政府工具对美国非营利组织的影响
以ＭＦＮ，ＢＣＣ和ＤＣＣＫ为例
张远凤㊀莱斯特㊃萨拉蒙㊀梅根㊃韩多克∗
ʌ摘要ɔ２０世纪６０年代中期以来，美国政府开始通过拨款㊁购买服务合同㊁税收优惠㊁贷款担保以及凭单等各种政府工具支持非营利组织
来提供各种社会服务㊂现有文献着重探讨了这些政府工具对公共行政的
影响，但对政府工具如何影响非营利组织的研究相对不足㊂本研究以位
于巴尔的摩和哥伦比亚特区华盛顿的儿童照顾委员会（ＢＣＣ）㊁马里兰家
庭网络（ＭＦＮ）和哥伦比亚特区中心厨房（ＤＣＣＫ）三个非营利组织为
研究对象考察政府工具对非营利组织的影响㊂研究表明，两个最为常见
的政府工具 拨款和购买服务合同 在治理方式㊁管理能力㊁组织
绩效和特有属性等方面对非营利组织产生了显著影响㊂
ʌ关键词ɔ非营利组织㊀政府工具㊀公私伙伴关系㊀政府购买服务
非营利组织是民间的㊁独立于政府的㊁不以营利为目的而开展各种志愿性的公益或互益活动的正式组织（萨拉蒙，２００８）㊂传统上，美国人认为非营利组
∗张远凤，中南财经政法大学公共管理学院教授，城乡社会管理湖北省协同创新中心研究员；
莱斯特㊃萨拉蒙，约翰㊃霍普金斯大学公民社会研究中心主任，高级研究教授；梅根㊃韩
多克，约翰㊃霍普金斯大学公民社会研究中心国际研究项目经理㊂本文得到国家社会科学
月亮的知识
基金资助（项目编号：１４ＢＺＺ０６９）㊂格式化容量
炝拌土豆丝㊀
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政府工具对美国非营利组织的影响织与政府之间是相互独立的关系㊂实际上，美国政府与非营利组织之间在保持相对独立的同时一直存在着合作关系（Ｆｒｕｍｋｉｎ，２００２）㊂２０世纪６０年代以来，约翰逊总统实施 伟大社会 和 向贫困宣战 等政策，通过向非营利部门提供资源，非营利组织成为美国社会服务供给体系的核心组成部分（Ｇｉｂｅｌｍａｎ＆Ｄｅｍｏｎｅ，１９９８）㊂尤其是自１９９６年以来，以 从福利到工作 为基本理念的新一轮社会服务政策改革大幅度减少了对贫困弱势群体的现金救助，而代之以各种社会服务㊂２００７年，非营利组织占社会服务机构（包括企业和非营利组织）总数的５５％㊁雇佣人数的６５％和收入的７５％㊂到２０１１年，社会服务类非营利组织的数量与１９９６年相比翻了一番㊂美国人现在比以往任何时候都更加依赖非营利组织来提供各种社会服务（Ｓａｌａｍｏｎ，２０１２ａ）㊂由政府负责安排项目和资金，由非营利组织或企业负责生产和提供服务，这种方式被萨瓦斯和萨拉蒙等人称为 公私伙伴关系 （Ｐｕｂｌｉｃ⁃ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ，ＰＰＰ）㊂
更多地依靠非营利组织来提供服务并不意味着政府角色的弱化，恰恰相反，这意味着政府更多地介入社会服务之中，并且对非营利组织的影响越来越大㊂自１９６０年代中期以来，美国政府在传统的税收优惠等激励措施之外，通过拨款（ｇｒａｎｔｓ）㊁购买服务合同（ｐｕｒｃｈａｓｅ⁃ｏｆ⁃ｓｅｒｖｉｃｅｓｃｏｎｔｒａｃｔｓ）和凭单（ｖｏｕｃｈｅｒｓ）等工具为非营利组织提供资金，政府工具成为非营利组织的一个主要收入来源㊂到２００７年，非营利部门的收入来源中，服务收费㊁
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政府工具和慈善捐赠所占比例分别为４５％㊁３８％和１７％（Ｓａｌａｍｏｎ，２０１２ａ）㊂也就是说，非营利组织收入的将近四成来自政府工具㊂不仅如此，不论政府资金占多大比例，整个非营利组织都必须遵守政府的要求与规制㊂通过这种方式，传统上独立于政府的社会服务机构如家庭与儿童服务机构如今都被纳入了政府规制的范畴㊂
弹怎么组词政府工具的普遍运用对政府自身和非营利组织都产生了深远的影响㊂现有文献着重探讨了政府工具对公共行政的影响，而对非营利组织本身又有哪些影响呢？本文试图构建一个完整的分析框架，结合政府工具运用较为成熟的美国案例，从治理㊁管理㊁绩效和特有属性等方面来考察政府工具对非营利组织的影响㊂
一㊀概念及分析框架
（一）政府工具的概念
政府工具又称政策工具（ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ）或治理工具（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ
Ｃ中国非营利评论ｈｉｎａＮｏｎｐｒｏｆｉｔＲｅｖｉｅｗ
２０２㊀ｔｏｏｌｓ）㊂２０世纪８０年代以来，政府工具研究成为公共管理和公共政策领域的一个
古琴价高>就是要搞
新的学科分支（陈振明，２００９）㊂英国学者胡德（Ｃ Ｈｏｏｄ），荷兰学者尼斯潘（Ｋ Ｍ ＶａｎＮｉｓｐｅｎ），美国学者彼得斯（Ｂ ＧｕｙＰｅｔｅｒｓ）㊁萨瓦斯（Ｅ Ｓ Ｓａｖａｓ）和萨拉蒙（Ｌ Ｓａｌａｍｏｎ）以及中国学者张成福和陈振明等都对政府工具进行了研究㊂尽管这些研究已经取得了丰富的成果，但是迄今为止，这些学者并未就政府工具的概念和分类达成共识㊂本文不打算就此展开讨论，只是就研究需要对相关概念进行定义㊂
所谓政府工具，就是可以辨识的集体行动的方法，人们通过这些方法采取制度化的集体行动，解决公共问题㊂政府工具有三个特征：第一，政府工具有一些共同属性，这些共同属性使其得以识别，并且每一种具体工具都有其区别于其他工具的特征；第二，每一种工具都规定公共行动的结构，它不是随意的或临时的，而是一种制度化的行动模式，规定了公共行动各方的权利与义务；第三，这种制度化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题（萨拉蒙，２００２）㊂按照这个定义，萨拉蒙识别出了１３种政府工具①㊂其中，除了税收优惠之外，拨款（ｇｒａｎｔｓ）㊁合同（ｃｏｎｔｒａｃｔｓ）和凭单（ｖｏｕｃｈｅｒｓ）是政府利用非营利组织提供公共服务最常用的政府工具㊂这些政府工具的使用始于１９６０年代，到１９９０年代臻于成熟（Ｇｉｂｅｌｍａｎ＆Ｄｅｍｏｎ，１９９８）㊂尽管凭单在儿童照顾㊁就业培训和住房等服务中得到广泛应用，但是由于凭单是一种市场化工具，它对非营利组织的影响是间接的㊂因此，本文着重讨论拨款和合同对非营利组织的影响㊂拨款是政府机构给受款机构（一般是公共机构或非营利组织）或个人拨付款项㊂通过这种方式，某一政府机
构提供资金，接受拨款的另一政府机构或非营利组织提供服务，由多个政府机构或由政府机构和非营利组织共同承担公共服务供给责任㊂所有联邦政府部门和机构都给州和地方政府拨款，就拨款项目和金额而言，健康和人类服务部（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＨｅａｌｔｈａｎｄＨｕｍａｎＳｅｒｖｉｃｅｓ）是最大的拨款机构（Ｂｅａｍ＆Ｃｏｎｌａｎ，２００２）㊂
购买服务合同是政府与非营利组织之间的协议，规定非营利组织提供服务，政府支付费用（Ｓａｌａｍｏｎ，２００２）㊂在购买服务合同制度的早期阶段，合同安排十分宽松，合同条款也不严密，往往只规定时间㊁金额㊁服务对象和服务类型，①这１３种政府工具是：直接行政㊁社会规制㊁经济规制㊁合同㊁拨款㊁直接贷款㊁贷款担爱国诗歌
保㊁保险㊁税式支出㊁收费及使用者付费㊁债务法㊁政府公司和凭单制㊂
