论区域公共管理研究的缘起与发展
陈瑞莲云南炸洋芋
摘要：本文认为，区域公共管理研究是公共管理学科的分支领域。区域公共管理研究的日益凸显，源于全球化下区域主义和区域竞争的崛起、经济市场化下政区竞争的加剧以及区域公共问题的大量兴起。区域公共管理的主要研究领域包括基础理论研究、政府间竞争和区域政府竞争力研究、地方政府与政府间关系研究、区域公共产品和服务的制度供给研究、行政区划的理论与实证研究、区域公共管理的比较研究、区域公共管理的个案研究等。区域公共管理研究对于拓展区域科学、现代公共管理学科的研究，促进区域协调与区域发展具有重要的理论意义和实践意义。
关键词：全球化；区域；公共管理；区域公共管理抱怎么组词
二十世纪五十年代以来，伴随社会生态环境的变迁，传统的公共行政学历经向现代的公共管理学的历史嬗变。时至今日，公共管理研究在国内外有方兴未艾之势。在公共管理学科这个大家庭中，一个新兴的分支研究领域——区域公共管理研究正日益分化并凸显出来。区域公共管理研究的兴起，对于拓展区域科学、现代公共管理学科的研究，促进区域协调与区域发展具有重要意义。因此，本文着重就区域公共管理研究的缘起、国内外发展现状、主要研究领域及其意义进行初步的研究和探讨，以期抛砖引玉，就教于学界同仁。
四岁一
任何一门学科和一种理论的产生，都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究亦不例外。区域公共管理研究作为公共管理学科的分支领域，是在公共管理学科这块沃土里萌芽发育起来的。同时，作为一个相对独立的研究领域，区域公共管理研究的缘起又有其独特的催生动因。
（一）全球化下的区域主义与区域竞争的崛起
从历史的层面上说，先有区域，后有区域主义和区域竞争。区域公共管理研究中的“区域”，首先是一个客观的空间地理存在。自从由自然状态过渡到政治社会以来，人类的任何生产、生活和管理活动都离不开一定的区域。在社会科学研究的角度，“区域”是一个意蕴非常广泛而又相对的概念。几千年来，由于研究视角和研究对象的差异，不同的学科对“区域”的概念有不同的界定。最早研究区域的学科是诞生于公元前3世纪的地理学，他们把区域定义为地球表壳的地域单元，认为整个地球是由无数区域组成的；经济学将区域视为由人的经济活动所造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体；政治学认为区域是进行国家管理的某一行政单元；而社会学则将区域看作是具有相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落，等等。在公共管理学科的角度，我们认为，区域是一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的经济地理概念。因为一方面，国家和行政单元都有法定的疆域或边界，无法涵盖区域公共管理中“区域”概念的外延；另一方面，国家和某一行政区域政府的“内部性”公共管理活动，在内涵上与“区域性”公共管理活动也并不完全吻合。
区域主义的出现是民族国家诞生以后的事情。因为只有到了这个时候，“过去那种地方
的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”。[1]此后，在全球化浪潮的推动下，区域主义成为20世纪特别是20世纪下半叶国际社会中的重要现象。可以说，当今世界已是一个全球化和地区化并行发展、全球主义和区域主义共同崛起的时代。为了迎接和拥抱全球化带来的机会与福音，或者更为主要的是如何更好去因应和抵御由此孳生的祸水与陷阱，世界各地的相互认同和地区意识普遍觉醒，新一轮区域化和区域主义正在崛起。从一定意义上可以说，全球化制造了自己的对立面—区域化，或者说区域化与全球化对峙并存。这其实就是全球化的区域效应或全球化对区域关系的影响问题。所谓“区域主义”，通常是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强地区内社会和经济发展互动的意识。按照一般的国际政治理论，地区意识和地区认同、区域化、区域内国家合作等均属于区域主义（Regionalism）的范畴。[2]当今美国知名的国际关系学专家詹母士˙米特尔曼，提出了三个不同层面的“新区域主义”分类法，即宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。[3]简单来说，宏观区域是指洲际之内由民族国家结合各国的规则形成的组织联合体，比如“亚太经合组织”、“东盟”、“北美自由贸易区”、“欧盟”、“中东”等；次区域是指小范围的、被认可为一个单独经济区域的跨国界或跨境的多边经济合作，如“中华经济区”、“新-柔-廖成长三角”、“图们江地区的次区域经济合作”、“澜沧江-大湄公河地区的次区域经济合作”等；而微观区域层次，则多指一国内部的出口加工区、工业园区或省际间、地区间的合作，如我国的“粤港澳大珠三角区域”、美国的田纳西河流域等。
全球化视野下区域主义的重新崛起，一方面使国际分工不断深化，各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，另一方面使得各个区域间的竞争更加激烈。这种区域间的激烈竞争，已经很大程度上表征为地点（地域）的竞争。美国哈佛大学的国际权威竞争战略专家M·波特在《竞争论》一书中，专辟一篇讨论地点的竞争问题，并提出著名的“地点的悖论”。他认为，“经济地理在全球竞争的时代里，涉及一个悖论：当一个经济体拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，地点仍是竞争的根本。可是，一般看法认定，技术和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色。……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得，但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进入21世纪后，地点只会更重要”。[4]为什么地点的竞争如此重要呢？波特教授根据客观的横向的国别研究，得出结论：区域产业集群的诞生、发展和衰亡，皆与其所在地点的竞争能力息息相关。而地点的竞争能力的高下，关键又与地区政府能否更好地发挥作用，积极制定合理的产业集群政策有很大关联。
上述说明，全球化加速和加深了区域化和区域竞争，突显了地区（地域）竞争的重要性，而这种竞争在形态上已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为区域“国家竞争优势”层面上的竞争。由此便自然衍生出一个重要话题：为了取得这种独特的区域竞争优势，打造区域的整体竞争力，以区域间政府为核心的区域公共管理主体“应该做什么”和“怎么做”呢？这就是区域公共管理要从一种较为宏观的视角去探讨的问题。
（二）经济市场化下的区域政区间竞争加剧
在经济学的思想流派中，新古典经济学与奥地利学派的演化经济学（evolutionary economics）是相互对立的。前者采用“工具主义方法论”和近乎完美理想的假设，关注社会经济生活中的静态均衡。后者基于达尔文的社会演化思想关注的是历史的动态均衡。演化经济学认为，人类社会充满竞争，竞争是一种甄别机制，它能从成本过高的事物中识别出被人们视为于己有益的事物，促进社会经济的持续进步，发现和学习更好的制度安排。新制度学派基于演化经济学的立论基础，进一步明确提出政区竞争（inter-jurisdictional competition）理论，从而把经济市场上竞争的天然法则拓展到政府的集体行动的分析中去。
以D·诺思为代表的经济史学家在一系列论著中证明：“共同体和政区（communities and jurisdictions）间的竞争是如何引导着较有益于公民和企业的（more citizen-and enterpri-friendly）规则不断演化，这些规则包括受约束的政府、财产权利、约定的程序（due process）、法治等。”[5]而事实上，即使是极力推崇“小政府，大市场”的古典经济学的经典代表A·斯密也认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就客观不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其它国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他并且会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者能安逸地享有
财富。他移动资本，这资本前此在该国所经营的一切产业，就会随之停止”。[6]在此基础上，欧美的许多经济学者发展和完善了新制度学派的政区竞争理论，更为系统地运用经济学的思路，论证经济市场化下的“竞争性政府”和“以足投票”问题，并且更多地把这种理论用于分析联邦制国家地方政府间普遍存在的竞争问题。
根据上述分析可以发现，从历史发展或者社会演进的角度来看，自亚当·斯密的古典自由市场经济以来，无论是国家间的中央政府，抑或是区域间的地方政府，政区间的竞争总是不可避免而且大量存在。这种区域间的政区竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。可以说，区域政府间政区竞争理论，打破了传统的狭隘的政府观，即在经济市场化的背景下，区域间的地方政府已不再是农业社会时期那种垂直统治下“自给自足”型的封闭式政府，而是拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的开放式政府。从我国的实际情况看，虽然中国是一个有着长久中央集权历史的单一制国家，有着与长期农业社会相适应的“自给自足”型的封闭式政府的传统，它同联邦制国家的中央与地方以及地方与地方政府间关系有很大的差异。但是，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域地方政府间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。改革开放以来，我国的一个实际情形是：一方面经济发展中形形色色的地方主义、山头主义、舍我其谁等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间（如珠三角和长三角之间）追赶式的激烈竞争开始出现。这些事实说明，我国的区域地方政府间的政区竞争也客观存在，必须引起高度正视
和重视。如何趋利避害，规范作为区域公共管理核心主体的地方政府间的竞争行为，促进区域间的良性协调发展，这是区域公共管理需要认真研究的话题。
（三）区域公共问题的大量兴起
众所周知，在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之世界处于一个封闭发展时期，因而民族国家或国家内部的一个地方政府，能够较为得心应手去解决和处理内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，二战结束以来，特别是人类迈入21世纪后，世界全面过渡到一个信息社会和知识经济双管齐下的时代，接踵而至的便是经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的高歌猛进。在这样一种全新的政治行政生态格局下，纷繁杂芜的动因交织在一起，使民族国家或地区诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和无界化，跨国或跨行政区划的“区域公共问题”大量兴起，并有复杂化、多元化和规模化之态势。根据前述对区域公共管理中“区域”的细分，这里大概也可把“区域公共问题”相应划分为洲际区域内跨国家的“宏观区域公共问题”、次区域跨境的“中观区域公共问题”以及一国内部的地方“微观区域公共问题”。因此，因应“区域公共问题”的严峻挑战，自然出现一个如何生产与供给“区域公共物品”的问题。由于这些“区域公共物品”具有一般公共物品的两大基本特性，即消费的非竞争性和非排他性，所以区域间单个
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美少女战士图片民族国家或地方政府也同样会有“搭便车”心理，没有动力甚至采取规避心态去对待这些问题。但另一方面，这些“区域公共物品”还有着高度渗透性和不可分割性的特点，因而区域政府又不得不去解决这些问题。如此，以往的由一个国家或一个地方政府进行的单边公共行政已力不从心，无法应对大量的“区域公共问题”，而由双边或多边的区域政府追求合作行政或联合治理便提上议事日程。易言之，区域发展中的区域政府合作问题日益凸显。比如，跨国或跨行政区划的环保问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题、区域发展问题等等，已经远远超出单边行政的能力域限，必须倚赖多个区域政府或其它非政府组织的联合治理。区域政府和其它非政府组织如何联合治理“区域公共问题”，供给必需的“区域公共产品”，同样是区域公共管理亟需探索解决的重要问题。
此外，区域经济发展中的市场与政府关系以及政府作用问题等，也是区域公共管理需要进一步讨论的话题。
二
区域公共管理研究属于交叉研究领域，它发端于欧美，肇始于二十世纪后期。目前，欧美学者对区域公共管理的研究已确立比较成熟的研究方法和多角度的研究视角。而从我国的研究现状来看，正如公共管理这门学科的概念解读及其理论建构在我国尚处初阶和不大成熟一样，区域公共管理研究也还处于起步阶段。下面尝试对区域公共管理在国内外的研究现状做一初步的归纳与梳理。
冰简笔画（一）国外的研究现状
区域经济学和发展经济学对区域发展的探索。囿于自然资源禀赋上的差异，人类社会的经济发展从一开始就表现出空间地理上的落差，但在传统的“自给自足”的农耕社会下，区域经济发展上的差距一直不是太大。随着自由市场经济和工业社会生产关系的出现，在市场力量的自发作用下，区域经济发展的不平衡逐渐显现。早在20世纪50年代，著名经济学家G·缪尔达尔就指出：“市场的力量通常倾向于增加，而不是减少区际不平等”[7]。A·赫希曼则进一步补充道：“区域间增长的不平衡性，是增长本身不可避免的伴随情况和条件”[8]。因此，如何减少资源禀赋和空间区位上的劣势以及由市场的盲目自发性带来的区域发展上的贫富差距，发挥区域政府或其它区域组织在调控区域经济社会发展上的重要作用，引起了很多学者的浓厚兴趣。被称为现代区域经济学鼻祖的经济学家E·胡佛在《区域经济学导论》一书中，较早专门探讨过区域经济协调发展的问题。而后一般把区域经济社会发展理论与模式区分为“平衡发展理论”与“不平衡发展理论。”[9]美国的赫希曼、弗农的“梯度推进”理论以及法国帕鲁的“增长极核”理论属于不平衡发展模式的主要代表。著名发展经济学家M·托达罗和A·刘易斯，则对第三世界的经济发展提出了诸多质疑，并开出一些有效疗治药方。如前者在《Economic Development in the Third World》一书中对第三世界的区域贫富差距以及区域发展问题有经典的论述；后者在《经济增长理论》一书中针对发展中国家的经济发展，提出著名的“城乡二元经济结构”的论断，较好地分析了政府的角色与作用问题。
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政府间竞争理论。这是国外区域公共管理研究中最具方法论意义，也是逻辑体系较为成熟的一种理论。它基于演化经济学的立论基础，运用现代经济学理论来分析政治市场与政府间关系问题。其基本结论是：在市场经济社会，政府间竞争是一种客观存在，必须正视和重视之，以做到趋其利避其害。政府间竞争有两大类型：一是民族国家之间的中央政府的国别竞争；二是一个国家内部的政府间竞争，包括中央和地方政府间的纵向竞争与地方政府之间的横向竞争。在分析国家间政府竞争方面，以D·诺斯和柯武刚、史曼飞为主要代表。诺贝
尔经济学奖获得者D·诺思是著名经济史学家，在《西方世界的兴起》、《经济史中的结构与变迁》、《制度、制度变迁与经济绩效》等系列论著中，作者旗帜鲜明地表达了一个核心思想：国家间经济绩效的竞争，归根结底是制度层面的竞争。因此，政府的作用集中体现在它是否提供了一种更有效率的组织经济活动的制度安排和激励机制。新制度经济学的两位新锐人物柯武刚和史曼飞则进一步发展了诺思的论断。他们认为，国家如果开放了，政府就会相互竞争。“全球化已经导致了‘制度（或体制）竞争’。现在，制度系统对成本水平影响极大，以至于成了国际竞争中的重要因素。结果，各国政府也在不同程度上直接相互竞争。”[10]关于一国内部中央与地方政府或地方政府之间的相互竞争，哈耶克、蒂鲍特、布雷顿、何梦笔等人的分析较为经典。自由主义经济学家哈耶克认为：“地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少中央政府强制习惯行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这
能确保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁居，但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业精神的人，他们会对地方政府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务，否则他们就会迁往他处。”[11]蒂鲍特在分析“联邦财政主义”时提出的“用脚投票”理论，与哈耶克的思想有异曲同工之妙。在“地方支出的纯理论”一文中，作者具体分析了地区居民的“用脚投票”是如何促使地方政府围绕公共物品而展开竞争的。[12]后来，布雷顿对联邦制国家的政府间竞争作了进一步的分析，认为联邦制国家政府间关系总体上来说是竞争性的，进而明确提出“竞争性政府”（competitive government）的概念。此外，德国著名制度经济学家何梦笔（Herrmann-Pillath）设计了一个政府间竞争的分析框架，对中国和俄罗斯的经济转型作过比较制度分析。
地区竞争力与区域创新研究。这方面研究的重量级人物当属M·波特。在《竞争战略》、《竞争论》、《国家竞争优势》、《日本还有竞争力吗？》等系列论著中，波特向人们展示了他作为国际权威竞争战略专家分析问题的独特视角。他从微观的角度切入，以大量实证的材料分析了世界上具有强竞争力的国家和地区，得出了一连串发人深省的结论，诸如“国家竞争优势”、“地区（地点）的竞争力”、“钻石理论”、“国家（区域）环境”、 “集群理论”，等等。这些睿智的结论已经或正在被许多国家和地区的公共管理部门广为接受。特别是“集群理论”所外延的“区域集群”、“产业集群”、“公司集群”等概念，把地区竞争和区域创新研究推向了新的阶段。综观波特的竞争战略理论可以发现，基于新古典经济学的
信仰基础，他认为政府在培育和打造“国家（地区）竞争优势”方面，应“有所为”和“有所不为”。尤其是在重新解读和审视了东亚的“日本模式”之后，波特更加倾向于政府的“有所不为”。因为在他看来，“集群为政府组织、公司、供应商和当地的制度与协会等提供一个建设性和行动性的共同舞台。” [13]波特的“集群”理论实际上强调了区域政府和其他非政府公共组织甚至是私营部门在地区治理中的“合力”问题，用时髦的公共管理的词汇来说，就是关注公共管理主体的多元化和治理机制的现代化。除波特外，在研究地区竞争力与区域创新方面，摩根（Morgan K）和Cooke P Uranga M G,Etexbarria G等也有一定代表性。比如，前者在《制度、制度创新与区域重建》一文中，专门提出了建构“学习型区域”的问题，认为区域的竞争和区域的发展在很大程度上要看该地区的制度学习、制度模仿和制度创新的潜质和能力，并试图将网络、技术和制度创新、制度环境联系在一起以解释区域经济增长。[14]而后者在《区域创新体系：一种演化的视角》一文中提出，区域创新体系（regional systems of innovation）是指区域网络各个节点（企业、大学、研究机构、政府等）在协同作用中结网而创新，并融入到区域的持续内环境中而组成系统，即区域创新系统是区域创新网络与区域创新环境有效叠加而成的系统。[15]
