民国时期行政区划

民国时期行政区划

一. 民国时期政区设置

（一）历史背景

1911年辛亥革命推翻了清朝统治，结束了两千多年的执着作文 君主专制制度，中华名国诞生。

民国元年1月1日，孙中山就任临时大总统，成立中华民国临时中央政府。2月12日，

清宣统皇帝退位。4月1日，孙中山正式辞职，由袁世凯任临时大总统。5月，临时政府前

往北京。

民国四年12月12日，袁世凯窃果称帝，此后进入北洋军阀政府时期。

中华民国承袭了清朝的领土疆域。在南京临时政府时期，由孙中山签署颁布了《中华

民国临时约法》。其中第三条规定：中华民国领土为二十二省、内外蒙古、西藏、青海。此

外，台湾省人处在日本占领之下。由于时间较短，临时政府来不及对地方行政区划有所建置。

北京政府初期，沿袭的二十二省为：直隶省（治天津）、奉天省（治沈阳）、吉林省（治

吉林）、黑龙江省（治龙江）、山东省（治历城）、河南省（治开封）、山西省（治阳曲）、江

苏省（治江宁）、浙江省（治杭州）、安徽省（治怀宁）、江西省（治南昌）、福建省（治闽侯）、

湖北省（治武昌）、湖南省（治长沙）、广东省（治番禹）、广西省（治浥宁）、云南省（治昆

明）、贵州省（治贵阳）、四川省（治成都）、陕西省（治长安）、甘肃省（治翶兰）、新疆省

（治迪化）。另有顺天府仍沿清旧制；内外蒙古、青海、西藏等地方，均维持原状；台湾省

仍有由占。

地方的行政区划，清末为省、道、府、州、县（厅）五级，拟改为省、县两级未实行。

民国二年（1913年）1月，政府公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，废除州、存道

县、实行省、道、县三级的行政区划体制。随后于民国三年（1914年）开始，进行一系列

行政区划的调整。

（附注：此图扫描于中国历史地图册——民国时期行政图）

（二）不同级别行政区划的调整

1.省级区划调整

民国三年（1914年）5月，顺天府属宁河、大城、新镇、文安四县划归直隶省。其余

所属廿县，皆明确归顺天府管辖，原受制于长官者，一切罢去。同年10月，顺天府改制，

原辖区域设置京兆地方。

民国三年（1914年）4月，从四川省析出川边道及金沙江以西原昌都府等地区，设置

相当于省一级的川边特别行政区（至康定）。

民国三年（1914年）7月，清末原拟设省的热河、察哈尔、绥远三地区，设置相当于

省一级的热河特别行政区（治承德），察哈尔特别行政区（借治万全）、绥远特别行政区（治

归绥）。

民国三年（1914年）8月，阿尔泰办事大臣辖区、改设置阿尔泰（游牧）地方（治

承化寺），直隶中央。直至民国八年（1919年）6月，裁撤阿尔泰地方，将其划入新疆省，

次年改置阿山道。

民国十三年（1924年），苏联归还原沙俄占中东铁路沿线地方行政权，即沿铁路两侧

各30华里范围，设置“东省特别行政区”，主管机关驻滨江（哈尔滨），这是一种特殊的

相当于省级的政区形式。

民国十五年（1926年）秋，民国政府在北伐中设置汉口特别市。

2.道级区划调整

民国三年（1914年）6月，《政府公报》发布大总统申令，公布各省所属道区域名单，

基本沿袭清末道的区域，但道名有较多更改，全国共设九十三道。同年8月，河南省的河

北道尹，由武徙移驻汲县。同年10月，安徽省安庆道的滁县、全椒、来安三县与淮泗道

的六安、英山、霍山三县互划。民国九年（1920年），黑龙江省增设绥兰道；新疆增设塔

城道、焉耆道；四川省增设川边道；湖南省撤销武陵道。

3.县级区划调整

从民国三年（1914年）起，各省先后进行裁府、州、厅并县的工作。对于盟旗制度

仍照旧实行；西北、西南地区保留土司制度；一些新开发或改土归留地区，准备设县

而条件不成熟者，则先设置设治局。

（三）不同时期行政区划的调整

1. 北洋时期

中华民国建国初期，承袭清朝旧制。不同之处在于废除府，将所有不管县的州、厅全

改为县，1914年时在省县之间设置93个道。当时的省份依当时顺序排列，有直隶、奉天、

吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、

甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州等22省。北洋政府在22个省之外设了京兆地

方、热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域，西藏、外蒙古、青海3个地方，另保留阿

尔泰、塔尔巴哈台、伊犛3地区（后均并入新疆省）。

2. 训政时期

北伐后，国民政府废除了道，另外设立了专署（即行政督察区），作为省的派出机构，

一个专署管理十几个县。国民政府北伐后，改直隶、奉天2省为河北、辽宁，并京兆特别区

入河北，将热河、察哈尔、绥远、川边、宁夏、青海改建为6个省（川边特别区改建西康省），

总计28个省，另外加上西藏、蒙古2个地方，以及分自俄、英收回的东省特别区、威海卫

行政区。国民政府并设立特别市（即直辖市），先后设置南京、上海、北平、天津、青岛、

武汉（后改名为汉口）、广州(后降为省辖市，抗战胜利后再升格)、西京（后降为省辖市，

抗战胜利后改称西安并再升格）、重庆（抗战时期设置）等9个特别市。此外，东北政务委

员会自设兴安屯垦区，西南政务委员会曾一度设立琼崖特别区，马仲英则一度自设河西省，

惟除了琼崖特别区系获国民政府报准外，均为地方私设省级政区。

类别 数目 1931年以前的中华民国行政区

安徽 | 云南 | 河南 | 河北 | 甘肃 | 广西 | 广东 | 贵州

| 吉林 | 江西 | 江苏 | 黑龙江 | 湖南 | 湖北 | 山西 |

山东 | 四川 | 新疆 | 绥远 | 青海 | 浙江 | 陕西 | 察哈

尔 | 宁夏 | 热河 | 福建 | 辽宁

南京 | 上海 | 青岛 | 汉口 | 天津 | 北平 院辖市 6

威海卫行政区 | 东省特别行政区 | 川边特别行政区 行政区 3

西藏地方 | 蒙古地方 地方 2

省 27

二. 民国时期行政管理体制

清末民初，地方各省的管理秩序书房对联 比较混乱，大多是各自为政。1913年1月北洋政府颁

布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》、

《划一现行各县地方行政官厅组织令》、《划一现行中央特别地方行政官厅组织令》，试

图将各类机构和称谓统一起来，实现逐步的规范化。但是，整个民国时期的地方行政机构

和职权的局部，一直处在不断调整变化的过程之中。

(一).省充血渗出性胃炎 级行政机构与职权

根据地方实行军民分治的规定，各省设立划一的“行政公署”，设民政长一人，为全省

最高行政长官，由大总统任命，职掌全省行政政务。省行政公署下设内务、财政、教育、实

业四个司和一个总务处，各司置司长一人，由民政长提名，报经国务总理呈总统简任，掌管

本司事务。1914年颁布《省官制》后，省民政长改称为省巡按使，省行政公署改称为巡按

使公署。公署设置也改为政务厅和财政厅，政务厅下设总务、内务、教育、实业四科，财政

厅所掌事务“则合以前各省国税厅筹备处之职掌”，[1]管理全省财政。

1916年袁世凯死后，北洋政府下令改行政长官名称为省长，省行政机关为省长公署。

并又先后颁布了《教育厅暂行条例》、《实业厅暂行条例》、《各省区警务处组织章程》，

在省长公署设立教育厅、实业厅和警务处，主持全省的教育、实业和警察行政，同时调整内

政厅职能，撤销其原来下设的教育科和实业科。

1921年6月，北洋政府颁行《省参事会条例》，于是，各省相继建立起“省参事会”。

作为省行政的辅助性机构，由会长和省参事员12人组成，省行政长官担任会长，由会长任

命秘书若干，负责办理有关会务事宜。参事员分为委任、聘任、和选任三种，待遇分为专任

和兼任两种。依照规定，参事会会议形成的决议，交由省行政长官执行，但是，省行政长官

如有异议，条例并未规定是否可以行使享有否决权。

1928年国民政府在全国确立统湿热体质吃什么药 治地位后，以省政府作为地方行政最高机关，负责综理

全省行政事务。根据《修正省政府组织法》的规定，省政府采用“合议制”，又国民政府任

命委员若干人组成省政府委员会（人数屡变），设省政府主席一人。省政府主席的主要职权，

有负责召集省政府委员会，代表省政府执行委员会形成的有关决议，负责监督全省行政机关

的职责履行，处理日常或紧急事务。省政府委员会的主要职权是，通过会议讨论处理全省政

务，制订和发布省单行法规，决议全省预算、决算，决议执行国民政府委托事项，监督地方

自治事项，以及社会治安和全省所属官员任免等。

省政府委员会下设：民政厅、财驴肉做法 政厅、教育厅、建设厅等，以及秘书处和各直属处局机

构。厅设厅长一人，由国民政府任命省政府委员兼任，并规定各厅长之人选的学识与经验，

应与所任职务相当，否则不能任命。省政府所设厅的数量和名称，存在着数次变更，前后并

不一致，而且各省之间也有差异。省政府委员会主要设置机构的职权如下：民政厅负责提请

任免县市行政官吏，县市所属地方自治及其经费事宜，警察保卫，卫生行政，赈灾救济，劳

资争议，宗教礼俗，土地丈量，以及选举和禁烟等。财政厅负责省税和公债，省政府预算和

决算编制，省库收支，公产管理，以及有关财政事宜。教育厅负责省级学校，社会教育，学

术团体，图书馆、博物馆、公共体育场管理，以及有关其它教育事宜。建设厅负责公路和铁

路建设，河工和航道工程，不属于土地行政的其它测量，以及有关其它建设行政事宜。实业

厅负责农林、蚕桑、渔牧、矿业的计划管理以及监督、保护、奖励等，耕地整理，开垦荒地，

农田水利，改良农业，动植物病虫防治，工商业的保护、监督、奖励，工厂商埠，商品展示

及检查，度量衡推行与检查，农会、工会、商会、渔会及其各类企业团体的管理，以及其它

实业行政事宜。除上述各厅之外，省政府还有一些直属机关，主要有保安处、警务处、统计

处、会计处、卫生处、人事处，以及禁烟委员会等。

(二).道级行政机构与职权

北洋政府将此前的道延续下来，并将它划一为省与县之间的一级地方行政机构，一般各

省所设道的数量在3至4个不等，也有6至7个的，全国共设90余个道。道所管辖的县，

少则3至5个，多者甚至达到40余个。道的行政长官称为观察使，“由该管清新文案 省民政长官呈

由国务总理呈请大总统简任”，道政府称为观察使署。根据1914年公布的《道官制》规定，

观察使改为道尹，观察使署便被改为道尹公署。衣服如何消毒 道尹的职权是：管理道内行政事务，考核道

内行政管理，颁布辖区单行规章，节制调遣辖区巡防警备队，监督道内财政司法等。

道尹公署下设内务、财政、教育、实业四科，各科置科长一人，掌管本科事务。此外，

设秘书一人，掌管机要事项；设技正、技士若干，掌理技术事宜。

当时，各省为了使道尹有效实施职权，制定了出巡制度。有的是定期出巡，有的是临时

出巡，按照章程规定，各道道尹无论一次巡完或分次巡完，每年必须在道内亲自巡历一遍。

1924年6月，北京政府内务部根据《中华民国宪法》第124条“地方划分为省县两级”

的规定，宣布各省废除道。虽然，裁撤通令于7月1日起实行，各省实行的不多，加之曹锟

政府很快垮台，迟迟未能废置。国民政府确立在全国统治之后，于1930年做出正式裁撤决

议，道作为一级行政的地位才被完全取消。

鉴于省县两级行政间存在的实际空档问题，国民政府行政院出于军事围剿目的先后出台

了《各省行政督察专员暂行条例》、《行政督察专员公署组织暂行条例》，在省县之间划定

行政监察区，设置行政督察专员公署。公署由行政督察专员主事，专员承省政府之命，推行

法令，负责监督指导辖区内各县市行政。公署类似于此前的道官署，但其职权更多则是带有

监督性质。虽然，行政督察专员制度由临时性设置逐步转为一种定制，却并未能成为一级地

方行政机构，其职能应该属于省政府的辅助机构，1941年10月公布《战时各省行政督察专

员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》后，与区保安司令部合并，专员兼司令，公署也

改称为“行政督查专员兼区保安司令部公署”。

(三).县级行政机构与职权

推翻清王朝以后，北方与南方在县行政制度上比较混乱，北洋政府于民国初年颁行“划

一令”和《县官制》后，所有地方的府、厅、州一律改称为县，县行政长官改称为县知事，

县行政机关改称县知事公署，从而统一了地方基层行政机构。根萝卜的英文 据规定，县知事的职权是：

发布县令或县单行章程，任命所属县内科长、科员、技士等各级行政官员，监督和处置所属

人员，以及调用本县警备队维护地方治安，主持编制辖县的预决算工作，还有立法的提议权、

复议权、议案撤销权，并可以监理本县的审判和检察事务等。部分县设有县佐一职，往往设

于县境内要津之地，其驻地与县知事不同城为原则，职权是佐理县知事，承县知事之命办理

政务。

进入20年代后，一些省的县行政长官改称县长，在1923年制定的《中华民国宪法》中

规定，“县设县长”，但各省却实行不一。国民政府建立后，明令全国各县一律改用县长制，

未裁撤的县佐改称副县长，县知事公署改称县政府。

原县知事公署下设若干科、局、所等机构，分别负责办理民政、土地、财政、实业、建

设、治安、教育、会计等事务。各科设科长一人，科员若干，均由知事失眠睡不着图片 任免，并对其负责。

后来，根据《县组织法》和《修正县组织法》的规定，各县按照其区域面积、户口和财赋多

寡、政务繁简，分成三等。县政府设秘书1人，秉承县长办理机要、总核文件、承办职员进

退 及掌管不属于各科的一切事项。县政府统一设置公安、财政、教育、建设4局，必要的

经批准，还可增设卫生、土地、社会、粮食管理等局。此后，国民政府还有过“县政府科局

合署办公”、“裁局设科”等制度变更。其实，“各省之县，局科之分合，先后既不同，组

织亦不一致，错综纷纭，变化多端”。[2]

县以下行政基层组织，在北洋政府时期，依然沿用了清末的《城镇乡钢琴学习 地方自治章程》，

各省一般实行的是区、乡（镇）制。区有区公所，设区长；乡有乡公所，设乡董、乡佐等。

民国政府建立后，逐步实行了保甲制度。