对国有资本投资公司和运营公司的再认识
胡锋黄速建
中国社会科学院工业经济研宄所
国有资本投资运营公司的建立有利于政企分开、促进混合所有制改革和优化国资布局结构，有利于完善国有企业的法人治理结构。国有资本投资公司和国有资本运营公司在功能设置、投资对象、运营模式和建立方式上都存在差异，应结合国有企业分类改革来建立不同类型的国有资木投资运营公司，政策类国有资木投资运营公司投向公益类国企，商业类国有资本投资公司投向商业二类国企，商业类国有资本运营公司投向商业一类国企。
关键词：
国有资木；投资运营；再认识;
m自2015年开始，国务院国资委在中央企业中相继选择了部分企业进行国有资木投资公同和运营公同建立的试点，同时地方国企中也提出了要打造国有资本投资运营公司并进行了相应的尝试。但是对于国冇资本投资运营公司如何建立，应该选择什么样的标的企业去改组或如何新建，二者之间在功能定位、投资对象和运营模式上有何区别，目前尚没有统一的定论。距离党的十八届三中全会提出要建立国有资本
投资运营公司，已经过去了两年多时间，因此，有必要对国有资木投资公同和运营公同进行科学的再认识，对二者之间功能和运营上的异同点进行更为精确的分析。
一、文献回顾与评析
虽然新加坡的“淡马锡控股”作为国有资本投资运营公司的典范在国内常被提起，但是对于真正提出要成立国有资木投资运营公司，党的十八届三中全会尚
属首次，所以有许多学者也和继进行了研宄，包含对国有资本投资运营公司的功能异同、种类和国有资本投资运营公司的运行与治理等三个方面进行了研宄。
在国有资本投资公司和运营公司的功能异同方面，陈道江（2014）认为，前者侧重于股权投资，而后者则侧重于对上市股权的运作，二者之间不存在质的区别，运营
公司应当属于投资公司的范畴。m马浩东（2015）却认为，二者之间仍存在很大差别，比如国有资本投资公司应该以产业投资为主，而国有资本运营公司更侧重于股权运作与资木运营。[3] 在国有资本投资运营公司的种类上，郭春丽（2014）认为，应该成立公用事业类、公共保障类、战略类、竞争类等四类国有资本投资运营公司;m 国务院发展研宄中心相关国资改革课题组（2015）却认为，应该成立两大类国有资本投资运营公司，分别是政策类和商业类，而在商业类投资运营公司中乂可以再区分为
为金融性投资运营公司和实业性投资运营公司。[5] 在国有资本投资运营公司的运行与治理上，袁东明（2015）认为，应该处理好三方面的关系，即国资委与国有资本投资运营公司之间的关系、投资运营公司内部的法人治理结构设计及相互间的制衡关系、投资运营公司与出资企业之间的关系。皿
针对相关研究文献，有的只有一定的合理性，也有的还存在偏颇，比如国有资本投资公司和运营公司不能混淆不分，而iL在国有资本投资公司和运营公司内部还应再做功能区分，尤其是结合国有企业的分类改革，指出不同类型的国有资本投资公司与运营公司所投资的领域及国有企业类别；此外，还应对国有资本投资公司与运营公司组建方式、功能设置、运营模式、法人治理结构做深入的分析。
二、国有资本投资运营公司建立的意义
2003年国务院国资委成立后，改变Y过去所形成的国有企业大多由行业主管部门多头管理、但却无人负责的格局，形成了当前“管人、管事、管资产相结合” 的W 有资产管理体制，但随着时间的推移，这种管理体制已经不能适应W有企业的发展，具体表现为政企不分、腐败频发、国有经济布局结构不合理、国有企业领导人员的“行政化”和由此带来的创新与活力不足等。因此，成立国冇资本投资运营公司，以管资本为主加强国有资产监管，具有重要的战略意义。
1.有利于政企分开
国有资本投资运营公司的建立，改变了过去“国资委------- 国有企业”的两层
监管结构，在国资委与国有企业之间增设了一个“隔离层和屏障”，形成了
“国资委---- 国有资本投资运营公司------ 国有企业”的三层监管体系，通
过这个“隔离层和屏障”，促使政企分开，实现国资委的出资人职能与监管者职能的分开，减少政府的寻租行为和对国有企业的直接干预。划定国资监管机构的监管边界，重点管好国有资本的布局、运作、收益和安全，将相应的公共管理职能交给发改委、科委、经信委等和应的职能部门，不再干涉企业的生产经营，阻断国资委对投资运营公司所出资企业的延伸监管；同时将监管关系简化，以央企为例，以后国务院国资委直接监管的企业则简化为两类，一类是不能委托监管的国有独资的大型企业，另一类则为国有资本资本投资运营公司；同时使国资委和国有资本投资运营公司分工明确，形成“国资委负责国资监管、投资运营公司负责资木运作、企业集团负责日常经营”的管理框架。
2.有利于发展混合所有制经济和优化国资布局结构
本轮国企改革发展混合所有制，用管资本代替管企业，促进国有资本在不同行业、
不同企业间流动和进退，以及优化国资布局结构、使国有资本向关系国计民生的重要行业和战略性新兴行业集中，都离不开国有资本投资运营公司发挥作用。因此，本轮国企改革，就是要将国有资本投资运营公司打造为混合所有制改革的“操盘手”，促进国有企业的混合所有制改革，实现国有企业以及
集团公司母公司的股权多元化，通过核心资产上市或整体上市，提升国有资产证券化比例，实现国有资产的资本化，促进流动性，提升国有资本运营效率；发展公私合营的PPP模式，促进国有经济与民营经济的取长补短、优势互补，提升国有经济的竞争力，推动建立一批具有创新能力和国际竞争力的跨W公司。同时，将投资运营公司作为国有企业的持股主体和国有资木的运营主体，可以提升国有资本的配置效率，m使国有资本在不同性质的企业之间自由流动，在产能过剩行业和产出效率高的高科技行业之间流动，使国有资本更好地服务国家战略，支持科技进步和保护生态环境。
3.有利于完善国有企业的法人治理结构
国有资木投资运营公司对所授权范围内的国有资木履行出资人职责，承担国有资本的保值增值责任，M对所出资企业履行股东职责，以出资额为限承担有限责任，参与其公司治理，促使其建立科学的法人治理结构。m投资运营公司的建立，有助于国资委以股东身份按照《公司法》对国有资本投资运营公司进行监管，将国资委行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资运营公司行使，制定投资运营公司的绩效考核体系和股权处置权限，［10］通过委派董事长、监事忪、党委书记等参与其公司治理，只保留投资运营公司的萧事长、党委书记的行政级别，苏余管理人员均没奋行政级别，这奋利于推进国有企业的去行政化；同时，推动投资运营公司建立职业经理人制度，实现董事会对总经理的市场化选聘、制定具有市场竞争力的薪酬和对职业经理人严格的业绩考核体系。
三、国有资本投资公司与运营公司的区分
党的十八届三屮全会通过的《屮共屮央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）、2015年9月出台的《中共中央、国务院关于国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）以及《国务院关于改革和完善岡有资产管理体制的若干意见》，对国有资木投资公司和运营公司都有不同的表述，二者之间在功能设置、投资对象、运营模式、建立方式上也存在不同。
1.功能设置不同
反骨是什么国有资木投资公司主要是服务国家战略、发挥产业政策的导向作用、优化国有资本的布局结构，推动国有资本向重要行业、关键领域以及优势企业集中，比如向前瞻性战略性产业集屮，向产业链关键环节和价值链高端领域集屮，向具有核心竞争力的优势企业集中，mi主要目标是保持国家在某些行业或企业的控制力，发挥政府的调控作用，弥补市场失灵，以及发挥政府资金对民间投资的导向和撬动作用，以社会效益为主兼顾经济效益。
国有资本运营公司主要是促进国有资本在不同行业和不同企业间流动，实现国有资本的保值増值，提高国有资本的运营效率和收益率，以提高国有资本收益的经
济效益为主，兼顾社会效益。
2.投资对象不同
国有资木投资公司主要进行产业投资、带动产业发展，以发展投融资和PPP (Publ ic-Private Partnership)项0建设为主，主要投向公共服务、科技进步、生态环保、战略性新兴产业等领域，探索产业资本与金融资本的融合，目的是促进产业发展。牛奶粥
闺有资本运营公司以股权投资和财务管理为主，运营对象为国有资本投资形成的国有股权，主要投向一般竞争性领域，扮演纯粹财务投资者角色。
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3.运营模式不同
国有资本投资公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，uzl对所投资公司保持混合控股模式，既持有股份又参与持股公司的生产经营；对所投资公司发挥战略投资者的作用，重点关注其战略目标执行和资木回报状况。
国有资本运营公司通过股权运作、资本流动、价值管理、冇序进退，来实现国冇资本的保值增值，对所投资公司保持纯粹控股模式，不直接参与持股企业的生产经营，如新加坡的淡马锡、中央汇金公司。对所投资企业只发挥财务投资者的作用，建立财务管控模式，重点关注国有资木流动和增值状况。
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4.建立方式不同
党的十八届三中全会通过的《决定》，提出了组建国有资本运营公司、改组国有资本投资公司的内容。从屮可以看出对国有资本投资公司要选择具备一定条件的国有企业集团改组设立，可以在每个行业中选择规模较大、业绩优秀的企业改组为国有资本投资公司，比如当前国务院国资委选择中粮集团、国家开发投资公司进行改组W有资本公司的试点。
对国有资木运营公司应该以新建为主，通过国有资木经营预算注资组建，也可以通过划拨现冇商业类国冇企业股权改建，如上海市国资委为组建国资运营公
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司，将上海纺织集团、光明食品集团、交运股份、上海建工集团的相应股权无偿 划转至国盛集团，用于其进行股权运作。
从2015年开始，国务院国资委分两批选择央企进行国有资本投资公司和运营公 司的试点，除中粮集团、国家开发投资公司外，其余均为2016年开展的第二批 试点单位（见表1）。从试点单位选择可以
看出，国有资本投资公司的试点企业 都兼具金融投资功能属性，而且金融板块的利润贡献不可小觑。如，宝钢集团 2015年利润为10. 3亿元，其中，钢铁主业亏损84. 5亿元，金融服务业却实现 利润28. 3亿元；招商局集团2015年利润总额488. 72亿元，其屮金融板块利润总 额达到265. 27亿元。
表1中央企业开展国有资木投资运营公司试点名单
地方国企屮也相继通过改建或新建成立丫国有资本投资运营公司。如山东在国有 资本投资运营公司建设方面，分两批改建鲁信集团、山东哲国有资产投资控股公 司、兖矿集团、山东能源集团、帄兽控股集团、山东黄金集团、山东高速集团等 7家企业、新建山东发展投资控股集团、山东省土地储备开发集团、齐鲁交通发 展集闭等3家企业，共计10家企业组建为国有资本投资运营公司，并准备启动 第三批的改建工作。
重庆在国有资本投资运营公司建设方面，形成了 “3+3+1”设计，即改建重庆渝 富资产经营集团、重庆水务资产经营公司、重庆地产集团为国有资本运营公司， 重庆机电控股集团、重庆化医控股集团、重庆商社集团为国有资木投资公司，并 新建了渝康资产经营管理公司，专门从事不良资产的处置和经营管理。
夜晚的星空上海市改建丫上海国际集团、国盛集团两家国有资本运营公司，而丑在2014年 年底已经基本完成了两家集团下属的产业型项目的剥离工作。2015年，国际集 团发挥运营帄台功能，推进了上港集团与锦江神经性牙疼
航运整合。此外，浦东新区在 2015年也提出要设立区级国运营帄台 -------------- 上海浦东投资控股（集团）有限公 广东将恒健投资控股有限公司打造为国有资本运营公司，推进粤海控股集团组 建国有资本投资公司试点；深圳市则是打造深圳市投资控股有限公司为具有全国 影响力的国有资本投资公司，构建其具有资源、资产、资本良性循环的国有资本
高清壁纸美女投资公司经营模式；北京建立了国有资木投资公同 ------ 北京控股集团有限公 司。
综合分析现有试点情况，对于国有资本投资公司的建立，一般由现有的集团公 司改组建立，尤其是从行业优势明显、兼具金融投资功能的集团公司改组；而在 地方国
有资本投资公司与运营公司的试点分析
