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作为一种占地球陆地面积约24%的地貌类型，山地构成了许多地区的景观支撑骨架[1]，给城市建设和维护带来了独特的问题：
一
方面，山地易受自然灾害的影响，且复杂的地形限制了设计的可能性；另一方面，山地是有吸引力的
摘要
山地构成了全球各地的景观支撑骨架，给城市建设和维护带来独特的问题。随着人口增长，城市不断向不适宜建设的山地扩张，引发地质灾害、水土流失、径流增加、风景破坏、河道淤积和洪涝灾害。美国是最早在立法层面进行山地开发管制的国家之一，陆续涌现了一系列基于多地案例的调研报告，但并无一份报告能够涵盖美国全境。将美国于2020年底前公开发表的7份相关调研报告进行比较分析，
综合运用叙述性文献综述法、质性地理信息系统、人员访谈等研究方法，梳理美国山地开发管制的目标对象和实施策略。研究发现美国山地开发管制的核心在于平衡三对矛盾，以相对灵活和弹性的方式促进山地可持续发展。建议横向比较和系统总结中国各地的相关措施，扩展和挑战关于山地开发管制现有知识，助力新时期的国土空间用途管制制度构建。关键词
山地开发管制；区划、土地细分、激励政策；美国
Abstract
Mountains form the backbones of many landscapes around the globe, posing unique problems for urban construction and maintenance. As populations grow, cities continue to expand into mountainous areas that are unsuitable for building, causing geological hazards, erosion, incread runoff, landscape destruction, river siltation, and fl oods. The United States was one of the fi rst countries to regulate hillside development at the legislative level, and a ries of survey reports bad on multiple cas have emerged, but no single report can cover the entire U.S. territory. The paper prents a comparative analysis of ven survey reports published before the end of 2020, and us a combination of narrative literature review, qualitative GIS, and personnel interviews to sort out the purpos and implementation strategies of hillside development regulations in the United
States. The paper fi nds that the core of hillside development regulations in the United States lies in balancing three pairs of contradictions and promoting
sustainable mountain development in a relatively flexible and resilient manner. Finally suggests a cross-ctional comparison and systematic summary of relevant measures in China to expand and challenge the existing knowledge on hillside development regulations and help construct a national spatial u regulation system in the new era.Key words
hillside development regulation; zoning, subdivision, incentive policy; the United States
文章编号：1000-0283�2021�06-0010-09 DOI ：10. 12193 / j. laing. 2021. 06. 0010. 002中图分类号：TU986 文献标志码：A 收稿日期：2021-03-02
李 正
橙色英语怎么读1984年生／男／浙江诸暨人／博士／北京林业大学园林学院副教授／研究方向为城市山地景观保护与利用（北京 100083）
裴 欣
1984年生／女／山西太原人／硕士／中国城市发展规划设计咨询有限公司高级工程师／研究方向为城市规划与设计（北京 100120）
� �* � �LI Zheng* PEI Xin
美国山地开发管制
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Hillside Development Regulation in the United States —A Review Bad on Seven Survey Reports
基金项目：
中央高校基本科研业务费专项资金项目“北京小西山可持续发展模式研究”（编号：BLX201710）
国家自然科学基金项目“基于绘图学的北京小西山道路文化景观遗产的分类、评价和管理研究”（编号：31800607）
* 通信作者
（Author for correspondence ）E-mail:********************
有名的电影
11为什么学历史
园林／2021年／第38卷
蘑菇种植大棚／第6期居住地和游憩地场所[2]。除了拉美和地中海等地，世界大部分地区的山地城市数量从1500年才开始持续增多，二战后城市化进一步加速，至2000年已有394个百万人口城市位于山上或山边，其中82%集中在海拔500 m 以下的浅山地带[3]。目前，世界山地城市化率约为30%，即7.2亿山地人口中有超过2亿住在市区[4]。随着人口增长，山谷和高地等相对平坦的土地短缺，城市不断向不适宜建设的陡坡、林地、溪流、含水层或湿地等环境敏感区扩张。山地开发不仅涉及房屋修建，还需配套街道、水电管网、污水处理和通讯线路等基础设施建设，在缺乏管制的情况下往往遵循平地做法，通过开挖和填埋将山地夷平[5]。这种开发模式极易破坏坡度、土壤、植被、地质和降雨之间的平衡状态，引发山地本身的地质灾害、水土流失、径流增加、风景破坏，以及 下游河道的淤积乃至洪泛。
面对上述危机，有关各国纷纷采取措施管制山地开发，以期平衡山地保护与城市发展之间的矛盾。其中，美国是最早立法进行山地开发管制的国家之一。早在20世纪50年代初，洛杉矶就颁布了美国首个
整地条例，之后又在区划条例中增加了针对山地的各种叠加分区，区内任何开发项目均需获得许可证方可进行[6-7]。在东部，辛辛那提从20世纪60年代率先开展山地研究和保护工作，通过立法将坡度≥20°的区域划为山地叠加分区，区内任何开发许可证的申请均需满足指定的基本要求[8]。洛杉矶和辛辛那提的管制模式在全美范围内产生了广泛而深远的影响，成为许多面临相似危机的地方所效法的对象。目前，大多数位于阿巴拉契亚山和落基山地区的城市都已颁布了山地专项规划、条例和准则，有些甚至作过多次修编。为了避免误读和便于实施，此类文本一般能够比较清晰地界定管制目的和策略，通过比较各地法规条例可以识别共性问题，再与当地具体状况相结合即可形成新策略。
自1950年以来，陆续涌现了一系列基于多地案例的调研报告，但并无一份报告能够涵盖美国全境。原因不难理解：在美国的土地利用管理系统中，各州在联邦政府的管辖下享有自主利用土地及相关自然资源的法律权限，其中私人土地利用管理权被进一步下放给县、市、镇和村政府，后者可通过土地利用规划、区划条例、土地细分条例、场地开发审核等方式对开发活动予以限制[9]。由于各地的自然环境和经济社会状况不同，相应的山地开发管制模式也不尽相同，想在一份报告中囊括所有差异是极为困难的。不过，假如将这些报告作为一个整体进行审视，还是可以相对全面地反映出美国山地开发管制乘法口诀视频
的情况。李正、李雄曾在综述山地开发与保护研究方法时提到部分报告，但未能系统探讨[10]。本文就2020年底之前公开发表的7份相关调研报告进行比较分析，梳理美国山地开发管制的目标对象和实
施策略。1 研究方法1.1 资料来源
将hi l si d e 、sl o pe 分别与devel o pment 、regulati o n 、protecti o n 、l e gislati o n 两两组合作为关键词，在伊利诺伊大学图书馆、科学网、谷歌学术、美国规划协会等网站进行主题检索，并从检索结果的参考目录中进一步识别相关调研报告。筛选标准：（1）调研范围限于美国境内；（2）案例数量不少于5个；（3）基于法规文本或访谈等原始资料。截至2020年12月31日，共计识别7个报
告，其中克拉克（Robert A. Clark ）[11]、丘宁（J. A. Chewning ）[12]
、奥申斯基（Robert R. Olshansky ）[13]、霍克（Richard Houck ）[14]
的报告专门针对山地开发管制，而瑟罗（Charles Thurow ）[15]
、诺埃（Samuel V. Noe ）
[16]、李（Brian Lee ）[17]
仅将山地作为一个章节内容（表1）。这些报告的时间跨度近半个世纪，从1959年延续至2008年，与二战后美国大规模的郊区化和都市化阶段基本吻合。研究人员来自高校院系、行业协会和非盈利组织，具有风景园林、城市规划、建筑学等学科背景。出版机构包括全国性和地方性的政府部门、行业
协会、非营利组织，其中地方性机构均来自阿巴拉契亚山区。这些人员和机构的研究目的高度趋同，均是为了给地方政府和专业人员提供山地开发管制工具箱，以便更好地保护和利用关乎公共利益的环境敏感区。
研究人员主要基于相关地方政府颁布的规划、条例、准则等原始文献进行文本分析，其中有些是独立法规文件，有些是其他法规文件中的组成部分，还有些则是非强制性的设计导则。不少研究人员还补充了来自局内人的声音，例如克拉克咨询了洛杉矶和图克森两地的规划部门和开发商；瑟罗与部分社区的规划人员、政府官员、科学家和律师举行研讨会；奥申斯基发信给位于山地的地方政府索要相关资料；霍克和李则就山地法规实施效果和公众意见询问相关规划部门人员。也有研究人员如瑟罗，开展实地调研，走访了少数具有代表性的社区。上述信息以两种方式呈现：（1）主题分析，即对资料中的关键信息进行定性识别和描述，可进一步录入信息表或数据库，见于克拉克、丘宁、瑟罗、诺埃、霍克等人的报告；（2）内容分析，即对重复文本信息进行定量统计，信息出现频率反
美国山地开发管制——基于7份调研报告的综述 李 正 等.
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映其重要性和优先级，根据案例多寡可分别采用表格或矩阵，见于奥申斯基和李的报告。
1.2资料分析
由于调研报告数量有限，无需定量分析即可得出综合可靠的结论。文章采用传统的叙述性文献综述法，基于定性分析对相关报告的关键内容予以识别、归纳和综合评价。为了更好地揭示美国山地开发管制的空间特征，借鉴质性地理信息系统的方法，对所有报告中出现的地名进行提取统计，并以州为单位统计地名数量，基于分级色彩法进行可视化，从而反映各州管制强度的差异。此外，通过电邮分别向伊利诺伊大学城市与区域规划系教授奥申斯基（主持编写《山地开发规划》）、山地信托基金会主席鲁索（Eric Russo）（《大辛辛那提的山地保护战略》参编人员）了解相关地方的管制实施情况。通过混合式研究方法，较为全面地厘清美国山地开发管制概况。
2 美国山地开发管制的目标对象
2.1 管制主体：政府层级与空间分布
在7个研究报告中出现的地名共有221个，其中179个为市（81%）、37个是为县（17%）、2个为镇（1%）、3个为州（1%）。统计结果说明：（1）美国山地开发的管制主体为市、镇、县等基层政府，联邦和州政府的介入程度有限；（2）管制行为与城市
化程度有关，绝大多数发生在已经建制为自治
市的地方，极少见于镇和村。从空间上看，山地开发管制与地貌类型分布高度吻合，落基山和阿巴拉契亚山地区的相关地方政府数量明显多于中部平原地区（图1）。如果在山地之间做比较，以加州为代表的西部各州在管制力度上大于东部各州，或许是因为其山地开发引发的矛盾更为严重，使公众对于政府介入干预的必要性形成了更高共识。
2.2 管制目标：异同与矛盾
山地开发管制的目标是由其试图解决的环境、社会、经济等诸多层面问题所决定的，在所有调研报告中均被提及的有3方面：（1）安全，主要涉及滑坡、泥石流、水土流失、地震等地质灾害防治；（2）美学，保护风景资源、暴露在公众视野中的山体、具有开阔视野的观景点、具有视觉品质的乡村特征等；（3）生态，如保护大面积的开放空间和野生动物栖息地，防止过多的径流和淤积，控制噪音和污染等。此外，还有一些相对次要的管制目标，如可达性、基础设施、消防、娱乐等。虽然美国各地的山地开发管制目标呈现较高的相似性，但仍存在两点差异：在纵向上，安全和美学一直是促使各地实施山地开发管制的核心目标，而生态则是到20世纪70年代才被提升到相似地位；在横向上，由于山地环境各不相同，各地对管制目标的优先级排序不尽相同。正如丘宁指出，洛杉矶最关注如何防
表1 美国山地开发管制调研报告汇总
报告标题时间作者工作单位出版机构
山地开发1959年克拉克美国规划官员协会美国规划官员协会美国山地研究与立法1974年丘宁辛辛那提大学设计学院辛辛那提研究所
敏感土地的绩效管控1975年瑟罗美国规划官员协会美国环境保护局大辛辛那提的山地保护战略1991年诺埃辛辛那提大学建筑系山地信托基金会山地开发规划1996年奥申斯基伊利诺伊大学城市与区域规划系美国规划协会
关于美国山地社区山脊线和陡坡管制
的调研报告
2005年霍克特兰西瓦尼亚县联合劝募会天际线区域理事会山地项目2008年李肯塔基大学风景园林系北肯塔基州地区规划委员会注：1. 1978年美国规划官员协会（American Society of Planning Offi cials）与美国规划师协会（American Institute of Planners）合并为美国规划协会（American Planning Association）。
红烧肉图片大全2. 辛辛那提研究所（The Cincinnati Institute）始于1971年，在1976年山地信托基金会（The Hillside Trust）成立后停止运作。
3. 特兰西瓦尼亚县联合劝募会（United Way of Transylvania County）始于1955年，致力于根据当地社会需求将公募资金分配给各种社区服务提供者。
4. 天际线区域理事会（Land-of-Sky Regional Council, Asheville, NC）始于1966年，由北卡罗来纳州西部的5个县组成伙伴关系，对下辖阿巴拉契亚
山区的劳动力问题和企业需求进行规划。
5. 北肯塔基州地区规划委员会（Northern Kentucky Area Planning Commission）始于1961年，负责协调各个市政府的区划政策，2014年改名为肯顿
县规划和发展服务局（Planning and Development Services of Kenton County）。
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园林／2021年／第38卷／第6期治滑坡，匹茨堡强调保护作为城市景观秩序元素的山体，有着广袤山林的马萨诸塞州更突出自然资源和生态保护。
上述管制目标单独看均有其必要性和合理性，但放在一起却可能相互矛盾。例如，奥申斯基指出，如果目标是提供批量化的廉价住房并确保公共安全，那么通过大规模整地来完全改造山坡是最安全的方法，但这未能因地制宜地保护山地的自然特征，不符合美学和生态目标。必须根据当地需求做出权衡和选择，全面审视各种问题，明确社区核心价值，使管制政策更加一致和站得住脚。2.3 管制对象：坡度与高程
任何针对山地开发的管制都需要有明确的对象，即划定拟管制的山地范围。7个调研报告中的案例绝大多数以坡度作为判定特征，将大于某一指定阈值的区域全部定为管制对象。在描述坡度方式上，相关案例主要使用百分比，而非土木工程师常用的比值或科学界常用的角度。根据奥申斯基的调查，最为普遍使用的坡度阈值是10%和15%，其次是20%～25%（图2）。除
此之外，也有少数地方基于绝对和相对高程来界定山地范围，如1983年《北卡罗来纳州山脊保护法》针对的是海拔3 000 ft （约914.4 m ）以上、且比相邻山谷底部高出500 ft （约152.4 m ）的山地。总体而言，美国山地开发管制所采用的山地范围界定方法相对简单，并未如地理学界综合考量坡度、海拔和相对高差[18]，或地貌学界基于坡度、海拔和陡坡占比[19]。考虑到相关管制主体多为市、县级政府，其相对有限的辖区内或许并不存在多元而复杂的地貌，因而仅基于单一特征即可区分出山地，也更容易理解和操作。3 美国山地开发管制的实施策略3.1 区划与土地细分
针对指定山地范围内的开发活动，大多数美国地方政府通过区划和土地细分条例进行管制。此类条例属于严格意义上的法律，其制定和颁行完全在县、市、镇级政府的权限范围内，无需修改所在州的授权法案，也不会造成数据系统或人员方面的财政负担。区划条例基于地块来指定土地用途、
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美国山地开发管制——基于7份调研报告的综述 李 正 等.01～23～45～7
8～138
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250500
1000
1500地方政府数量
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强度和边界，管制建筑的面积、高度、体量、退界、位置以及车行道和停车场。如果需要分割开发较大的地块，则通过土地细分条例进一步管制街道和公共设施布局、宅基地大小和形状、基础设施标准等。一些地方直接修改基本分区，将山地作为一个新增类型，指定所允许或禁止的用途。另一些地方在基础分区之上设置叠加分区，相关开发项目需要同时满足基础和叠加分区的所有要求。相比较而言，叠加分区更为普遍，因为基本分区强调统一性和普适性，难以根据山地环境的多样性和复杂性进行灵活调整。对于被划入山地分区的地块，区划与土地细分条例进一步基于坡度、土壤、准则等因素对开发密度、内容和特征进行管制。
3.1.1 基于坡度的山地开发密度管制
在其他因素相同的情况下，环境退化的可能性一般随着坡度增加而增加，开发陡坡意味着公共安全及基础设施维护费用
的增加。同时，山地沟壑纵横，陡坡与相对平坦的山谷、山脊和台地交错分布，难以像在平地一样指定通用的最小宅基地面积。为此，美国各地常要求最小宅基地面积随着所在地块的平均坡度增加而增
加，但若平均坡度超过某一指定阈值则禁止开发，如千橡市（Thousand Oaks ）规定阈值为35%。平均坡度的计算公式为S =0.00229×I ×L ⁄A ，其中S 是平均坡度（%），I 和L 分别是等高线间距（小于10 ft ，即3.05 m ）和长度之和（单位为ft ），A 是指地块面积（单位为英亩），0.00229是平方英尺与英亩之间的换算系数。也有些地方代之以横截面坡度或相对高差，以更便于计算。除了最小宅基地面积，坡度还可进一步与其他密度表达方式关联，如凤凰城采用每英亩最大居住单位，阿什维尔市（Asheville ）采用最大整地率，帕西菲卡市（Pacifi ca ）采用最大场地覆盖率和永久开放空间面积等，但这些变体的基本原理并无不同。这种管制模式鼓励组团式开发，将开发活动引导至缓坡地，使陡坡地免遭传统方格网式开发的破坏（图3）。
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考文献[13]绘制）
3. ��������������������（根据参考文献[13]翻译改绘）
3英文大写数字
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