最高法案例：对国有土地上的房屋进行征收，签订征收补偿协议的前提是市、县级

最⾼法案例：对国有⼟地上的房屋进⾏征收，签订征收补偿协议的前提是市、

县级

最⾼法案例：对国有⼟地上的房屋进⾏征收，签订征收补偿协议的前提是市、县级⼈民政府已作出征收决定

裁判要旨

1.对于国有⼟地使⽤权收回的两种法定途径

⾏政机关收回国有⼟地使⽤权的两种途径：⼀是，当时有效的《中华⼈民共和国⼟地管理法》第五⼗⼋条第⼀款规定的

国有⼟地使⽤权的收回程序，即“有下列情形之⼀的，由有关⼈民政府⼟地⾏政主管部门报经原批准⽤地的⼈民政府或

者有批准权的⼈民政府批准，可以收回国有⼟地使⽤权：（⼀）为公共利益需要使⽤⼟地的；（⼆）为实施城市规划进

⾏旧城区改建，需要调整使⽤⼟地的；（三）⼟地出让等有偿使⽤合同约定的使⽤期限届满，⼟地使⽤者未申请续期或

者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停⽌使⽤原划拨的国有⼟地的；（五）公路、铁路、机场、

矿场等经核准报废的。”大象的英语 ⼆是，《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》第⼗三条第三款规定的征收国有⼟地上房屋同时收

回国有⼟地使⽤权程序，即“房屋被依法征收的，国有⼟地使⽤权同时收回。”

2.签订补偿协议的前提是市、县级⼈民政府已作出征收决定

利通区政府在本案⼀、⼆审诉讼及⾦银滩镇政府在本案⼆审诉讼中主张系依据《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》的相

关规定决定对国有⼟地上的房屋进⾏征收，亦是缺乏证据⽀持。依照《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》第⼆⼗五条第

⼀款的规定，房屋征收部门与被征收⼈可以签订补偿协议。但依照该条例第⼗三条第⼀款等条款的规定，签订补偿协议

的基本前提是市、县级⼈民政府已作出国有⼟地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这⼀基本前提。

裁判⽂书

中华⼈民半晌拼音 共和国最⾼⼈民法院

⾏ 政 裁 定 书

（2020）最⾼法⾏申8309号

再审申请⼈（⼀审原告、⼆审上诉⼈）：吉林郭尔罗斯农村商业银⾏股份有限公司（原前郭县农村信⽤合作联社）。住

所地：吉林省松原市乌兰⼤街248号。

法定代表⼈：徐茂友，该公司董事长。

委托诉讼代理⼈：蒋伏星，北京市盈科（银川）律师事务所律师。

委托诉讼代理⼈：张贵福，吉林车宏伟律师事务所律师。

再审被申请⼈（⼀审被告、⼆审被上诉⼈）：宁夏回族⾃治区吴忠市利通区⼈民政府。住所地：宁夏回族⾃治区吴忠市

利通区朝阳东街111号。

法定代表⼈：李⽟⼭，该区⼈民政府区长。

委托诉讼代理⼈：杨伏华，宁夏昊德律师事务所律师。

委托诉讼代理⼈：王亚洲，宁夏昊德律师事务所律师。

再审被申请⼈（⼀审被告、⼆审被上诉⼈）：宁夏回族⾃治区吴忠市%uD7%uD7%uD7%uD7镇⼈民政府。住所地：宁

夏回族⾃治区吴忠市%uD7%uD7%uD7%uD7镇。

法定代表⼈：王志武，该镇⼈民政府镇长。

委托诉讼代理⼈：赵春娟，宁夏昊德律师事务所律师。

⼀审第三⼈：松原市九州⼤地商务代理有限公司。住所地：吉林省前郭尔罗斯蒙古族⾃治县平凤乡。

法定代表⼈：刘国军，该公司总经理。

再审申请⼈吉林郭尔罗斯农村商业银⾏股份有限公司（以下简称郭尔罗斯银⾏）诉宁夏回族⾃治区吴忠市利通区⼈民政

府（以下简称利通区政府）、宁夏回族⾃治区吴忠市%uD7%uD7%uD7%uD7镇⼈民政府（以下简称⾦银滩镇政府）⾏

政协议⼀案，宁夏回族⾃治区吴忠市中级⼈民法院于2017年7⽉4⽇作出（2017）宁03⾏初17号⾏政裁定，以郭尔罗斯

银⾏不具有原告诉讼主体资格为由，对郭尔罗斯银⾏的起诉，不予⽴案。郭尔罗斯银⾏上诉后，宁夏回族⾃治区⾼级⼈

民法院于2017年12⽉22⽇作出（2017）宁⾏终196号⾏政裁定，认定郭尔罗斯银⾏具有原告诉讼主体资格，撤销宁夏

回族⾃治区吴忠市中级⼈民法院（2017）宁03⾏初17号⾏政裁定、指令该院予以⽴案。宁夏回族⾃治区吴忠市中级⼈

民法院于2019年6⽉19⽇作出（2018）宁03⾏初19号⾏政判决，驳回郭尔罗斯银⾏的诉讼请求。郭尔罗斯银⾏上诉

后，宁夏回族⾃治区⾼级⼈民法院于2019年10⽉23⽇作出（2019）宁⾏终155号⾏政判决，驳回上诉、维持⼀审判

决。郭尔罗斯银⾏仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进⾏了审查。再审申请⼈郭尔罗斯银⾏的委

托诉讼代理⼈蒋伏星、张贵福，再审被申请⼈利通区政府的委托诉讼代理⼈王亚洲，再审被申请⼈⾦银滩镇政府的委托

诉讼代理⼈赵春娟参加了本院于2020年10⽉26⽇组织的询问活动。现已审查终结。

郭尔罗斯银⾏向本院申请再审，请求撤销⼀、⼆审判决，改判⽀持其⼀审诉讼请求，判决案涉《征地拆迁补偿合同》⽆

效。主要事实和理由为：（⼀）案涉合同据以签订的条件系重⼤且明显违法的⾏政⾏为，合同订⽴⽋缺合法依据,亦⽆任

何有效证据显⽰合同主体⼀⽅⾦银滩镇政府被授权在收地⼯作中订⽴《征地拆迁补偿合同》。1.利通区政府将案涉香椿是什么 ⼟地

视为集体⼟地⾃⾏决定征收，⽆法律依据。案涉⼟地系国有⼟地。该国有⼟地使⽤权由吴忠市⼈民政府依法出让，有权

决定案涉⼟地征收的⼈民政府应当是吴忠市⼈民政府，利通区政府⽆权决定收回案涉⼟地。2.利通区政府⽆权决定征收

案涉⼟地，其所辖⾦银滩镇政府代表利通区政府签订案涉合同，⽋缺事实和法律依据，属于重⼤且明显违法。3半边头疼 .其⼀审

提交的证据⾜以证明案涉房屋、⼟地处于司法查封状态。根据《国⼟资源部对收回被司法机关查封国有⼟地使⽤权问题

的批复》（国⼟资函403号），对于司法机关依法进⾏的查封，在查封期限内，⼈民政府不能收回国有⼟地使⽤权。利

通区政府收回案涉⼟地、房屋显然违反了该规定。（⼆）案涉房屋及⼟地的价值未依法予以评估，⾦银滩镇政府与九州

⼤地公司以协商⽅式签电子简历手机版免费 订案涉合同，适⽤错误的补偿标准，收地⾏为程序严重违法。（三）利通区政府违法收地，案涉

合同确定的补偿价格明显不公，严重损害其利益，参照适⽤《中华⼈民共和国合同法》第五⼗⼆条关于合同⽆效的规

定，案涉合同当属⽆效。（四）原审法院裁判违法，当地政府任性妄为。

本院认为，本案系再审申请⼈郭尔罗斯银⾏以再审被申请⼈利通区政府、⾦银滩镇政府为被告，就再审被申请⼈⾦银滩

镇政府与⼀审第三⼈九州⼤地公司于2017年2⽉28⽇签订的《征地拆迁补偿合同》提起的确认⽆效之诉。依照《中华⼈

民共和国⾏政诉讼法》第七⼗五条的规定，⾏政⾏为没有依据系重⼤且明显违法的情形之⼀。本案的核⼼问题是⾦银滩

镇政府与九州⼤地公司签订《征地拆迁补偿合同》是否具有依据。（⼀）关于案涉国有⼟地使⽤权的收回。案涉⼟地为

国有⼟地，案涉房屋为国有⼟地上的房屋。对于国有⼟地使⽤权的收回，法律规定了两种程序：⼀是，当时有效的《中

华⼈民共和国⼟地管理法》第五⼗⼋条第⼀款规定的国有⼟地使⽤权的收回程序，即“有下列情形之⼀的，由有关⼈民

政府⼟地⾏政主管部门报经原批准⽤地的⼈民政府或者有批准权的⼈民政府批准，可以收回国有⼟地使⽤权：（⼀）为

公共利益需要使⽤⼟地的；（⼆）为实施城市规划进⾏旧城区改建，需要调整使⽤⼟地的；（三）⼟地出让等有偿使⽤

合同约定的使⽤期限届满，⼟地使⽤者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停⽌使

⽤原划拨的国有⼟地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”⼆是，《国有⼟地上房屋征收与补偿条

例》第⼗三条第三款规定的征收国有⼟地上房屋同时收回国有⼟地使⽤权程序，即“房屋被依法征收的，国有⼟地使⽤

权同时收回。”从本案现有证据看，对于案涉国有⼟地使⽤权的收回，利通区政府、⾦银滩镇政府并未依法选择其中⼀

种途径。《征地拆迁补偿合同》载明利通区政府作出的2号通告系签订依据读书笔记500字 之⼀。利通区政府、⾦银滩镇政府亦是将该

通告作为证明签订《征地拆迁补偿合同》合法有效的证据之⼀予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收⾦银滩

镇四⽀渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体⼟地，⽤于⾦银滩镇美丽⼩城镇项⽬建设。”案涉⼟地系国有⼟地，

并⾮集体⼟地，不涉及集体⼟地征收，在拆迁范围法式奶油蘑菇汤 部分将“松原市九州⼤地商务代理有限公司⼟地及地上附着物”列⼊显

然⽂不对题。且本案没有证据证明利通区政府、⾦银滩镇政府系依照《中华⼈民共和国⼟地管理法》第五⼗⼋条第⼀款

的规定，完成“由有关⼈民政府⼟地⾏政主管部门报经原批准⽤地的⼈民政府或者有批准权的⼈民政府批准”的⾏怎样做红烧肉 政审批

程序后收回案涉国有衣服翻译 ⼟地的使⽤权，从⽽就“适当补偿”问题签订《征地拆迁补偿合同》。利通区政府在本案⼀、⼆审诉

讼及⾦银滩镇政府在本案⼆审诉讼中主张系依据《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有⼟地上的房

屋进⾏征收，亦是缺乏证据⽀持。依照《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》第⼆⼗五条第⼀款的规定，房屋征收部门与

被征收⼈可以签订补偿协议。但依照该条例第⼗三条第⼀款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级⼈民政

府已作出国有⼟地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这⼀基本前提。（⼆）关于案涉国有⼟地使⽤权及房屋的补

偿。当时有效的《中华⼈民共和国⼟地管理法》第五⼗⼋条第⼆款规定：“依照前款第（⼀）项、第（⼆）项的规定收

回国有⼟地使⽤权的，对⼟地使⽤权⼈应当给予适当补偿。”《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》第⼗七条第⼀款规

定：“作出房屋征收决定的市、县级⼈民政府对被征收⼈给予的补偿包括：（⼀）被征收房屋价值的补偿；（⼆）因征

收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”；第⼗九条第⼀款规定：“对被征

收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之⽇被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相

应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《征地拆迁补偿合同》第⼆条虽约定了“被征⼟地及房

应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《征地拆迁补偿合同》第⼆条虽约定了“被征⼟地及房

屋拆迁补偿”，但本案并⽆证据证明对案涉国有⼟地使⽤权及房屋的补偿系遵循《中华⼈民共和国⼟地管理法》第五⼗

⼋条或《国有⼟地上房屋征收与补偿条例》第⼗九条等条款的规定进⾏，相关约定显然缺乏依据。因此，在法律规定⾮

常明确的情况下，⾦银滩镇政府与九州⼤地公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成⽆效⾏

政⾏为。⼀、⼆审法院虽适⽤了《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第七⼗五条和《最⾼⼈民法院关于适⽤〈中华⼈民共和

国⾏政诉讼法〉的解释》第九⼗九条的规定，但认定⾦银滩镇政府与九州⼤地公司签订《征地拆迁补偿合同》不具有⽆

效情形，故构成适⽤法律错误，依法应予纠正。

综上，郭尔罗斯银⾏的再审申请符合《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第九⼗⼀条第四项规定的情形，应当再审。依照

《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第九⼗⼆条第⼆款之规定，裁定如下：

指令宁夏回族⾃治区⾼级⼈民法院再审本案。

审判长 李纬华

审判员 夏建勇

审判员 刘 平

⼆〇⼆〇年⼗⼀⽉⼆⼗七⽇

法官助理易旺

书记员韩岐