林德布洛姆《决策过程》

《决策过程》——林德布洛姆

查尔斯林德布洛姆（C．E．Lindblom）是美国著名政治经济学家，当代西方著名学

者，美国耶鲁大学经济学和政治学首席讲座教授。作为政治学家和比较经济学家，林德布洛

姆教授涉猎广泛且著述众多，主要著作有：《合并与资本主义》、《政治、经济和福利》、《决

策战略》、《民主的知识》、《决策过程》、《政治与市场：世界各国的政治——经济制度》、《可

用的知识：社会科学和社会问题的解决》等等。本文主要以《决策过程》一书为载体，对林

德布洛姆的渐进决策模式进行分析，并将其同提高的英语 西蒙的有限理性决策模式进行比较联系，从而

加深对渐进决策模式的理解。

一、《决策过程》一书的主要内容

本书主要分三个部分。第一部分林德布洛姆对政策分析进行了论述，并提出了几点质

疑。就这一点他提出了政策分析的一些局限性，因为在政治生活中，科学分析不能取代整个

决策，至多只是决策的工具。其中隐含了对理性决策模式的反对倾向，也为后面引出并论述

渐进决策模式做了铺垫。第二部分主要介绍权力的运用，对于构成决策的各个主体——公民、

政党、利益集团、直接决策者分别进行了分析，其中体现了林德布洛姆的多元主义倾向。他

认为权力散布于许多相互竞争的利益群体之间，政治是一个由竞争着的利益群体组成的领

域。并且他不认同整体的权力精英的存在，相反，他们认为许多社会精英和其他利益群体相

互竞争，但没有哪一个群体足够强大到独享权力。第三部分是对于整本书的一个补充内容，

主要是从宏观角度观察决策的整个过程，对政治偏爱、统治精英等问题进行了分析。

二、渐进决策模式

（一）林德布洛姆的渐进决策模型提出的理论基础

林德布洛姆从制度的角度出发，广泛地研究了制度对于提高人的生活质量的作用。他在

分析制度时，认为权威制度与市场制度均存在著自身无法克服的缺陷，洒脱随性淡然的句子 那么对一个社会来说，

偏向任何一方，都会出现严重的不良后果。但是，不论是市场制度还是权威制度，都不是单

一的模式，而是呈现出多样化的态势。基于现实中的两种基本对立的制度，林德布洛姆抽象

概括出两种贯彻不同理念的制度模式，并进行了客观的评价。模式I是知识指导型，模式II

是偏好引导型，他把两种模式通过互相作用、控制、协调而最大程度地整合为一个新认识模

式 III。在这个模式中，较暑假学习计划表 现实的途径是对这类关于整体的总趋势的决策应是渐进性的，是

在不断试错中找到最优解，这也就是渐进决策模式的雏形。

（二）林德布洛姆渐进决策模式的主要内涵

林德布洛姆认为，决策的过程只是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改而已。这

是一个渐进的过程，看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，从一点一滴的变化达到根本性

的变革，其实际速度往往要大于一次大的变革。决策过程是比较稳定的，不会造成社会太大

的波动，也避免了人们心理上的不适应。政策上的大起大落是不可取的，“欲速则不达”，它

会危及到社会的稳定。他这样总结道：“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者或

许看来不像个英雄人物，但他却是个正在同他清醒地认识到对他来说硕大无朋的宇宙进行勇

敢的角逐的足智多谋的问题解决者”。

渐进决策模式在现实中得以运用有三个条件：一是现行政策的执行结果是基本令人满意

的，后续政策的制定可以在现行政策的基础上进行制定；二是决策所面临的问题性质相对稳

定，若决策问题性质不同，则延续现行方案也是没有意义的；三是解决问题所需要的资源能

够持续获得。

三、对西蒙的有限理性决策模式和林德布洛姆的渐进决策模式进行比较

理性，是决策科学和传统决策模型中的核心概念之一。从哲学的意义上，理性（reason）

或理性主义（rationalism）是与经验主义（empiricism）相对立的。根据西蒙在他的著作《现

代决策的理论基石》一书中给出的定义：“理性指的是一种行为方式，是指在给定的条件下

和约束的限度内适合于达到给定的目标的行为方式。”然而，决策科学和决策分析中的这种

理性化倾向由于其人性假设前提“经济人假设”的局限，在实际应用中面临着种种困难，在

这种背景下，理性决策模型受到了另外两种模型的挑战，一种是赫伯特A西蒙的有限理

性决策模型，一种是林德布洛姆的渐进决策模型。

（一）二者的共同点

纵观西蒙的有限理性决策和林德布洛姆的渐进决策模式，可以看出，二者相似的地方

就在于对人类理性的怀疑，也就是对理性全能的反对与批判。

西蒙对理性决策模型的反思，是从它的“经济人”前提假设开始的。西蒙驳斥了古典

经济学理论认为经济人具有“客观理性”或“绝对理性”并且能够使利益最大化的观点，他

认为知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”

在实际行动中是不存在的，在此基础上提出了“有限理性”的决策模型。

有限理性决策理论认为，在决策过程中，必须区分事实与价值，因为价值偏好并不能

代替事实；必须区分手段与目的，因为一定的政策目的只是更远大政策目标的工具，理性只

存在于这样一种系列式、层级式的手段——目的的动态过程之中。事实上，现实政策分析和

政策决定的选择标准、评估标准不应当也不可能是最佳的，而应当也只能是满意的或次佳的。

只有建立这样的政策标准，才有可能实现政策理论与政策实践的统一，进而提高公共政策的

质量。

与西蒙相似，林德布洛姆对于决策中的科学分析的功用持有很大的怀疑。他认为政策

分析本身的局限性主要体现在：

（1）界说政策问题的困难。因为决策者并不是面对一个既定的问题，而是必须指认并

明确他们的问题。由于种种原因，在“问题”是什么这点上有各种争论的余地。没有任何可

以通过分析来解决这一争论的方法。

（2）问题的复杂性和不充分的信息。澄清和组织所有有关的价值观，排列所有重要的、

可能的政策选择，探究每个选择可能产生的无尽后果，然后将每一选择的多种后果同阐述的

目标进行比较——所有这些都超越了人类的智能，超越了一个决策者为解决问题所花费的时

间和精力，事实上也超越了他所能够得到的信息。

（3）确立目标或价值观的困难。作出一个决策，必然涉及到分析者的价值观问题。每

一个人的价值观不可能是相同的。因为分析无法证明任何人的价值观，也无法命令人统一他

们的价值观。更何况涉及到种种不同的利益集团的切身利益，在政策标准上达成一致意见更

是一件不可能的事情了。

（4）时间限制。人们即使有可能收集和组织足够的信息以确定地解决一个复杂问题，

但在现实的政治生活中，他们常常在分析远未完成之前就被要求做出决定。

（5）分析的代价昂贵。很少有人认为花费昂贵的代价去换取一种无关紧要的可能的改

进是值得的。

这里，和西蒙一样，林德布洛姆指出了理性的有限性，政策中还含有分析无法解决的

价值因素、效率因素、其它分析不能取代的政治因素等。但是分析并非没有一点用处，分析

往往作为说服工具，在政治相互作用中成为官员控制其他人的一种必不可少的手段。

可见，西蒙和林德布洛姆的政策制定观同源于对人类理性有限性的共识。即使是技术

手段的进步，也不能消除理性的界限。西蒙认为，运筹学，特别是电子计算机的发明和应用

大大增加了运筹学的实用价值，使决策的理性成分大大地增加了。但是技术还不能替代整个

决策过程，它们只是决策者的决策工具，只能作为构筑方案、模式、量化因素等手段而已。

对备选方案的最终裁决才是决策过程的高潮。林德布洛姆同样认为，尽管已有了延伸我们智

能的技术，“但在任何特定的时间内，我们的认识能力总还是有限的，仍不能适应在政策制

定中所面临的间题的复杂性。”

（二）二者的不同点

虽然西蒙和林德布洛姆的决策论都建立在理性有限的基础上唇亡齿寒造句 ，但两者决策思路却迥然

有异。西蒙的决策思路即是组织决策过程理论。他认为，组织中的决策是在严密的信息网络

所构通的层级型的决策网中形成的。具体说来，决策的个人或组织首先要确定目标，并根据

条件制定计划。按照满意和效率准则，由专门手抄报初中 机构通过信息传网络对组织各环节传递上来的

决策前提进行协调，对计划进行修正，使计划适合实际情况。最后，权威者对这些决策前提

所形成的若干备选方案和措施进行评价和选择，作出决定，在执行决定中进行检查和控制，

以保证实现预定目标。可见，西蒙把决策放入了一个系统的动态过程，这个系统的界限乃是

组织的范围。

这种动态的分析方法也同样为林德布洛姆所采用。但拼搏的英文 林德布洛姆分析的是政治决策过

程而非单个的企业组织或行政组织的决策过程。他在《决策过程》中，阐述了人们如何依照

准则在政治相互作对中运用说服、权威、威胁交换、党派分析、讨价还价、相互控制和调节

的手段达到影响决策过程的和目的。一方面，在政策制定主体问题上，政治生活中存在着政

党、直接决策者、利益集团、投票人、公民等多个政治主体。各个主体在政治活动中处于动

态的、相互影响的环境下。另一方面，在政策的制定问题上，他认为，在行政、立法、司法

部门制定的少数最重要的政策过程中，政策制定权被广泛地分散化，但仍掌握在少数精英阶

层中。在这一类型决策中, 由于权力的分立与制衡、行政立法的扩大、国会中政党的压力、

议员对选民的态度等种种不确定的因素，使民主过程的政策制定呈现出复杂的状况。在行政、

立法、司法部门所制定的政策之外，绝大多数的政策是由官僚所制定，精英阶层对政策的制

定发挥了重大的影响，普通公民阶层也参与政治的相互作用，但在影响力上处于劣势。林德

布洛姆认为，官僚的政策制定即公共行政决策其实是个渐进过程。他说，“无论何时，而且

几乎总是如此，政策制定总是通过反复试验来进行的。每当下一步修正上一步的不充分之处

时，政策制定过程中每一步的实施就成了下一步提供信息反馈的主要来源。以前执行各项政

策的记录以及新的信息，不断推动政策沿着新的方向发展。”林德布洛姆就是这样从整个政

治互动过程中分析决策因素，体现了其渐进决策模式的。

西蒙和林德布洛姆的决策过程的迥异造成了两者决策终结方式的区别。在西蒙那里，

组织成员在决策或向上一级提供决策前提时，是对几个方案或措施进行选择，同样，决策层

级系统中的最高级领导也要对多种备选方案或措施比较后才作出抉择，从而结束了决策过

程。由此可见，西蒙的决策思路主要是种层层递进的选择过程，基本上属于一种理性的程序

的选择过程。而林德布洛姆则不同，他的决策思路一开始并没有什么特定的目标、计划，主

要是依据复杂的准则和各种政治势力的互相作用来一步一步地剁椒鱼的做法家常 确定政策内容，最后才形成在

这以前不为人知的决策，这基本上属于一种非理性的非程序性的渐进过程。

（三）总结

西蒙和林德布洛姆共同认识到了理性的有限，西蒙由此建立了以满意为准则的基本上

属于程序的组织决策过程思路，林德布洛姆则从政治规则的复杂性和各种政治势力的相互作

用出发，形成了非程序的渐进决策思路。全局性的决策以及公共行政中的社会性决策大量符

合林德布洛姆的设想，而西蒙的决策论主要适用于技术型决策。

四、对林德布洛姆渐进决策模型的评价

从现实来看，西蒙的这种程序性的决策大多只适用于各种组织，如企业、学校、军队、

政府机构之中，适用于事务性的具有可操作性的技术决策之中。相反，林德布洛姆的渐进决

策模式更符合政治生活的现实。在摆脱传统行政学和决策科学的理性化倾向上，林德布洛姆

的渐进决策模型是一个巨大的进步，他并没有完全否认理性决策分析的价值，而是从实践的

角度，发现了一条被传统行政学家忽视的政策分析和决策的新角度。

渐进决策模式的最大的特点就是稳步小步前进。首先，这种决策的基础是旧有的决策成

果，因而对政治系统和政治生活所引发的变动和震荡是较弱的。它利于社会政治结构与活动

的稳定，因而这种决策理论咖啡知识 在各国的政治实践中拥有一定的市场。对于中国这样处于改革的

与世界接轨的发展中国家来说，这一理论也具有重要的借鉴意义。事实上，回顾20多年来

中国改革开放的历程，经历16年的从计划经济体制到市场经济体制的转变，正是一种渐进

式的改革的典范。其次，这种决策基于政治的互相作用，因而对政治环境的变化适应力很强。

政治环境的漪涟或波澜直接拍打或冲击了决策，决策者或执行者就随之渐进制定政策，从而

对环境的要求作出反应或调适。相形之下，西蒙的选择论的变通力就不及这种渐进论。

但是，渐进决策模式也存在一些缺陷。首先，渐进决策模型比较适合于一个高度稳定的

社会，只有在各种社会问题得到比较妥善的解决、民心相对安定、经济持续发展的局面下才

能持久地进行渐进式的改革。因此，渐进决策模型的使用就受到了很大的限制。渐进决策模

型不能适用于处在社会急剧转型和重大变革的社会，这是它最大的缺点。一旦社会发生骤变，

特别是在诸如人口膨胀、资源匮乏、环境污染、社会动乱、战争爆发等政策领域内，渐进决

策模型更显得无能为力。有学者批评这是一种"保守的方法"。其次，这种经验论的倾向，造

成了渐进决策的易误性与不确定性。这种经验型的试错论的实践，一旦跨出了以往经验的范

围，理性的力量准备得又不充足，便易于进入迷雾。即使按照经验，也会有误。因为经验来

源于过去的环境，而世界决不会再次出现完全一致的旧环境，相似的环境所要求的可能与过

去的根本不同。没有理论导向的渐进决策, 由于缺乏明确的目标，因而易造成决策者盲目地

游戈、犹豫和徘徊，导致政策的多变与不稳。第三，在运用渐进决策模型的过程中，就存在

这样一个困境：是按照部分民众的意见实施较为彻底的改革呢？还是按照各种利益集团或政

党之间的竞争实施渐进的改革？只顾来自于媒体的“民意”，而忽视来自于相关利益集团的

阻力，改革能顺利进行吗？但是忽视民众的意见，任凭利益集团玩弄政治权术（其结果可能

在解决社会问题时采用非理性的方法），那么政府的合法性又在哪里？如何在各种“民意”

和相关利益集团进行权衡，达成一种妥协和平衡，正是考验政策制定者的智慧和能力的时候，

这也许就是“公共政策是一门大智慧的学问”的一种解释吧。

因此，鉴于以上分析，采用渐进决策时，要尽可能采用科学分析的方法，即林德布洛姆

所说的党派分析的方法，尽可能使处于各种政治势力角逐中的、处于摸索中的决策过程减少

盲目性和不确定性。林德布洛姆所言渐进决策是建立在多元社会的政治竞争角逐的基础上

的，与我们所处的社会背景有很大的差别，在借用西方学者的分析时要特别注意到这点。