城乡统筹

统筹城乡发展和城乡发展一体化

作者:张岩松信息来源:中国社会科学院农村发展研究网发布时间：2013-03—20浏览次数：68次

党的十八大提出,“推动城乡发展一体化”，并对此做出了具体的部署，这

是工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步"协调发展和全面建成小康

社会奋斗目标的重要组成部分。从十六大提出“统筹城乡经济社会”，到十八

大提出“推动城乡发展一体化”，体现了我国经济社会发展战略的进一步深化。

10年的统筹城乡发展实践和理论创新，为城乡一体化发展奠定了坚实的基础，

但在一个13亿多人口的大国实现城乡一体化协调发展将是长期艰巨的任务，也

是人类发展历史上的伟大壮举。

从统筹城乡发展到城乡发展一体化是我国经济社会发展战略的深化

长期以来，中国是一个典型的城乡“二元结构”的国家。新中国成立以后，

为了民族独立和加快社会主义建设，国家确立了优先发展重工业的发展战略，

并采取高度集中的计划经济、农产品统购统销、城乡户籍分隔管理等一系列制

度，不仅从农业提取工业发展的原始积累,而且进一步固化了城乡“二元结构".

改革开放以后,随着家庭联产承包经营制度的实施，一系列经济体制改革相继推

行并不断深化，农业市场化程度不断提高，农村劳动力自由迁移和就业范围不

断拓宽，城乡、工农之间的产品要素交换环境得到了改善，但城乡“二元结构"

的特征依然明显，“三农”问题日益凸显,从经济社会发展全局角度解决“三农”

问题已经迫在眉睫.正是在这样的历史背景下，中国共产党第十六次全国代表大

会提出，“统筹城乡经济社会发展”。这是我国经济社会发展战略和指导思想

的历史性转变。此后,党中央、国务院解决“三农”问题、加强“三农”工作的

指导思想不断明晰,理论认识不断深化,并制定实施了一系列有力、有效的政策

措施.这些重大理论和政策创新不仅准确把握了中国特色社会主义现代化的建

设规律,体现了实事求是、解放思想、与时俱进、开拓进取的时代精神，同时对

农业农村发展的制度创新、政策理念和政策制定实施发挥着巨大的指导作用；

不仅促进形成了农业农村发展的10年“黄金期”,而且从总体上推进了全面建

设小康社会的进程。在新的历史条件下，党的十八大提出“推进城乡一体化发

展"，不仅是我国经济社会发展重大战略形式上的深化，更是发展战略实质内容

的深化；不仅是发展战略在历史时间上的深化,更是发展战略在空间布局上的深

化；不仅是发展战略思维方式的深化，更是发展战略指导思想和理论的深化。

(一)发展战略实质内容的深化。党的十六大提出,“统筹城乡经济社会发展，

建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任

务”.这是第一次在党的全国代表大会上从国民经济社会全局的角度提出的城乡

共同发展战略，开启了中国经济社会发展的新纪元。此后，一系列理论创新和

实践都按照这个战略的要求，跳出“农业”解决农业问题，跳出“三农”解决

“三农”问题,城乡“二元”结构开始出现松动，公共财政覆盖农村的范围不断

扩大。党的十七大在总结十六大以来的理论创新和实践的基础上，进一步提出,

“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。同时强调,“要加强农业基础地

位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城

乡经济社会发展一体化新格局”。十七届三中全会作出的《关于推进农村改革

发展若干重大问题的决定》，发展战略的指导思想更加明确，“把建设社会主

义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快

形成城乡经济社会发展一体化作为根本要求”，并提出,“必须统筹城乡经济社

会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快现代化的重大战略".同

时，从制度建设、现代农业建设、农村社会事业发展等方面为实现城乡统筹发

展和全面建设小康社会战略任务作出了全面具体的部署。十七届五中全会通过

的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在全

面总结十六大以来科学发展、统筹城乡发展实践以及对中国未来发展趋势客观、

准确判断的基础上，提出了“三化同步”，即“在工业化、城镇化深入发展中

同步推进农业现代化”的战略思想，同时从现代农业发展、城乡基本公共服务

均等化、农村社会事业发展、体制改革和制度建设等方面对加快形成城乡发展

一体化格局进行部署规划。10年发展的历史轨迹清晰表明，从“二元结构"松动

到政策和公共资源配置向“三农”倾斜,从大力促进农村社会事业发展到城乡基

本公共服务均等化，从农村税费改革到城乡教育、医疗卫生、文化、社会保障

制度衔接统一，工农关系协调发展逐步深入，城乡融合渐次推进。据此,党的十

八大明确提出实施城乡一体化发展战略，这是我国经济社会发展战略实质内容

的再一次深化，是一次质的飞跃。第一，由“三化同步”深化到“四化同步”。

提出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信

息化与工业化深度融合、工业化和城镇化互动、城镇化和农业现代化相互协调,

促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。将农业农村发展真正融

合在国民经济社会整体发展之中。第二，将城乡发展一体化作为解决“三农”

问题的根本途径。既要加强农业基础地位，加快新农村建设,同时要加大城乡统

筹发展力度，逐步缩小城乡差距，着力促进农民增收，让广大农民平等参与现

代化进程,促进城乡共同繁荣。第三，从制度建设上保障城乡一体化发展.十八

大提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公

共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成

以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系.这是城乡发

展一体化的关键.

（二）发展战略时空布局的深化.由于制度、政策的“二元化"，长期以来，

城乡发展不仅存在结构“二元化”，发展的时空状态也呈“二元化”。农业现

代化远远落后于工业化、城镇化，农村建设远远滞后于城市发展，城乡居民的

收入差距呈现出不断加大的趋势.党的十六大以来，城乡发展时空布局的“二元

化"状态被打破。一是城乡、工农要素自由流动的趋势形成。农村劳动力大量进

城，自由择业；工商资本进入农业,加快现代农业发展。二是城乡社会交流增多。

随着城镇化进程的加快,城乡之间的空间距离逐步缩短，人员、信息、文化等社

会交流不断增多，过去只有城市居民独享的一些公共服务也逐步进入乡村。三

是城乡居民收入差距拉大的趋势得到扭转。2010—2012年，农民人均纯收入的

增长幅度连续三年超过城镇居民，尽管收入差距缩小的幅度还不理想，但长期

以来收入差距拉大的趋势开始扭转.十八大在提出推进城乡发展一体化的同时,

从全面建成小康社会的全局,对城乡发展一体化的时空布局也提出了进一步的

要求，强调发展的平衡性、协调性、可持续性要明显增强，这包含着城乡的平

衡、协调发展；提出城乡收入倍增计划,强调了城乡居民收入增长的协调一致，

避免城乡居民收入差距的进一步扩大；强调大力促进生态文明建设，把生态文

明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面

和全过程，努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展;要求城镇化质量明显提

高，农业现代化和新农村建设成效显著，基本公共服务均等化总体实现；要求

科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸

纳就业、人口聚集功能，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，

努力实现城镇居民基本公共服务常住人口全覆盖；要求均衡发展九年义务教育，

大力促进教育公平，合理配置教育资源,重点向农村、边远、贫困、民族地区倾

斜;要求做好包括农村转移劳动力在内的就业工作，统筹推进城乡社会保障体系

建设，健全全民医保体系和农村三级医疗卫生服务网络；在优化国土空间开发

格局方面，要求给农业留下更多良田,构建科学合理的城市化格局、农业发展格

局和生态安全格局；要求加大自然生态系统和环境保护力度，加强水利建设，

增强城乡防洪抗旱能力；要求提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识

分子代表比例，完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事

业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,保障人民依法直接行

使民主权利和享有更多更切实的民主权利。

（三）发展战略思维理论的深化。新中国成立以后，特别是城乡户籍制度

确立以后，不仅逐步强化了经济社会发展的“二元”结构，而且也逐步形成人

们城乡“二元"思维定势，制定发展战略和计划或规划，首先会将城市与农村分

开考虑；制定实施政策，城市和农村也有明显区别;公共资源配置，更是国家包

揽了城市的所有一切，而农村则始终是“人民事业人民办"，即使国家财政安排

一部分资金投入，原则也是“自力更生为主，国家支援为辅”.党的十六大提出

“统筹城乡经济社会发展”以后，原来根深蒂固的“二元"思维理论定势逐步松

动,城乡发展一体化的思想不断明确。一是指导思想的深化。从统筹城乡发展到

“两个论断”的提出,从全面深入贯彻落实科学发展观到以工促农、以城带乡，

从逐步形成城乡发展一体化格局，从“三化同步”到十八大提出的“四化同步”

和城乡发展一体化。解决“三农”问题，建设全面小康社会的指导思想逐步明

晰。二是规划制定思维的深化.“十一五”规划、“十二五”规划的研究制定，

在科学发展观的指导下,统筹城乡发展已经成为规划制定的基本原则，具体规划

中，城乡经济社会发展能够做到统筹考虑,统一安排,尤其是城乡发展布局和工

农关系处理，都是有利于城乡一体化发展，并且不断深入深化。三是政策思维

的深化。首先是政策指向逐步明朗,不仅要强化农业基础，加快现代农业发展，

提高粮食和农业综合生产能力,而且要不断提高农民收入水平，实现城乡基本公

共服务均等化,建设新农村，改善农村生产生活条件，促进城乡协调发展。其次

是公共资源均衡配置。特别是公共财政资源配置重点向农业、农村、农民倾斜，

逐步消除城乡之间业已存在的差距。再次将行之有效的政策制度化。稳定增长

的投入机制、农业直接补贴制度、取消农业税制后的城乡统一税收制度、城乡

统一的义务教育经费保障机制、城乡合作医疗制度和公共卫生体系、城乡衔接

或逐步统一的社会保障制度、城乡逐步融合的就业制度等等，这些都是从一开

始作为政策出现，经过实践证明行之有效,而逐步通过体制、法律形成制度，为

城乡统筹发展和城乡发展一体化奠定了坚实的制度支撑.四是学术理论研究的

深化。党的十六大第一次在党的正式文件中提出统筹城乡经济社会发展,不仅为

经济社会发展实践指明了方向，而且打破了理论学术研究的桎梏，从城乡统筹

发展和国民经济社会发展全面研究解决“三农”问题，不仅使学术理论研究思

维进入到一个新的境界，而且带来了学术理论研究的空前繁荣.可以说,过去10

年的“三农"问题和统筹城乡发展学术理论研究成果是整个经济社会学术研究的

最大亮点，意义不仅仅在经济学，而且对哲学和其他社会科学都有深远的影响。

因此,十八大提出“四化同步”和城乡发展一体化也是发展战略思维理论的深化，

这种深化是十六以来发展战略思维转变潜移默化的结果,也是发展战略思维理

论创新的新起点.

10年的统筹城乡发展为推进城乡发展一体化奠定了坚实的基础

加快推进城乡发展一体化是我国改革开放以来特别是统筹城乡发展以来的

必然结果,也是全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的

客观要求，是五位一体总体布局的重要组成部分.10年统筹发展为推进城乡发展

一体化奠定了坚实的物质、理论和制度基础.加快城乡发展一体化进程不仅必

要，而且具备了推进的可能。

（一）经济社会的平稳快速发展为城乡一体化发展的加快推进奠定了坚实

的物质基础。2011年,我国国内生产总值达到47。3万亿元，经济总量从世界第

六跃升到第二位；人均国内生产总值超过5000美元,进入到中等收入国家行列；

全国财政收入10。37万亿元，是2002年5.5倍,年均增长20。82%。粮食和农

业综合生产能力显著提高，粮食连续九年实现增产丰收，连续六年稳定在万亿

斤以上，主要农产品生产和供给状况大为改善;城乡居民收入以较大幅度稳步提

高，农民收入增长实现“九连快”，年均增长8.6%。现代农业建设速度加快，

农业内部结构和农村产业结构不断优化，工业和农业产业之间融合不断加深，

一、二、三产业的比例关系逐步改善，城乡发展的规划和空间布局加快衔接。

农村社会事业发展快速推进，城乡基本公共服务差距正在缩小。从深化农村义

务教育经费保障机制改革开始，逐步实现了城乡义务教育经费保障政策的统一，

全国约1。3亿农村学生享受免学杂费和免费教科书政策，农村教育资源配置得

到加强。加快农村医疗卫生事业发展，新型合作医疗制度实现农村居民全覆盖，

并逐年提高财政补助标准;同时，实行农村基本公共卫生免疫保健和农村医疗救

助.促进农村文化事业发展，采取多种形式解决农民看电视难、听广播难、看电

影难、读书看报难、体育锻炼难的问题，改善基层公共文化设施条件，丰富农

民群众文化生活，让广大农民也能享受到文化发展和文明进步的成果。逐步建

立城乡统一的社会保障网络。农村社会保障从低水平、不健全的状态向稳定提

高水平、逐步实现全覆盖方向发展；同时，农村社会保障覆盖范围、标准也在

与城市逐步衔接统一。随着财政支持农村社会事业发展和农村保障制度建设的

力度不断加大，公共财政覆盖农村不仅范围逐步扩大，而且覆盖程度向纵深发

展，农村居民享受的改革发展成果越来越丰富。所有这些,都为加快城乡发展一

体化做好了物质基础上的准备.

（二）理论创新为加快城乡发展一体化进程奠定了思想基础.党的十六大以

来，我们党勇于推进实践基础上的理论创新,围绕坚持和发展中国特色社会主义

提出了一系列紧密相连、相互贯通的新思想、新观点、新论断,形成和贯彻了科

学发展观，对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出了新的科

学回答.党的十八大进一步系统全面地阐述了道路、理论和制度“三位一体"的

中国特色社会主义，进一步明确党必须长期坚持的指导思想。提出了坚持和发

展中国特色社会主义需要牢牢把握的八个“必须”；同时要求，全党必须更加

自觉地把推动经济社会发展作为第一要义，把以人为本作为核心立场，把全面

协调可持续作为基本要求，把统筹兼顾作为根本方法。所有这些，都为推进城

乡发展一体化指明了方向,明确了要求.指导思想明确的同时,城乡一体化发展

理论创新也在不断深入。从“统筹城乡经济社会发展”到“重中之重”，从“两

个趋向”论断到总体进入以工促农、以城带乡发展阶段的判断，从“五个统筹

发展”的科学发展观到提出建设社会主义新农村以及农村经济、政治、文化、

社会和基层组织“五位一体”建设，从扩大公共财政覆盖农村范围到逐步实现

城乡区域基本公共服务均等化，从坚持走中国特色农业现代化、逐步形成城乡

经济发展一体化到要在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化（“三

化同步"）。这些重大理论创新为推进城乡发展一体化做好了充分的理论准备。

（三）深化改革为加快城乡发展一体化进程奠定了制度建设基础.党的十六

大以来，体制机制创新不断深入,制度建设破立并举，努力促进形成符合城乡统

筹发展要求的制度框架.首先是宏观经济体制改革持续深化.基本经济制度进一

步完善,财税体制改革迈出新步伐，金融体制改革取得新进展，价格体制改革逐

步深化，收入分配制度改革开始向纵深起步，这些改革为更大程度、更广范围

发挥市场配置资源的基础性作用，完善和加强宏观调控体系奠定了基础.其次是

农村体制改革取得突破性进展。农业税收制度从减免试点开始到最终取消农业

税收制度,破除了实行2600多年的“皇粮国税”制度，逐步建立城乡一致的税

收制度。与此同时，农业补贴制度逐步建立完善，国家与农民的利益分配关系

发生了根本性的转变；集体林权制度改革、县乡机构改革等取得重大进展,农业

科技体制、经营管理制度也朝着适应市场经济体制、促进科学发展的方向迈进。

三是农村公共服务制度和社会保障制度迈出实质性的步伐。不断完善城乡农村

义务教育经费保障机制,逐步健全城乡统一的教育特别是义务教育制度;不断提

高新型合作医疗补助标准和报销标准、比例，探索城乡之间合作医疗制度的有

效衔接；不断提高农村最低生活保障水平和覆盖范围，不断扩大新型农村养老

保险制度覆盖范围，覆盖数亿农民的农村社会保障三项制度基本建立，几千年

来中国农民学有所教、老有所养、病有所医、困有所济的愿望正在实现.此外，

土地制度、投资体制、就业和户籍制度等改革也在积极探索之中。这些制度建

设，有力地促进了农村经济社会发展，有力地促进了农民平等参与现代化进程

共享改革发展成果。不仅基本构建了统筹城乡发展的政策体系，而且初步搭建

起统筹城乡发展的制度框架，为城乡发展一体化奠定了制度基础。

推进城乡一体化协调发展将是长期艰巨的任务

在一个13亿多人口的发展中大国实现城乡一体化，全面建成小康社会,本

身就是人类社会发展史的一个壮举,没有样板可循。尽管现在已经有了一个比较

好的发展基础，但面临的挑战也是巨大的。人口众多且呈现老年化趋势,城镇化

的质量不高，产业结构不合理，发展方式粗放，农业基础薄弱，城乡基本公共

服务依然存在较大差距，城乡一体化制度建设刚刚起步等等。因此,推进城乡一

体化协调发展将是长期艰巨的任务.必须从思想、政策、制度建设等方面采取有

效措施,稳步推进城乡发展一体化。

(一)牢固树立城乡一体化协调发展思想不动摇。推进城乡发展一体化是科

学发展的重要内容，也是贯彻落实科学发展观的具体体现.要始终以科学发展观

为指导，始终坚持正确的方向。制定实施战略规划、政策措施，加强制度建设，

都要考虑到有利于推进城乡发展一体化，做到“眼中有人”，“眼中有物”，

胸中有全局。按照全面建成小康社会和建设中国特色社会主义的要求，既要从

中国实际出发,脚踏实地,又要解放思想，开拓进取，与时俱进，努力走出一条

中国特色的城乡发展一体化道路，

（二）着力夯实城乡发展一体化的根基。农业现代化是重要基础，是发展

的根基。要按照党的十八大的总体要求,加快发展现代农业，增强农业综合生产

能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。依据中国农业发展实际，加

强现代农业建设,需要在三个主要方面着力。一是着力形成现代农业发展的基础

设施。切实加强农田水利建设，形成良好的灌排系统；积极推进土地平整，不

断提高耕地质量；统筹各方面力量，开展大规模的高标准农田建设；改善农田

生态系统,确保农产品安全生产;积极发展多种形式的规模经营，有序推进农业

机械化和电气化。二是着力形成现代农业发展的科技支撑。实施创新驱动发展

战略是十八大提出的明确要求。对中国来说，改造传统农业,发展现代农业,更

需要现代科技作为战略支撑。要切实加强农业基础科技研发，提高掌握农业核

心技术能力，特别是要加强动植物良种的培育、繁殖和推广应用；进一步加大

农业科技成果转化应用，真正处理好产学研之间的关系;加强农业科技推广和普

及工作,强化对从事种养业农民的科技培训。三是着力形成促进现代农业发展的

体制机制。坚持和完善农村基本经营制度,积极发展农民专业合作和股份合作，

大力培育新型经营主体，鼓励和支持专业大户和家庭农场；加快改革农业科技

体制,促进科技成果转化运用，促进先进使用技术的推广应用；建立农产品流通

顺畅机制，完善农产品价格市场形成机制和国家宏观调控机制.改革农业行政管

理体制，加大农产品生产和流通的放权力度，建立发挥市场机制基础调节作用、

精简效能的农业宏观管理体制.

（三)加快实现城乡基本公共服务均等化.基本公共服务均等化总体实现，

是十八大明确提出的要求。要在过去10年发展的基础上,进一步推进城乡基本

公共服务均等化进程。一是优先发展教育。进一步完善义务教育经费保障机制,

均衡教育资源配置，提高农村师资队伍建设水平，改善农村中小学校办学条件

和基础设施状况。二是提高农村医疗卫生水平.将建立健全农村医疗卫生服务网

络纳入到整个医疗卫生体制改革之中，统筹考虑。公共医疗卫生投入要重点向

农村倾斜，强化和完善农村合作医疗制度，健全重特大疾病保障和救助机制，

完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制,加强农村医疗队伍能力建设。

三是统筹推进城乡社会保障体系建设.坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方

针，增强公平性，适应流动性，保证可持续性，全面建设覆盖城乡居民的社会

保障体系。与此同时，要切实改善就业服务和就业环境，加快保障性住房建设,

健全住房保障体系，进一步改善和加强社会管理。四是促进城乡文化事业发展。

在文化大发展、大繁荣中重点加强农村文化事业建设，逐步使城乡居民能够均

衡享受文化发展的成果。

（四）协调推进城镇化和产业发展转型.城镇化是中国现代化进程中重大战

略问题，在全面建成小康社会和推进城乡发展一体化进程中具有不可替代的融

合作用，对于促进工农和城乡协调发展，提高农业劳动生产率和城乡居民收入

具有特殊重要的意义。同时,城镇化需要不断强化产业支撑，两者具有双向互动

的功效，因此,需要协调推进城镇化和产业发展转型升级。一是实施科学合理的

城镇化战略。切实贯彻落实科学发展观，从现代化建设的全局和保障国家安全

的高度出发，着眼国际政治经济格局的变化,统筹研究制定和实施与中国实际相

符合的城镇化战略。科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业

发展、公共服务、吸纳就业、人口积聚功能，改革户籍制度和其他与城镇化密

切相关的管理体制，有序推进农业转移人口市民化和基本公共服务全覆盖.尤其

要重视中小城市规划布局、公共基础设施建设、公共服务到位和就业机会的创

造。二是加快产业发展转型.产业发展是城镇化的有力支撑,也是城乡发展一体

化的基础。产业发展必须实体产业和服务业两手抓,加快产业转型升级。一方面,

加快发展战略性新兴产业，同时改造提升传统产业,使实体产业具备更强的市场

和全球竞争力；另一方面，加快服务业发展。完善支持服务业发展政策,改善服

务业发展质量，提高服务业整体发展能力.

（五）建立完善城乡发展一体化的体制机制。制度建设是推进城乡发展一

体化的重要保证。深化体制改革，加快机制创新，需要我们解放思想，开拓进

取。一是深化经济体制改革。正确处理好政府与市场的关系，深化国有企业和

固有资产管理体制改革，鼓励、支持、引导非公有制经济发展；健全市场体系

和价格体系，强化宏观调控机制;深化财税体制改革，完善公共财政政策;深化

金融制度改革，促进资本市场健康发展；深化投资、土地、城市管理等体制改

革，有效增强城市功能。二是深化农村经济体制改革。坚持和完善农村基本经

营制度，确保农民土地产权的相关权属和利益；推动农业经营组织组织制度创

新，构建新型农业经营主体；改革农村征地制度，提高农民在土地增值收益中

的分配比例。三是建立完善城乡一致的基本公共服务制度。建立公共资源特别

是公共财政资源在城乡均衡配置制度，增强公共财政对城乡基本公共服务均等

化的财力和政策支撑；建立完善城乡均衡教育制度,大力促进教育公平；建立完

善城乡一致的基本医疗卫生制度,不断提高城乡居民健康水平；统筹推进城乡社

会保障制度改革,建立公平、灵活、可持续的覆盖全体城乡居民的社会安全保障

网络。同时，要建立健全统筹城乡文化、就业、保障住房、社会安全等制度，

全面持续提高城乡基本公共服务均等化水平.

（作者单位:财政部农业司）