金和积极性，从而有效抑制了屋主的重建计划，进而控制市场，
避免其自发进行旧城更新。这就为政府日后统一征地、整体规划奠
定了有利的基础。直到25年后，政府才颁布特别赦免令（Controlled Premis (Special Provisions) Act ，1969），屋主才可以通过向
政府申请的形式驱走房客，并在政府的规定期限内进行房屋翻新。
1.2 土地征用法（Land Acquisition Act ）
1966年，政府颁布土地征用法，其中最具强制性和争议性的一个条款是授权国家通过政府宪报的形式征用土地充作“居住、商业和工业等用途”。自登报公告至实际征用期间，屋主对其所有土地的使用、转让等都被限制了。在这个法令的指导下，新加坡的国有土地从1949年的31%增长到1985年的76.2%，到1994年，这一规模又增加了16.8平方公里。 政府利用租赁管制令和土地征用法，
以相对低廉的价格顺利收购了牛车水地区的大量老
图 2 租金管制令下破败
的店屋
旧店屋的零散土地，用来拓宽道路和建设办公、酒店、购物中心以及公屋项目。 1.3 土地出售计划（Sale of Sites Programme ）
1967年起，城市更新处（URD ）推出了土地出售计划。零散的土地在被征用整理为熟地后，通过招标的方式租让（租让期为99年）给个体开发商，但是政府对地块上开发的建筑适用类型、完工时间、开发商的付款方式、融资渠道甚至是方案设计等都有具体要求，并且只有在开发商的设计蓝图通过政府审查后，实际建设工作才能展开。牛车水地区作为旧城开发的重点区域，备受重视。1967年和1969
年，牛车水的一些地块通过土地出售计划相继被开发为现代高层楼宇，取代了过去低矮的店屋，改变了整个牛车水的面貌。
1.4 保护规划（Conrvation Plan ）
在经历了以上政策下70年代的快速增长以后，历史街区保护被提上了政府的工作日程。1988年，国家发展部（MND ）宣布租赁管制令将在部分历史街区逐步放开以加快旧城区的保护。
1989年，位于牛车水地区的4个分区（共23公顷，约1200栋待保护建筑，其中700栋为私有建筑）被规划为保护区，并在1997年又将China Square 地区也纳入保护范围。
图 4 牛车水被出售的土地（1960-1983） 来源：URA, 1983
图 3 牛车水被征用的土地（1960-2000） 来源： Republic of Singapore Government (various years)
在保护区内，旧建筑的保护分两种主体进行：一方面，政府鼓励屋主自己翻新房屋：屋主通过申请解除租金管制，在解除后的规定期限内提交是否翻新的决定以及改造计划，并在其后3年内完成整体翻新工作。如果不能完成，政府将对房屋实行强制性征收。另一方面，政府继续依据土地征用法征用零散店屋，出资进行翻新后出租给个体商户，并包含一定的附带条件，如要求某条路段翻新后规划为食品街，沿街商铺大部分要求改为食肆餐厅。这些规定都成为促进牛车水城市面貌改善的制度保障。
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图 5 牛车水的保护地区
来源：v.sg
2.牛车水历史街区的保护规划
2.1.保护分类
市区重建局（URA）根据历史价值的不同将新加坡历史保护区域分为四个类别，分别依照不同标准的导则来实施保护和控制：历史保护区（Historic Districts），是保护措施最严格的地区，保护政策要求对区内城市空间形态和历史建筑进行整体保护，允许建筑功能的适当转变；历史住宅区(Residential Historic Districts)，保护政策允许该区进行适当的扩建以适应现代生活，但限定区内建筑的使用功能；次级居住区（Secondary Settlements），保护政策规定屋主可以完整保留老建筑，也可以在规划导则的控制下进行扩建；Bungalow 地区（Bungalows），即一种特殊风格的住宅建筑区域，保护政策规定在保持原有居住功能和社区邻里关系的基础上，允许对区内原有主体建筑进行扩建。牛车水属于第一类保护区。2.2.保护原则
新加坡的建筑历史体现了新旧包容、中西合璧的特色。保护不仅仅是对建筑、街道、街区外观的修缮恢复，更是要传承历史遗存固有的精神和原有的传统氛围，这需要对建筑及其结构、街道及其肌理等传统空间要素有深刻的认知和理解，需要有正确的实践与管制。
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2.2.1 3R原则
历史建筑保护的基本原则被称为“3R”原则，即最大程度的保持（Maximum Retention）、敏感的修复（Sensitive Restoration）、细致的修补（Careful Repair）。也就是说历史建筑原有的结构要尽量保留；当有新功能植入时，应修复或加强原建筑结构，须采用与老建筑协调的材料和构造方式，绝不能影响其固有特色；修复之前，必须针对具体建筑进行全面细致的勘察和研究，修复工作中所有的步骤也必须记录备档。舌吻教学
2.2.2 针对历史保护区的保护原则
只有保留街区的肌理和商业氛围、交往空间等才能使历史街区进一步延续和发展成为可能。所以保护规划要求历史保护区内的历史建筑应该被完整的保护，对具有保护价值的物质空间形态要素依照“修旧如旧”的原则，遵循最严格的保护方式。另外，规划通过制定一系列的控制导则，保护物质空间形态特征的同时，兼顾当代城市功能。
2.3规划控制内容
规划界定了牛车水历史保护区的保护边界、核心保护区的范围、待保护的建筑等控制线。杨柳之
单眼皮大眼睛对于需要保护的历史建筑，必须严格遵守历史建筑保护导则（Conrvation Guidness）；而对于保护
区内的空白地段以及未划为历史建筑的其他建筑的建设和改造更新，则应该参考
