如何正确处理政府与市场的关系

如何正确处理政府与市场的关系

成思危

[摘 要] 从历史和现实的角度看来，在任何时候，政府这只看得见的手和市场这

只看不见的手都要发挥作用，这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度，

就能够实现1+1大于2的结果。如果政府对市场的干涉过度，那市场就会丧失效

率，政府的公信力也会受到影响。所以研究政府和市场的关系问题，实际上最重

要的是要研究这个度的把握问题。

[关键词] 政府；市场；依法行政；鼓励竞争；非公有制经济

十八大报告明确指出，深化经济体制改革的关键是处理好市场和政府的关系，

要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。十八届三中全会《决定》进一步明确

指出，深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，

使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。以下从三个方面探讨如

何正确处理政府与市场的关系。

一、 坚持社会主义市场经济的改革方向

1992年十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通

过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，十六届三中

全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。但是

近几年曾出现了一些质疑改革开放的声音。锦涛在纪念改革开放30周年大

会上的讲话中明确指出，改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是

完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。特别是十八届三中全

会《决定》中进一步指出，要全面深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用

和更好发挥政府作用。我认为，小平提出的社会主义市场经济的命题，很好

地说明了公平和效率的关系。即一方面要发挥市场在资源配置方面的基础性作用

（我们现在进一步明确是决定性作用），提高经济发展的效率和效益。为此我们

要大胆学习国外在市场经济几百年发展过程中积累出来好的经验、做法、组织方

式以及管理方式，并根据国情来加以运用。在小平的推动下，中国有了股市、

股份制公司、风险投资和期货市场等等，这一切都是国外市场经济发展过程中创

造出来的新事物。另一方面要坚持和完善社会主义制度，保障社会公平和公正，

特别是保障弱势群体的合法权益。社会主义市场经济把公平和效率两者结合起来，

应该更多地发挥市场在促进经济效率方面的作用，更多地发挥政府在保障公平公

正方面的作用。在改革开放之初，提出效率优先，兼顾公平，现在是效率和公平

并重。最近有学者提出公平优先，兼顾效率，我不同意这种观点。没有公平的效

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率是不稳定的效率，而没有效率的公平是低水平的公平，一定要注意二者之间的

有机结合。

没有公平的效率是不稳定的效率。现在社会上的思潮很多，政府推出的政策

总是有人反对，甚至有人谩骂。这实际上就是因为社会上存在一些不公平的现象，

由此产生了一种偏激情绪，对政府所有的做法都有人质疑，有人反对，但是这种

偏激情绪也说明了一个问题，如果我们不注意公平的话，效率是不稳定的，即使

想提高效率，也会受到各种各样的障碍和质疑。近年来，人民群众的生活水平显

著提高，国家的综合国力也显著增强，为什么还会有这么多牢骚？甚至是一些意

见呢？就是由于政府有时在实际问题上对公平公正注意不够，特别是在政府行政、

司法等问题上。由于这个原因，可能会在民众中造成一些情绪。如果只讲效率，

不注重公平，不注重社会贫富差距的拉大，长久下去会影响社会稳定，这样也就

没有效率可言。

但是如果只讲公平，不讲效率，那只能是低水平下的公平。在文革时期，所

谓三香蕉冰激凌 大件，就是自行车、缝纫机、手表，现在这些算什么？改革开放之初，家庭

中的三大件是彩电、冰箱和洗衣机，现在也普及了。因此我们必须努力满足人民

群众不断增高的物质和文化需求。十八大报告指出，人民群众日益增长的物质文

化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，因此还需要努力

提高效率。我们既要重视收入的公平分配，更要重视财富的创造。要转变GDP

崇拜为劳动生产率崇拜，这是坚持社会主义市场经济改革方向非常重要的一个方

面，即注意公平和效率并重。

二、从历史和现实角度回顾政府和市场关系

现在有一种误解，认为西方经济学就只讲市场，甚至有人说西方经济学家是

市场原教旨主义者，这个说法不够全面。西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森

的《经济学》，其中指出，任何社会都是指令经济和市场经济的结合，都是既有

指令经济又有市场经济，没有百分之百纯粹的市场经济。事实上，我们从历史和

现实来看也是这样。从历史看来，从亚当 斯密的《国富论》开始，一直到马

歇尔的《经济学原理》，直到上世纪二、三十年代，强调市场作用是经济学的主

流，强调市场是一只看不见的手，但也有斯图亚特提出要重视政府的作用。20 世

纪30 年代美国大萧条，导致市场万能论破产并出现凯恩斯主义，凯恩斯强调政

府的作用，又有些人倾向强调政府万能。二次世界大战以后到六、七十年代，自

由资本主义思潮兴起，例如弗里德曼的货币学派，又强调要尊重市场作用，甚至

有人说管的最少的政府是最好的政府。最近的金融危机以后，西方舆论又转向于

要更加重视发挥政府作用。1997 年东亚金融危机以后，世界银行发表过一份报

告，讲如何提高政府有效性的问题。这次金融危机以后，西方国家对于提高政府

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管理有效性的认识又更进了一步。

从横向来看，我在 1998 年和一些学者共同出过一本书，探讨政府和企业的

关系。当时我们提出来有三种模式 ：第一种模式是盎格鲁－撒克逊模式，例如

英国和美国，政府对市场和企业管得比较少，基本上没有产业政策和国有企业；

第二种模式是莱茵模式，例如德国和法国，政府对市场和企业管得稍微多一些，

还有一些产业政策，也有一些国有企业；第三种模式是东亚模式，例如日本、韩

国、新加坡等，政府对于市场和企业的管理更多一些。我国政府的强势比东亚模

式国家更强一些，对市场和企业管理得更多一些。

从历史和现实的角度看来，在任何时候，政府这只看得见的手和市场这只看

不见的手都要发挥作用，这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度，就能

够实现 1+1 大于 2 的结果。如果政府对市场的干涉过度，那市场就会丧失效率，

政府的公信力也会受到影响。因为市场的力量不是靠政府一个命令就能抑制的，

如果政府宣布了某个目标但又没有做到，政府的公信力肯定会受到影响。所以研

究政府和市场的关系问题，实际上最重要的是要研究这个度的把握问题。

三、如何更好发挥政府作用

现在有学者提出要建设善治政府，也就是善于治理的政府。我认为要更好的

发挥政府作用，起码应做到以下几点 ：

（一）政府要依法行政

依法治国的口号已经提出相当长时间了，要有法可依，有法必依，执法必严，

违法必究。从有法可依的角度来说，我国已经建立了中国特色社会主义法律体系，

但是从有法必依、执法必严、违法必究的角度看来还存在很大的问题。依法治国

首先就要依法治官，也就是官员要依法行政，如果官员不能依法行政，那还谈什

么依法治国？！要更好发挥政府作用，首先就要求政府守法，不能够以政府官员

的意志来代替法律。下面流传一句俏皮话 ：“法律不如红头文件，红头文件不如

领导批示，领导批示不如领导口头指示”。在某些地方可能确实存在这种现象，

如果要更好地发挥政府作用，首先就要求全体官员一定要守法。

（二）政府官员要讲理

政府官员不能不讲理，这个讲理有两个方面 ：

1．要改革审批制。关于审批制也有一句俏皮话 ：“说你行你就行，不行也

行关于过年的歌曲 ；说你不行就不行，行也不行”，后来有人加了一个横批，“不服不行”，还有

人加了一个备注，“说你行的人要行”。如果是这样的话，还到哪儿讲理去？当然，

对于涉及到国家安全，民生的一些重大问题，审批制还是必要的，但是现在的问

题是审批事项过多，审批过程不透明。克强总理宣布本届政府要大幅减少审批事

项，但做起来很不容易。因为审批背后往往藏着部门利益，真正与部门利益攸关

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的审批事项，想让部门主动放弃是不容易的。要改革审批制，不但要取消一大批

审批事项，而且要把一些审批事项改成核准制或者备案制。所谓核准制就是公布

条件，有关人员来申请，申请以后在一定时间内主管部门要给予答复，并说明不

核准的理由。如果对核准结果不满意，申请调研报告格式 人还可以按照《行政诉讼法》提起诉

讼。备案制则是由主管部门公布条件，申请人按程序备案即可，将来如果出问题

再查处。用核准制和备案制来代替审批制，这是人大在立法过程中再三讨论的问

题。凡是可以交给市场处理的事情，凡是可南浔古镇旅游攻略 以交给社会组织例如行业协会等处理

的事情，政府就不要多管，只有这样才能真正减少审批事项。

2．不能因领导更换而改变原来的承诺。我听说，有一个城市引进台商投资，

原来的书记说按照现有的城市规划，先发展城市东部，让台商在东边建一个大购

物中心。等台商投资并建成后，书记换了。新任书记认为原来的规划不行，应该

先发展西部。这样大量的人聚集到西部，东部这个购物中心人气大减，以致亏损。

这种情况可能还不是个别的。

（三）政府办事要提高效率

政府提高办事效率包括两个方面 ：一是要注意综合处理问题，二是要注意

运用现代科学技术。我是中国智慧城市论坛的主席，到各地看过一些智慧城市的

建设情况，给我展示的大部分都是电子政务，有的地方确实搞得不错。但是电子

政务的目的不仅仅是用电脑来代替一些公文处理等事务性工作，最重要的是要支

持政府决策。所以电子政务不但要有数据库，还要有模型库、方法库、知识库，

有比较友好的人机界面，才真正能够支持政府决策。知识库的重要性，就在于能

把过去处理问题的案例都变成知识储存起来。政府一届一届地更换，过去处理问

题的经验都藏在工作人员的脑子里，没有传下来，而过去的经验对今后处理问题

具有重要的参考价值。正如法官在断案时既要讲律又要讲例，法律条文不可能涵

盖所有的具体情况，在很多情况下需要援引案例。因此政府需要把过去的经验化

为知识储存起来，在处理有关问题的时候可以参考。电子政务不要流于形式，不

要搞花架子，领导也不要嫌麻烦而不去使用。曾经有这样一个单位，推行电子政

务花了不少钱，搞了一套系统，最后领导觉得用起来不方便，就将系统闲置在那

里，造成浪费。

（四）政府要加强政策研究

政策研究非常重要，没有十全十美的政策，也没有一成不变的政策，任何政

策都是在权衡利弊之中制定的。政府出台一个政策，大家都说它好，但是往往没

想它的负面作用。今天的一个好政策过了若干时间以后，如果不能与时俱进，反

而可能成为一个阻碍发展的政策。我们确实要加强政策研究，而且政策研究中非

常重要的就是利弊权衡，在西方经济学中称为代价和效益的平衡分析。例如 2008

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年底我国启动了 4 万亿的经济刺激计划，根据我的研究，如果当时不出台这个

刺激计划，我国 2009 年的增长率就会下降到 2.4% ，肯定会造成严重的就业等

社会问题。由于这一经济刺激计划，2009 年实现了了 9.2% 的经济增长，由此

说明这一刺激计划是经理英文翻译 必要的。但是从另一个角度看，当时确定中央政府共投资

11800 亿，2008 年 1800 亿，2009年 5000 亿，2010 年 5000 亿，以拉动地

方政府和其他方面的投资。但实际上仅 2009 年银行信贷就增加了 9.6 万亿，

再加上政府投资的 5000 亿，就超过了10 万亿，这样当然会造成一系列的问题：

产能过剩、库存积压、投资效益下降、环保问题增多、通货膨胀的危险增加、地

方债务飙升、资产泡沫膨胀，等等。从 2010 年到现在政府都在处理这些问题。

如果当时在政策研究上多下一点功夫，分析它的利弊，把握好一个“度”，不要

过度，可能今天遇到的困难就会少一些。

应当加强政策研究，加强对政策出台后的利弊分析，注意兴利除弊。当然政

策研究单靠政府是不够的，还要靠专家学者。我曾经讲过，专家学者的作用不是

代替政府决策，但是要从探讨理论基础、借鉴国外经验、完善政策框架、分析实

施难点四个方面支持政府决策。另外，学者提的意见不见得政府都能采纳，因为

政府可能还有其他一些考虑问题的标准，不一定都采用最优决策，也可能采用次

优的决策。其实，学者的意见有 60% -70% 被接受就很好了。一是你提的意见

可能本身不完善，需要进一步完善 ；二是你提意见的时机可能不对，条件不成

熟；三是领导可能不理解，如果你认为是正确的，可以再提。作为学者来讲，还

应当做到我说过的两句话 ：慷慨陈词岂能皆如人意，鞠躬尽瘁但求无愧我心。

（五）政府要鼓励竞争，防止垄断

宏观调控是必要的，因为在任何国家中，市场都是追逐效率、追逐利润的，

在有关国家安全、人民生活保障、禁毒等问题上都不可能只依靠市场的力量。而

且市场也有失灵的时候，所以宏观调控在任何国家中都是必要的。但是宏观调控

不应违反市场经济的三个基本规律 ：价值规律、供求规律及竞争规律。

这里主要说一下竞争规律。只有通过竞争才能够提高劳动生产率，降低成本，

最后使消费者受益。如果保护垄断，限制竞争，实际上不利于市场经济的发展。

以前有一种说法是反对重复建设，这是不对的。如果新建的工厂有更高的劳动生

产率，更低的成本，就应当允许建设，新装置建成后，会迫使原有的企业去提高

劳动生产率，甚至迫使那些低效率的企业退出市场，最终对消费者有利。所以后

来这句话改成了“防止低水平的重复建设”。垄秦始皇有几个儿子 断本身既对社会不公平，也对劳

动者不公平，因为同样劳动得不到同样待遇；对消费者也不公平，因为消费者没

有选择的余地，只有接受垄断企业制定的“霸王条款”。所以，政府应该鼓励竞

争，防止垄断，不要人为地限制竞争，保护垄断。

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从企业角度看，已占有市场的企业肯定不愿为什么叫韩国棒子 意让新的竞争者进入。因为这些

企业是既得利益者。就像以前挤公共汽车，没挤上去的时候就说还能再挤一下，

等踩上汽车踏板之后，就跟后面的人说别挤了，等下一辆吧！政府要在市场准入

方面准许有更高的劳动生产率、更先进的技术、更低成本的企业进入，当然进入

是有门槛的。反垄断不是一般地反对企业占有垄断地位，因为有些产业门槛比较

高，不可能大家都来干。《反垄断法》最主要的精神是反对企业利用其垄断地位

来谋取不正当的利益。

（六）政府要保障市场的公平，重视非公有制经济

从发展过程来看，改革开放之初说非公有制经济是对国有经济有益的补充，

后来说是必要的补充。十五大将非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成

部分，十六大提出包括非公有制经济人士在内的新兴社会阶层都是中国特色社会

主义的建设者，十七大提出毫不动摇的鼓励、支持、引导非公有制经济发展，十

八大再次强调这一点，十八届三中全会《决定》中又明确提出支持非公有制经济

健康发展。但是现在确实存在“玻璃门”等现象，国务院发布的两个非公经济三

十六条中提出的“一视同仁，平等对待”，也还没能做到。其中重要的原因之一

是对非公有制经济重要性的认识不足。

对非公有制经济重要性的认识不能停留在对GDP 的贡献、对就业的贡献、

对财税的贡献上。这样理解是不够的，非公有制经济对社会主义市场经济来说还

有三个更加重要的作用 ：一是鼓励创新和创业。国有企业不存在创业问题，因

为资金是国家给的，而非公有制企业的资金是要靠自己筹集。提出一个创新的想

法后，还要自己去筹集资金，将这个想法变成产品、变成企业、变成产业，这是

一个相当艰苦的过程。可以说很多非公有制经济的成功人士背后都有一篇艰苦创

业的历史。通过他们的努力和智慧，再加上政策支持，达到了今天的成功。当然

也有部分人可能打了“擦边球”。美国的创业经济是它的重要动力，比尔盖茨、

史蒂夫乔布斯原来都是普通人，最后通过创业成为富豪。所以非公经济的发展

对于中国创新、创业，对于建设创新型国家有重要作用。二是非公经济发展有助

于打破垄断，最终使消费者受益。三是非公经济发展有助于完善市场。计划经济

时期全靠国家来管理市场，实际上有两个缺陷：一是市场边角被忽略，很多小商

品没人去生产。另一个就是有些新的市场需求没人去注意，因为政府计划人员不

可能这么敏感。而非公经济的特点是只要市场有需求，它就会去满足。我多年前

到湖北十堰，看到在二汽周围兴起一批生产橡胶密封件的企业，就是给二汽配套

的。

由此可见，非公经济的重要性不仅仅是对GDP、税收和就业的贡献，还对

发展创业经济，打破垄断和完善市场起着重要作用。在这个问题上，应当做到一

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视同仁，平等对待。这一点在十八届三中全会《决定》中写得更加明确，坚持权

利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消

除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。现在非公经济

和国有经济之间，在贷款、政府补贴等方面确实还有不公平的地方，需要平等地

对待。还应当同等受到《物权法》等法律的保护，《物权法》经过了很大努力才

最终出台，实际上强调的也是各种经济主体处于平等地位、享受同等权利、遵守

同等规则、承担同等责任，这是《物权法》的重要精神。对非公经济的发展，看

到它的重要性，更好的发挥政府作用，真正做到毫不动摇地鼓励、支持、引导非

公经济发虾皮鸡蛋 展。

参考文献

[1] 赵振华. 市场与政府之间的边界在哪里[N]. 解放日报，2012-12-20.

[2] 戈世平. 转变政府职能，加强市场监管[J]. 江淮论坛，2003(1).

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