古贝壳堤

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渤海海岸线保护法律问题研究

作者：刘振刘洪滨

来源：《学理论·下》2013年第02期

摘要：环渤海地区是我国重要的海洋经济区。海洋经济的快速发展使渤海的海岸线遭受

了巨大的压力，面临着严重的破坏威胁。在分析渤海海岸线开发利用、保护现状和面临威胁的

基础上，指出了渤海海岸线保护存在的法律问题，并从明确海岸线法律含义、海岸线审批制

度、海岸线修订发布制度、海岸线保留区制度、海岸线退缩线制度提出了保护渤海海岸线的法

律对策。

关键词：渤海；海岸线；法律问题；法律对策

中图分类号：D922.6文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）06-0102-02

长期以来，对渤海治理的关注集中在陆源污染、湿地保护、渔业资源、底栖生物的保护，

忽略了对渤海海岸线的保护。海岸线是海陆的分界线，是人类开发海洋，进军海洋的基地，是

抵御海洋灾害的第一道防线。邻近海岸线海域也是众多海洋生物的产卵场。然而，目前对渤海

海岸线的保护还未引起足够的重视，因此对渤海海岸线保护相关法律问题进行分析，对促进渤

海海岸线的可持续利用具有重大的意义。

一、渤海海岸线开发保护现状

（一）渤海海岸线开发利用情况

渤海海岸线的大规模开发利用伴随着我国四次围填海高潮的兴起，海岸线利用也伴随着围

填海用途的转变经历了盐业生产、农业用地、海水养殖、工业用途等方式的转变.目前渤海海

岸线大部分被海洋石油化工、钢铁、港口、重装备、冶金等行业占据，海岸线的开发和利用面

临着巨大的压力。相关的监测数据表明，1995-2008期间海域转化成工交建设用地的现象表现

出逐年递增的趋势[1]。

（二）大规模开发对渤海海岸线造成的影响

1.自然岸线大规模减少，人工岸线增加

大规模的开发导致自然岸线减少。以辽宁省为例：据1975年国务院[78]号文件，辽宁省海

岸线为2178km，2000年海岸线长度为1838km，25年共减少340km，年均减少13.6km[2]。

营口沿海产业基地约2/3岸线成为人工岸线。河北曹妃甸附近大面积海域丧失海洋自然属性，

曲折的自然岸线变成了平直的人工岸线，沿岸海岛变成了陆连岛，曹妃甸附近海域已无自然岸

线。天津滨海新区自然岸线呈逐年减少趋势，与1995年相比，2008年减少了97%。

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2.海岸侵蚀加剧

经过长时期的自然演变，海岸线形成了相对稳定的状态，在各种因素如海水动力、泥沙淤

积等环境的影响下，形成了一个动态的平衡。但人类的活动却打破了这种平衡，如大规模围填

海造地工程、堤坝工程等，改变了海岸线的形态、结构等长期稳定的因素，诱发海水动力的改

变，诱发海岸侵蚀。据相关研究表明，近100年来特别是近50年来，环渤海地区的海侵现象

比较突出，秦皇岛、昌黎、天津汉沽、黄骅大口河、莱州湾、乳山口、五垒岛、大连湾等均遭

受了不同程度的海侵，使沙质海岸与岩质海岸不断后退[3]。

二、渤海海岸线保护现状及面临的威胁

（一）渤海海岸线保护现状

1985年开展的海岸带和海涂资源综合调查报告资料汇编显示，在调查之前环渤海地区无

海岸防蚀自然保护区，天津贝壳堤的保护也划归为珍贵动植物的保护，在此之后才开始了自然

保护区的建设工作，如辽宁蛤蜊岛自然保护区（自然环境、北方贝库），河北秦皇岛多群体森

林公园（自然环境、人文估计、黄金海岸）、天津海河公园（护堤林带、绿化、美化）等。截

止到2011年，从环保部统计的数据来看，建设的旨在保护海岸线的保护区有，河北石臼坨诸

岛海洋海岸（省级）自然保护区、昌黎黄金海岸（国家级）自然保护区、黄骅古贝壳堤（省

级，国土管辖）自然保护区；辽宁仅有海王九岛（市级）海滨地貌、海岸景观及鸟类自然保护

区；山东黄河三角洲海洋海岸（国家级，林业管辖）自然保护区，崆峒列岛海洋海岸（省级）

自然保护区，荣成成山头（省级）自然保护区，滨州贝壳堤岛与湿地海洋海岸（国家级）自然

保护区，沾化海岸带湿地（市级林业）自然保护区；天津古海岸与湿地（国家）自然保护区。

（二）渤海海岸线面临的威胁

1.人为因素的影响加剧

海洋发展战略加快实施，国务院批准了沿海多个区域规划，启动了海洋经济发展试点。沿

海地区工业化、城镇化进程加快。能源、重化工业向沿海地区集聚，滨海城镇和交通、能源等

基础设施在沿海布局，各类海洋工程建设规模不断扩大，海洋新兴产业迅速发展，建设用海需

求旺盛。

2.自然因素的影响趋于强烈

2011年中国海平面公报显示，2011年渤海沿海海平面比常年高79毫米，根据沿海省（自

治区、直辖市）的海平面变化预测结果，山东沿海海平面的上升预测值最高，辽宁、天津沿海

次之，河北沿海上升较为缓慢，而海平面上升将加剧岸线的侵蚀和后退。

三、渤海海岸线保护相关法律问题

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《中华人民共和国海域使用管理法》首次在法律条文中使用海岸线一词，使海岸线正式具

有了法律含义。但现行的法律法规，未明确指出海岸线的保护，而是以海岸、岸滩等方式提

出。相关法律法规还包括《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海岛保护

法》、《中华人民共和国海洋自然保护区管理办法》等。因海洋经济的快速发展和法律本身的

滞后性，海岸线的管理也存在诸多的问题。

（一）相关法律法规对海岸线保护的认识不足

对海岸线的保护认识不足，对于海岸线的保护仅局限在具有特殊保护价值、重要经济价值

（如港口岸线）和重大科学文化价值、海岛岸线以及受侵蚀岸线的保护上，对普通岸线的保护

不足，还存在粗放利用、过度浪费的现象。如我国《海洋环境保护法》仅规定“具有特殊保护

价值的海域、海岸、岛屿、滨海湿地、入海河口和海湾等，具有重大科学文化价值的海洋自然

遗迹所在区域”应当建立海洋自然保护区。对海岛开发过程中海岛地形、岸滩，对海岸侵蚀地

区的综合治理、严禁在海岸采挖砂石。《海洋自然保护区管理办法》规定也仅对“具有重大科

学文化价值的海洋自然遗迹所在区域，具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地”应当建

立海洋自然保护区。《中华人民共和国港口法》仅规定了对港口岸线的保护。

（二）对相关法律概念缺乏界定

对海岸线的界定不明确。《海域使用管理法》首次赋予了海岸线法律含义，但对海岸线缺

乏清晰明确的法律定义，虽然国家标准对海岸线做了界定，但并无法律上的意义。国家标准对

海岸线的划定是推荐性标准，无强制执行力，且存在“平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线”和

“多年大潮平均高潮位时的海陆分界线”两种不同的界定方式，具体的界定过程中也存在诸多问

题。对海岸线界定的不明导致对海岸工程和海洋工程的界定也存在一定的困难，导致涉海工程

的管理混乱。

（三）海岸线使用管理制度的缺失

1.海岸线审批制度的缺失

我国海域使用管理法仅规定了对不同用海规模的审批权限，但未明确规定海岸线的审批标

准，导致海岸线的利用粗放。《全国海洋功能区划2011-2020》提出到2020年自然岸线比例要

控制在35%，但缺乏相关的制度保障，比如对自然岸线的界定仍没有明确的法律规定。目前仅

在港口法中规定深水岸线和非深水岸线的审批权限。

2.海岸线修订发布模式不规范

目前我国未规定海岸线的修订周期，最近的海岸线修订是通过908专项开展的，且存在各

省各自为政的现象，辽宁、河北、天津、山东均各自启动了海岸线修订工作，并通过不同的方

式进行公布。我国的海岸线公布模式有政府文件形式加以确定、以条例的形式加以明确、技术

单位测量后政府批准。这就导致某个地区的海岸线出现多个数据，难以辨识，如河北海岸线数

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据，海岸带综合调查显示的大陆岸线长度421千米，而有关论文显示为487千米[4]。数据发布

模式的多样化也导致了数据管理的混乱。同时也对公众的知情权产生影响。

（四）海岸线自然保护区建设不足且管理不到位

从我国海洋保护区建设的情况来看，对海岸线的保护力度较小，保护类型单一，全国范围

内以海洋自然遗迹和非生物资源保护的自然保护区仅有19个，其中海洋地质遗迹8个、海洋

古生物遗迹6个、海洋自然景观5个。当然加上其他类型的保护区对海岸线的保护，不排除我

国海岸线自然保护也相对较多的事实。但另一个更为严峻的事实也摆在我们的面前，海洋保护

区建而不管、建而管不了的现象普遍存在，管理体制复杂，制约保护效率；保护区经费不足；

总体布局规划有待完善；法规体系不完善；科研工作滞后。海洋自然保护区的诸多问题导致海

岸线保护区作用不明显，如位于河北省黄骅古贝壳堤自然保护区内沿海岸的岐口——狼驼子贝

壳堤已经不复存在，山东省境内滨州贝壳堤岛与湿地自然保护区（国家级）内，在贝壳堤几十

米后修建了养殖池导致贝壳堤受侵蚀[5]。

（五）海砂开采管理不到位

目前关于海砂开采的法规仅有《海洋环境保护法》和《海岛保护法》中的若干规定，且规

定过于原则，缺乏具体的执行措施。海砂管理部门多，彼此间缺乏有效的配合，监督管理体制

脱节，有些地方海砂主管部门没有海上执法船舶，缺乏查处非法采砂的必要执法手段，造成

“能管的部门无权管、有权管的部门不能管”的尴尬局面。

四、保护渤海海岸线的建议

渤海海岸线的保护需要贯彻综合管理、海陆统筹的原则，除加强海岸自然保护区的建设和

管理、围填海管理等普遍强调的问题，还需要从新的角度考虑完善海岸线的综合管理与利用，

加强对一般岸线的保护和受损岸线的修复工作。制定《海岸带综合管理法》或《围填海管理

法》，设专章加强对海岸线的保护，建立各项制度实现对海岸线的有效管理，如海岸线审批制

度、海岸线修编制度、海岸线比例制度、海岸保留区制度等。

（一）明确海岸线法律含义

海岸线是海陆的分界线，也是划分管理权限的重要标准。自然科学也对海岸线有不同的划

分标准，《国务院法制办公室对关于明确“海岸线”、滩涂等概念法律含义的复函》中也未明确

答复，建议国土资源部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案。从科学性、合理性和便

于管理的角度，应把平均高潮线确定为海岸线，（下转129页）（上接103页）并明确平均高

潮线的确定方式；从实践上来讲海洋局无论从组织机构、法律法规，还是从人员设备齐全、管

理有效、海洋档案资料完备及监管工作延续等各方面，都要优于国内其他单位和机构，因此适

合对海岸滩涂进行管理[6]。关于平均高潮线的确定，要加强自然科学的研究，确定平局高潮

线的计算年份，使平局高潮线不再是一个模糊的定义，进而以法律的形式确定下来。

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（二）明确海岸线审批制度

我国《海域使用管理法》对不同的用海规模划定了不同的用海审批权限，但未明确规定海

岸线的审批标准，仅在港口法中规定深水岸线和非深水岸线的审批权限。因需要明确其他用海

行业的岸线占用审批标准，对养殖、工矿业、建设用地等不同的用海方式设定岸线占用比例，

对不同的用海规模设定岸线占用比例，以占用自然岸线的长度划分为国家和省级人民政府的审

批权限，以此加强对自然岸线的保护，有效遏制海岸线的粗放使用和浪费现象。

（三）统一海岸线发布机构，实行海岸线修订制度

鉴于目前海岸线发布机构比较混乱，为确保海岸线数据的权威性，应统一全国的海岸线发

布机构。海岸线的修订和发布收归国家海洋主管部门，由国家海洋局主管全国海岸线的修订工

作，各省海洋行政主管部门负责具体实施海岸线的修订工作。随着海洋经济的快速发展，对海

洋的利用加剧，同时海平面上升导致的海岸侵蚀，应定期开展海岸线修订工作，为海岸线的综

合管理提供精确的基础数据。

（四）设立海岸线保留区制度

海岸线具有稀缺性也具有普遍性，不可能对全部的岸线都建立自然保护区加以保护，因此

需要创新保护方式保护珍贵的海岸线资源。对于大多数的海岸线来说，根据可持续发展原则，

建立海岸线保留区制度。根据不同的岸线类型，确定不同岸线的保留比例。海岸线保留区制度

以保护居民接近自然海岸线为目标，使其可以满足后代发展的需要，同时也满足了当代人的需

求。

（五）实行海岸退缩线制度

海岸线区域是海陆作用最为明显的区域，全球气候变化加剧了海平面上升的趋势和海洋灾

害的发生几率。同时海岸线附近地区也是人口最为密集的地区，一旦发生海洋灾害造成的损失

也相对较大，因此需要禁止对靠近海岸线的一定范围内的某种利用，如海岸退缩先向海一侧不

允许有任何建筑，以避免海水侵蚀和破坏。海岸退缩线的设定可以海平面上升率为主，参照海

岸类型。因此山东的海岸退缩线距海岸线最远，辽宁、天津河北依次递减。同时海岸退缩线的

制定还要根据具体的海岸情况来确定。

参考文献：

[1]左丽君，徐进勇，等.渤海海岸带地区土地利用时空演变及景观格局响应[J].遥感学报，

2011，（3）.

[2]范晓婷.我国海岸线现状及其保护建议[J].地质调查与研究，2008，（1）.

[3]段永侯.渤海海岸带变迁及其环境地质效应[J].水文地质工程地质，2000，（3）.

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[4]宋素青，刘爱智.河北省海岸线开发利用与保护研究[J].海洋开发与管理，2009，（9）.

[5]薛春汀.渤海西岸自然保护区内贝壳堤现状和应对措施[J].海洋地质动态，2010，（1）.

[6]王长海，邱桔斐，丁红.海域使用中有关海岸线的问题探讨[J].海洋开发与管理，2009，

（4）.