中华人民共和国城乡规划法

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《中华人民共和国城乡规划法》综合解读

《中华人民共和国城乡规划法》

综合解读

一、《城乡规划法》的立法背景和主要内容

（一）立法背景

1989年全国人大常委会颁布《城市规划法》、1993年国务院颁布《村庄

和集镇规划建设管理条例》以来，我国城乡规划工作进入了法制化的轨道。但随

着城镇化进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步建立，“一法一条例”设立

的法律制度不能完全适应形势发展的需要，主要有四个方面：一是原法将规划管

理制度建立在城乡二元结构基础上，割裂了城乡的有机联系，不适应城镇化发展

和城乡统筹的需要；二是原法明确的城乡规划功能主要是作为城乡建设的依据，

没有将它作为一项重要的公共政策在立法上加以规制，造成规划管理工作的指导

思想存在偏差，规划在保护环境、资源、文化遗产以及保证社会公平公正方面的

功能作用被抑制，公众参与规划制定和实施的渠道不畅通；三是原法对区域之间

的协调发展和城镇布局的优化未作规定，从而出现区域性基础设施重复建设，导

致资源浪费和城镇体系布局的不当；四是原法对规划“刚性”的制度设计不足，

对政府及其工作部门行使行政权力的制约力度不够，如对规划的强制性内容和规

划修改的条件、程序未作规定，对未依法编制规划、随意修改规划甚至无视规划

进行建设等行为的法律责任也没有作相应规定，保障城乡规划全面正确实施的法

律手段不足，规划的严肃性和权威性得不到应有维护。

为解决这些问题，2000年8月，原建设部启动了《城乡规划法》起草工

作，在总结《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》实践经验的基础

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上，按照城乡统筹的思路，起草《城乡规划法》。该法经全国人大常委会三次审

议，于2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议审议通过，并

于2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止。

（二）主要内容

《城乡规划法》明确了城乡规划工作的指导思想，即：按照贯彻落实科学

发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹城乡建设和发展，确立科学的规划

体系和严格的规划实施制度，正确处理近期建设和长远发展，局部利益和整体利

益、经济发展与环境保护、现代化建设和历史文化保护等关系，促进合理布局，

节约资源，保护环境，体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促

进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。《城乡规划法》共7

章70条，明确了五项原则和五项制度。

（一）五项原则：《城乡规划法》规定了制定和实施城乡规划应当遵循的

五项原则：

一是城乡统筹原则。从规划的制定和实施两个方面作了规定。在规划制定

方面，规定城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，

明确了城镇体系规划的法律地位。通过加强城镇体系规划编制，从规划区域整体

出发，统筹安排和合理布局区域基础设施、公共服务设施建设，实现基础设施、

公共服务设施共享，促进城乡协调发展。还规定乡规划应当包括本行政区域内的

村庄发展规划。在规划实施方面，规定城市的建设和发展，要统筹兼顾进城务工

人员和周边农村经济社会发展、村民生产和生活的需要；镇的建设和发展，要优

先安排基础设施和公共服务设施建设，为周边农村提供服务。

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第二，合理布局原则。合理布局是城乡规划制定和实施的重要内容。《城

乡规划法》明确省域城镇体系规划要有城镇空间布局和规模控制内容，城市和镇

总体规划要有城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局的内容。编制城乡规划，

要从实现空间资源的优化配置，维护空间资源利用的公平性，促进能源资源的节

约和利用，保障城市运行安全和效率方面，综合研究城镇布局问题，促进大中小

城市和小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。

第三，节约土地原则。《城乡规划法》规定，制定和实施城乡规划，应当

保护耕地等自然资源；在规划区进行建设活动，要遵守土地管理、自然资源和环

境保护等法律、法规的规定。为此，要切实改变铺张浪费的用地观念和用地结构

不合理的状况，始终把节约和集约利用土地、严格保护耕地作为城乡规划制定与

实施的重要目标，要根据产业结构调整的目标要求，合理调整用地结构，提高土

地利用效益，促进产业协调发展。

第四，集约发展原则。在编制和实施城乡规划过程中，要充分认识我国长

期面临的资源短缺约束和环境容量压力的基本国情，认真分析城镇发展的资源环

境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型朝

着，增强可持续发展能力。

第五，先规划后建设原则。这是根据我国城乡建设快速发展的实际，从保

障城镇发展的目标出发而提出的一项重要原则。一是各级人民政府及其城乡规划

主管部门要严格依据法定的事权，及时制定城乡规划，加强规划的实施管理与监

督；二是要严格依据法定程序制定和修改城乡规划，保证法定规划的严肃性；三

是要严格依据法律规定，充分发挥法定规划对土地使用的指导和调控，促进城乡

社会有序发展。《城乡规划法》第三十条第二款规定：“在城市总体规划、镇总

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体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”，第三十八

条第一款规定：“城市、县人民政府应当依据控制性详细规划，提出出让地块的

位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部

分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”，四十二条规定：“城

乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，上述

各条款分别从开发区和城市新区设立、国有土地使用权出让、规划许可等各方面，

进一步阐明了“先规划后建设”的原则。

（二）五项制度：《城乡规划法》规定了规划管理五项制度。

1、规划编制和审批制度。一是完善了城乡规划体系。规定城乡规划包括

城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为

总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市、

镇总体规划包括各类专项规划。二是明确了依法必须编制的城乡规划。各类规划

中，城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划以及城市、镇控制性详细规划为

法定必须编制的规划。根据“先规划后建设”原则，城市、镇未依法编制总体规

划或者控制性详细规划，确定建设用地范围及规划条件的，不得批准建设或者出

让国有土地使用权。对乡、村庄是否应制定城乡规划，《城乡规划法》规定由县

级以上地方人民政府确定。依照《福建省村镇建设管理条例》，我省乡、村庄均

应制定规划。三是规定了组织编制各类规划的责任主体。明确各级政府作为组织

编制城乡规划的主体：省级人民政府组织编制省域城镇体系规划，城市人民政府

组织编制城市总体规划，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇总体规划，镇

人民政府组织编制镇总体规划（县人民政府所在地镇除外）、详细规划；乡人民

政府组织编制乡规划，镇、乡人民政府组织编制村庄规划。城市及县人民政府所

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在地镇的详细规划则由城乡规划主管部门组织编制。四是规定了规划编制程序。

组织编制机关应当委托具有相应资质等级的城乡规划编制单位承担城乡规划的

具体编制工作。省域城镇体系规划及城市、镇总体规划报送审批前，组织编制机

关应先报经同级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会审议。各类城乡规

划报送审批前，组织编制机关应当将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听

证会或者其他方式征求专家和公众的意见。在规划审批方面，规定省会城市及国

务院确定的城市（我省福州、厦门）的总体规划，报国务院审批；其他各级政府

组织编制的规划，报上一级政府审批；规划主管部门组织编制的控制性详细规划，

报同级人民政府审批。

2、建设项目规划管理制度。一是规划许可制度。对城市、镇规划区内的

建设项目，与土地使用制度和投资体制改革相衔接，按划拨、出让两种建设用地

供应方式，分别实行“一书两证”、“两证”两类规划许可程序。土地以划拨方

式供应的建设项目，实行“一书两证”。基本许可程序是：规划部门核发选址意

见书——发展改革部门办理批准、核准、备案——规划部门核发建设用地规划

许可证——国土部门办理建设用地批准——规划部门核发建设工程规划许可

证。土地以出让方式供应的，实行“两证”。基本许可程序是：规划部门提出规

划条件，作为国有土地使用权出让条件——国土部门出让土地、签订国有土地

使用权出让合同——规划部门颁发建设用地规划许可证——规划部门核发建设

工程规划许可证。对乡、村庄规划区内的建设项目，实行乡村建设规划许可证“一

证”制度。乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设项目以及农村村民依法经批

准占用农用地建设的项目，其基本许可程序是：乡镇人民政府初审——县（市）

规划主管部门核发乡村建设规划许可证——国土部门办理用地批准；农村村民

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使用原有宅基地进行住宅建设的，具体办法由省里制定。此外，《城乡规划法》

还规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城乡规划部门批准。

3、规划修改制度。为防止随意修改规划，维护法定规划的严肃性和延续

性，《城乡规划法》规定了严格的规划修改制度。一是规定了严格的修改条件。

明确只有在五种情形下方可修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：

（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（二）行

政区划调整确需修改规划的；（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；

（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的

其他情形。大大强化了修改规划条件的客观性。二是规定了严格的修改程序。

4、规划监督检查制度；

5、违反规划法律责任追究制度；

二、《城乡规划法》的主要亮点

（一）确立了城乡统筹、以人为本的立法思想

《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了

一个城乡统一的规划法律体系基本法的建立。该法不是对原有“一法一条例”有

关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹

的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的

民众享受到经济社会发展成果。同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》

涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导

规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。《城乡规划法》关于“改

善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，体现了以人

为本、科学发展观的指导思想。

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（二）突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能

《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规

定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡

规划中社会公共利益基本构成的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服

务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基

本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及

公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。

《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化

了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设

的指导作用。

三、建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序

《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村

庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消

了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划

纳入总体规划的内容，解答了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，

体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。根据新的规划体系，《城乡规划

法》还强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任，明

确了各类规划审批的层级和程序。此外，《城乡规划法》将近期建设规划从总体

规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，强调规划实施的计划性和有

序性。《城乡规划法》还规定了严格的城乡规划修改程序，这一规定削减了规划

实施过程中修改的随意性，防止“一任领导、一个规划”的现象，是规划决策客

观、公正、民主的有力制度保障措施之一。

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四、完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划审批制度

随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整。

《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规

划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情

形和环节。同时，在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革

相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实

施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。

此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规

划管理的要求。

五、健全了对行政权力的监督制约机制和公众参与机制

《城乡规划法》极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。

经统计，《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的

两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、

人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；

人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些

监督制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。同时，《城乡规划法》强调城

乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，

提出了规划公开的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表

达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。根据城乡规划法，城乡

规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。该法还特别强调，村庄

规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《城乡规划法》

对公众知情权和参与权的规定，体现了对私权的保护。

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六、加强了对违法建筑的查处和制止力度

对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建

筑的建设，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别

对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违

法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建

设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用。同时，《城乡规划法》授予县级以

上地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑起到积极的

作用。