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文章编号：C924.2A
1674-0955（2021）01-0112-12
人口问题是一个公共话题，也是个热点话题。中国人口问题既是宏观的国家战略问题，也是微观的家庭民生问题；是历史问题，也是当下和未来问题。对中国人口问题的关切和讨论也是对中华民族前途命运的关心与关怀。中国人口发展的历程证明了“发展是最好的避孕药”这一著名论断，中国以世界上唯一的一孩化政策做了代价巨大的社会实验，其后果也陆续呈现。譬如，少子空巢老龄化、独生子女父母（尤其是失独父母和孩子不在身边的父母）的养老困局、性别失衡背景下女性匮乏、
优化生育与人口优化：中国人口问题治理的战略取向
穆光宗
（北京大学 人口研究所，北京 100871）
摘 要：
伴随着低生育目标的实现，中国人口问题也随之转型，即从人口总量问题转向人口结构问题。作为一个早熟的低生育人口类型，由于“未富先少”，中国将面临巨大的系统性复合风险。计划生育需要回归和转型，即彻底还权于民与造福于民。优化生育与人口优化将成为新人口国策的核心取向，打造生育友好—儿童友好—家庭友好—女性友好—老年友好的“五友好”社会环境和政策体系将是历史的必然选择。在人口治理方面，中国须确立强权利、厚福利、重结构、求发展的价值取向，以人的全面发展、家庭的幸福发展、人口的优化发展和社会的和谐发展为目标导向，实现人文治理、经济治理和社会治理的有机融合。
关键词：
低生育率；少子化；人口治理；优化生育；人口优化收稿日期：2020-11-07
作者简介：穆光宗，男，浙江象山人，北京大学人口研究所教授、博士生导师，主要研究方向为人口与发展、人口政策与战略、社会老年学。
婚配失衡和婚姻挤压、年轻人力资源短缺（如招工难和招兵难）、人口自身可持续发展能力堪忧等等。诸多问题接踵而至，拉开了低生育时代新人口危机的帷幕。按照这种趋势，中国人口结构失衡将进一步加剧，养老困局也会更加严峻。
无疑，中国人口即将迎来一个历史性的转变，即人口转向负增长。这意味着人口将大幅减少。近年来中国人口出生率和出生数双降折射出低生育率、少子化和人口失衡发展的巨大威胁，年轻人口储备不足而长寿人口剧增将形成影响中国未来
经济社会发展的战略劣势。人口问题治理的战略取向该何去何从？本文的答案是从限制生育转向优化生育，从人口控制转向人口优化。
一、重新认识人类的“人口”
在19世纪，法国著名思想家孔德说过一句话，非常深刻，即人口就是命运，就是国家的命运，就是国运民生。有什么样的人口就有什么样的国家，就有什么样的未来。从某种意义上来说，这句话或许彰显了人类人口某种隐秘的历史性作用。通常认为，人民、乡土和文化构成了文明的三要素。如果说包含着各色资源、各种环境的乡土代表着文明的基石，那么人民或者人类就代表着文明的主体，而包含着价值观和生活方式的文化则代表了文明的灵魂。由此可见，人口在人类文明发展史中的重要地位。
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数量是人口的表象，但人口不是简单的“人数”。人口人口，一人一口，人代表了人口的主体性和社会性，口代表了人口的数量性和统计性。人决定口，口影响人，这就是人本主义人口观。人口问题既包括了人的问题，也包括了数的问题。人口内涵极其丰富，我们需要不断认识人口规律，深刻把握人口动向，实现人口持续发展。最近几年，我国《政府工作报告》中的有关提法发生了耐人寻味的变化。从2015年开始，“计划生育基本国策”的说法就开始淡出《政府工作报告》，2016年《政府工作报告》没再提“基本国策”这往往用来强调计划生育重要性的四个字，也没再提“计划生育”这等而次之的四个字，深有“去计划生育”的味道。①2020年，党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议也没有再提“坚持计划生育基本国策”。
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我们需要深刻理解人口发展的特性：
首先，人口是慢变量，具有周期性、阶段性、历时性、渐进性、滞后性等特点。就像“温水煮青蛙”一样，人口问题治理也需要防微杜渐。当问题处在萌芽期时，就需要及早发现和识别各类“人口潜问题”，早做预防。相反，如果等问题显化、成熟、爆发之后再去进行末端治理，往往木已成舟，为时已晚，事倍功半，事与愿违。中国是一个人口大国，问题
繁多，更需要关注潜问题和小问题的“前端治理”与强调连续性、联系性和统筹性的“过程治理”。当下，中国的人口问题有的还处在“潜伏期”，有的已经到“爆发期”。
其次，人口增长可分为转变增长和惯性增长（正惯性和负惯性）。人口惯性规律告诉我们，人口的性别年龄结构一旦生成，人口的发展将是不以人的意志为转移的一个过程。中国早在20世纪90年代初期就开始积累人口负增长的能量，一旦过了人口负增长的历史拐点，就会面临人口雪崩、人口坍塌和人口内爆的巨大风险。从相关预测结果看，目前我国正在接近这个人口大转折的拐点。
再次，人口发展还有平衡性和持续性的内在要求。人口的健康发展本质上要求性别平衡和代际平衡，否则人口均衡发展就只是一个幻想。我国人口和社会发展正面临着日趋严峻的几大挑战，即男女比例严重失调的性别失衡将导致严重的婚姻挤压、性犯罪、性压抑和性苦闷问题，少子化和老龄化夹击下的人口代际失衡将引发大面积养老安全和人力短缺问题，快速城市化过程中人口区域再分布和倾斜的问题引发城市繁荣拥挤而乡村凋敝空心的二极现象，以及节假日期间由于人口推力—拉力的作用导致某些区域人口过度集中和密集，等等。
这几个方面说明人口发展是有规律可循的。我们需要实事求是地看待、尊重、敬畏和把握人口发展的规律。
交通安全班会二、中国的人口转变及其问题转型
人口转变过程是多维的，不仅指出生率、死亡率和自然增长率三率组合类型在统计学意义上显示出的“人口指标转变”，而且涉及社会学意义上的“人口问题转型”。改革开放以来，中国经过40多年急剧的
人口转变，目前已经不可阻挡地进入了人口少子化和老龄化并存、人口性别生态严重失衡、人口快速向城市集聚的人口新时期和新常态。中国今后面临的人口危机已经不是人口增长过快过多的人口总量问题，而是人口少子化背景下的人口总量萎缩问题，以及人口老龄化、人口性别失衡、人口供求失衡等诸多问题。
①这里的“计划生育”在惯常的理解中是指政府主导的、以行政手段操作的人口控制方法，譬如“一环二扎”、强制堕胎等。
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低生育和少子化是一个令人担忧的人口萎缩和亏损的过程。少子化就是0—14岁的少儿人口增量减少、比重下降的过程以及生育率持续低迷的趋势和现象，包括人口的少子化和生育的少子化两层含义。少子化在15—20年后会导致“少劳化”，即新增劳动年龄人口（16—59岁）总量萎缩乃至供应不足。20世纪80年代初期我国开始初始少子化，0—14岁的少儿人口比重从1982年的33%下降到1990年的22%；进入21世纪，演化为严重少子化，2000年少儿人口比重为18%，2010年下降到16.6%。长期低生育和少子化严重削弱了人口可持续发展的潜力，呈现了人口弱持续发展的前景。[1] 2015年7月底，联合国人口署发布的《2015年世界人口展望》指出，至本世纪末中国人口数预测值为6.13亿，即相对于2016年中国将有50%以上的人口消失。在不到百年时间里，中国将从人口大爆炸反转为人口大
坍塌，人口危机日趋深化。这一问题的根源在于持续的低生育率和人口少子化，继而引发劳动年龄人口的持续减少。按照高、中、低三种生育率参数的假定，人口大趋势都是减少的，区别只是人口下降的幅度不同。未来的人口趋势肇始于当下和过往的生育状况。中国人口负增长的具体时间取决于生育率的变化，但基本可以肯定会发生在联合国的中方案和低方案之间。
康复大学人口负增长大局已定，不管我们如何调整生育政策，0—14岁少儿人口的减少是个必然趋势。要知道少儿人口是未来的消费主力和主要劳动力，少儿人口的减少带来的直接后果是未来内需不振以及劳动年龄人口减少，16—59岁劳动年龄人口自2012年开始平均每年减少几百万。日本是前车之鉴，日本在2005年就已经出现人口负增长，与此同时，日本经济经历了十年以上的萎靡不振。年轻人越来越少，社会趋于保守，创新能力和社会活力都会大大下降。
黄金年龄段的劳动年龄人口是一国经济社会发展的主力军，青壮年人口的规模和比重是展现一国“人口实力”的敏感指标和重要指标。自2012年中国劳动年龄人口首次下降以来，截至目前减少总量已超过2600万人。2010年第六次人口普查数据显示，中国新生儿人口在20世纪90年代快速减少，从1990年的2800万直线下降到1999年的不足1500万。从2015年开始，22—31岁女性在十年内将减少超过40%。低生育和少子化所引发的人力资源短缺、兵源短缺、劳工短缺、女性短缺、护工短缺、家政人员短缺、服务人员短缺等结构性人口短缺问题将接踵而至。人口红利逐渐消退，人口负债①“浮出水面”。
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中国人口已经接近14亿人左右的历史峰值，但前方却是风雪迷雾。未来十年内，人口的爬坡和下降都会非常缓慢，这个特性更让人迷惑，乃至无所察觉、掉以轻心。2017年，人口出生率和出生数双降引人注目，2018年出生人口比2017年减少200万，折射出低生育率和少子化的强大惯性、巨大威胁和潜在风险。根据国家统计局公布的数据，2019年全国出生人口比2018年减少58万人，我国出生人口连续三年下降。由于育龄妇女人数持续减少以及人们的生育意愿普遍低迷等原因，预计未来几年我国出生人口将会持续减少。这表明，“全面二孩”政策提升生育率的后续效应并不明显。2017年很可能是二孩出生可遇不可求的最高峰，生育母体和生育意愿大转变的事实警示我们，“婴儿潮”②恐怕是一去不复返了。历史数据表明，1990年以后全国出生人口显著减少、持续下降，根据2010年人口普查数据，80后、90后、00后的数量分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿。可见，90后比80后少了3100万人，00后又比90后少了4100万人。
作为一个早熟的低生育人口类型，由于“未富先少”，中国将面临巨大的系统性复合风险。③单一
①人口负债是指已经预先支付、今后要偿还的人口发展代价。参见陈友华：《人口红利与人口负债：数量界定、经验观察与理论思考》，《人口研究》2005年第6期。
②“婴儿潮”（baby boom）指的是在某一时期及特定地区，人口出生率大幅提升、新生婴儿显著增加的现象。英文中把在婴儿潮时期出生的婴儿称为“baby boomer”。“婴儿潮”这个词最初主要是指二战结
束后美国的“4664”现象：从1946年至1964年，这18年间美国新增出生人口高达7600万人，这个人群被称为“婴儿潮一代”。
③“未富先少”在崇尚多子多福的中国出现，是生育转变快于经济增长的类型表现，说明中国人口转变的基本特点，就是干预性、诱催性、快速性与早熟性。“未富先少”与“未富先老”结合，说明人口少子化不仅是中国特色老龄化即“底部老化”（少子老龄化）的一个重要成因，而且
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的人口数量问题转向综合的人口发展问题，比如生育少子化问题、人口老龄化问题、人口性别失衡问题、流动人口社会融合问题、独生子女人口发展风险问题、计划生育家庭的养老和幸福问题等。显然，低生育的实现并不意味着人口问题的终结，而是伴随着人口问题的转型，即从人口总量问题转向了人口结构问题。人口问题的转型事关国家民族的前途命运，关乎人口政策和社会政策未来走向，不能不引起全社会的关注。
当下，新的有关人口和生育问题的社会共识正逐步形成：喇叭沟门
第一，中国生育率确实很低而且过低，平均生育水平大致在1.3以下，目前处于全球最低水平。根据很多调查推算，我国育龄人口平均生育意愿在1.6—1.8之间，但由于生育成本和其他条件的约束，实际生育水平低于1.5甚至1.3。
长期以来，我国重视人口总量和规模却忽视了人口结构，在消极的人口治理观下，用“计划生育”大做减法，试图扼制每年出生人口的增长。早在20世纪90年代初期，中国就进入低生育率国家行列，掉入“低生育陷阱”。其时社会平均生育水平开始低于更替水平，总和生育率在2.2左右。这个陷阱一开始可以说是“政策性陷阱”①，平均生育1.5个孩子已然是超低生育，而当时的计划生育政策追求的却是生育率越低越好，少生就是一切。90年代中期以来，所有全国人口调查结果一致显示总和生育率一直处于1.5以下的低水平。后来是“文化性陷阱”，这是因为国人的观念发生了根本变化，让生都不敢生、不愿生，然而我们并没有对此作出迅速反应和及时调整。世纪之交时，统计数据显示，中国进一步掉入更加难以跳出的政策性、文化性双重“超低生育陷阱”②，总和生育率在2010年跌至1.18，2015年只有1.05，在大城市甚至低于1。2013年底，“单独二孩”政策姗姗来迟，千呼万唤的“全面二孩”政策更是迟至2015年10月才公布。
第二，当下中国的低生育率有一种自我固化和强化的特点。在低生育文化形成背景下，出现了意愿性、稳定性和持续性低生育现象。目前观察到的中国低生育现象有四大特点，即内生性、内卷性、稳定性和长期性。[2]80年代以来，经济社会发展导致家庭的生育成本急剧上升。中国生育文化在一孩化政策的挤压下发生了畸变，有子万事足，无后万事空，家庭资源富集于独生子女身上，产生了很多“小皇帝”和“小公主”。无论穷达，几乎所有家庭都怕亏了孩子，怕他们输在起跑线上，于是在富养和孩奴模式中宠溺孩子。令人始料不及的是，从怀孕到生产再到抚养孩子的生活成本、住房成本、教育成本
、机会成本、人力成本、时间成本等纷至沓来，逐年攀升，使许多家庭不堪重负，对生育两孩的热情急剧衰退，进而导致中国生育水平迅速下降。此外，长期以来限制生育政策下形成的少生光荣、超生罚款和多生违法的计生文化也潜移默化地影响了国人的生育态度及其选择。过犹不及，古有明训。未来中国将为提振生育率的新人口目标付出艰苦的努力。
第三，从全球经验看，超低生育率有百弊而无一利。除了保持了适度生育水平和丰沛人口活力的美国外，几乎所有其他发达国家都清醒觉知到了低生育的诸多问题、风险并严阵以待，通过鼓励、补贴和奖励生育等种种福利性措施加以回应。世界上大部分国家都针对儿童实施不同类型的现金补贴制度。发达国家通常会给所有养育儿童的家庭发放儿童津贴，例如丹麦、法国、英国、加拿大等。而广大发展中国家由于财政能力有限等原因，通常只会选择贫困家庭的儿童给予资金支持。俄罗斯政府为鼓励生育，提高了头胎和二胎生育补贴金额，延长了为多子女家庭提供资助的“母亲基金”计划，并不断扩大其他生育补贴覆盖范围，以此提高国民生育积极性。日本政府不惜投入重金，实现3—5岁孩子幼儿园费用全免，3岁以下来自低收入家庭（年收入在22万元人民币以下）的孩子保育费用全免。从2014年开始，日本将产假工资由在
是一个独立的人口过程，人口少子化和人口长寿化（老龄化）构成了两极运动，形成撕裂人口年龄结构的对抗性人口态势。
①有学者计算得出，我国政策生育率大概是1.47。参见郭志刚、张二力、顾宝昌、王丰：《从政策生育率看中国生育政策的多样性》，《人口研究》2003年第5期。
②根据笔者的研究和理解，“超低生育陷阱”包含了两层含义：一方面是人们的生育意愿持续、普遍低于平均生育两个孩子；另一方面，在人口统计指标上，总和生育率相对稳定地低于1.5甚至1.3，持续多年低于生育的更替水平。
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岗工资的1/2提高到2/3，让女性放心生、放心养。新加坡政府则设立了一笔专门的国民生育基金，每个家庭生育第一个和第二个孩子会得到6000新加坡元的奖励。如果一个家庭生育3个孩子，政府奖励的婴儿花红津贴约为4.4万新加坡元。林林总总的鼓励生育措施或多或少地发挥了作用，这是基于一个基本的经济学假设：生育可以看作是一种经济行为。
第四，各国经验表明，“下山容易上山难”，降低生育率比较容易做到，但提升生育率却要难得多。只有当生育从“负担”和“担心”变成“权利”和“福利”，鼓励生育措施才能发挥出应有的效果。当低生育成为一种文化时，要改变人们的观念和行为就不太容易。
第五，中国的低生育现象与计划生育政策关系密切。计生政策主导下的生育率快速下降和人口转变破
坏了人口生态的平衡性和人口结构的协调性。人口大国早熟的低生育现象具有某种隐蔽性和欺骗性，使得一个表面上人口总量还在增长的国家忽视了内在的人口平衡（population balance）问题，人们对持续多年的低生育危机不敢相信也不愿承认，从而延误了低生育问题治理的宝贵时机。显然，只有在意愿生育水平高于政策生育水平的前提下，放宽生育政策才会产生提升生育率的实际效果。
中国正迎来史无前例的人口总量萎缩和结构畸变的大变局，面临着复杂的新人口危机的全面挑战。2016年初“全面二孩”人口新政实施以来，短期内可见的变化是出生人口构成中二孩占比有所上升，一孩占比则相对下降，这是二孩生育政策权限扩大效应使然。这种相对的升降变化扑朔迷离，难以一言以蔽之。生养孩子的确是很大的负担，需要很大的勇气。“一孩都不敢生不愿生，何谈二孩？”这样的零生育、负生育、拒绝生育、逃避生育的观念和行为正在中国的90后新生代育龄人口中蔓延，这是釜底抽薪的革命性生育文化变迁。
三、计划生育需要回归和转型：布袋木偶戏
彻底还权于民与及时造福于民
我国的计划生育需要取消对生育行为的行政管控，同时完成计划生育的自我变革和重新定位。计划生育的本意即家庭计划，我国在将其翻译成外文时也是用的家庭计划（family planning），但实际执行时却是国家计划（national planning），是出生控制（birth control）。计划生育的回归就是将生育决
策权还给家庭，彻底还权于民，实施完整的家庭计划，彻底放开生育管制；计划生育的转型就是改善生育条件和生育环境，承认生育固有的社会性和外部性，增进生育福利，鼓励奖励生育，让生育成为千家万户的社会福利而不是人生负累。
头像女可爱卡通“尊重生命、还权于民”的意义在于从根本上转变国家和社会对生育和人口的负价值观。①人是第一可宝贵的，每个人的生命不仅独一无二，而且无比珍贵。人脑具有的创造力是人类社会“最后的资源”（ultimate resource），人类的未来具有无限的可能和光明的前景。人立尔后万事举，人是决定性因素，人口是人力和人才产生的母体。在高度重视劳动力人口素质以及国民创新能力培养和发挥的国度（如美国、日本、德国、以色列等），一再上演“以人力补天力之不足”的人口经济奇迹。
生育权是天赋人权，这是全球共识。“权利贫困”②是深度贫困，意味着人口主体性的丧失，意味着人类发展的不足和失败。天地之大道曰生，尊重生命的出生权利是人口发展必须坚守的伦理底线。1968年世界人权会议通过的《德黑兰宣言》早有答案：“父母享有自由负责地决定子女人数及其出生间隔的基本人权。”1974年，在布加勒斯特召开的首次世界人口与发展大会通过了《世界人口行动计划》，其中对生育权作了如下定义：“所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育孩子的数量和生育间隔并为此而获得信息、教育和手段的基本权利；夫妇和个人在行使这种权利时有责任考虑他们
①2003年元旦，笔者参加了国家人口计生综合改革项目，赴甘肃酒泉调研，在调研报告中首次提出计
划生育改革须“还权于民”。参见穆光宗、彭现美：《以人为本：酒泉地区人口与计划生育综合改革探索》，《人口学刊》 2005年第6期。
②笔者提出“权利贫困”，意在指出复杂的贫困现象背后存在着大量社会保障匮乏和社会支持不力的情况。这种贫困是外生性的，是公民权利得不到重视和保护的产物，是社会政策缺位和支持力度不足的反映。对此，需要在完善社会政策和制度体系方面下足功夫，寻找出路。
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